Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 573/20 w sprawie ze skargi D. M. M. na postanowienie Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 26 maja 2020 r. nr 56/P-II/E/2020 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. M. M. na rzecz Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I.

Postanowieniem z 26 maja 2020 r. nr 56/P-II/E/2020 Podlaski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 134 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. i art. 15 zzs, art. 15 zzt ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. - dalej jako ustawa o zwalczaniu COVID), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez D. M. (dalej jako skarżący, strona) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z 8 kwietnia 2020 r. nr EP-429/20, nakładającej na skarżącego administracyjną karę pieniężną za naruszenie obowiązku kwarantanny.

Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia, skarżący decyzję o karze odebrał 9 kwietnia 2020 r. Odwołanie wniesiono 4 maja 2020 r., a zatem po upływie terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a.

Na podstawie przepisów ustawy o zwalczaniu COVID obowiązujących w dniu odebrania przez stronę decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, wstrzymano rozpoczęcia i zawieszono bieg terminów procesowych i sądowych (art. 15 zzs ust. 1), jednakże zastrzeżono, że wyżej przytaczanego przepisu nie stosuje się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (art. 15 zzt). W przedmiotowej sprawie kwarantanna, którą objęty był skarżący na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.), miała właśnie na celu zapobieżenie rozprzestrzeniania się COVID-19 na terenie kraju. W związku z powyższym, do złożenia odwołania przez stronę zastosowanie miał termin czternastu dni liczony od dnia doręczenia decyzji, tj. od dnia 9 kwietnia 2020 r.

II.

Wyrokiem z 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 573/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę strony na ww. postanowienie PPWIS.

Wskazał, e decyzja PPIS z 8 kwietnia 2020 r. została doręczona skarżącemu 9 kwietnia 2020 r. wraz z pouczeniem o jej zaskarżeniu w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem 23 kwietnia 2020 r. Z kolei odwołanie zostało złożone dopiero w dniu 4 maja 2020 r. (data stempla pocztowego), a więc po upływie powyższego terminu.

Strona skarżąca nie kwestionuje powyższych okoliczności. Stoi jednak na stanowisku, że termin do wniesienia odwołania został zachowany, gdyż organ błędnie zastosował art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o zwalczaniu COVID - w brzmieniu nadanym ustawą z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568). Zgodnie z tym przepisem, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z art. 15 zzt tej ustawy, przepisów art. 15 zzr ust. 1 i art. 15 zzs ust. 1 nie stosuje się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Oba przepisy, tj. 15 zzs i 15 zzt ustawy obowiązywały do dnia 15 maja 2020 r. i zostały uchylone z dniem 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 i pkt 22 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).

Zdaniem WSA powyższe oznacza, że rację ma organ odwoławczy twierdząc, że w okresie pomiędzy 9 kwietnia 2020 r. a 23 kwietnia 2020 r. obowiązywały przepisy art. 15 zzs i 15 zzt ustawy, a to oznacza, że bieg terminu do złożenia odwołania rozpoczął się i nie został zawieszony. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że termin do wniesienia odwołania od decyzji PPIS z 8 kwietnia 2020 r. należy do terminów, o których mowa w art. 15 zzt ustawy. Wymierzona powyższą decyzją kara pieniężna została bowiem orzeczona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1239) oraz § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.).

WSA nie zgodził się także ze skarżącym, że brak jest jakiejś oczywistości pomiędzy przepisami art. 15 zzs i art. 15 zzt w nawiązaniu do art. 129 k.p.a. Przywołany art. 129 § 2 k.p.a. wskazuje, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od daty doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Jednakże § 3 tego przepisu stanowi, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. Z mocy zaś art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. organ zobowiązany jest do pouczenia, czy i w jakim trybie służy od decyzji odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Z zestawienia obu tych przepisów wynika więc, że to organ poucza stronę o możliwości, trybie i terminie wniesienia odwołania. Z kolei z art. 112 k.p.a. wynika m.in. że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do pouczenia. Przez analogię stwierdzić więc należy, że z dobrodziejstwa przywołanego w powyższym przepisie nie może korzystać strona, gdy została prawidłowo pouczona w decyzji co do prawa odwołania (w tym i do terminu zaskarżenia decyzji).

Organ w decyzji pouczył stronę o 14 dniowym terminie do wniesienia odwołania i było to pouczenie prawidłowe. Niezasadne są więc wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7a § 1, art. 8 i art. 9 k.p.a. Organ wydający decyzję pouczył bowiem skarżącego o sposobie i terminie zaskarżenia decyzji i nie miał obowiązku, na tym etapie, wdawania się w rozważania i analizę przepisów art. 15 zzs i art. 15 zzt w celu przekonywania skarżącego, dlaczego termin ten wynosi 14 dni.

Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 1 i 2 k.p.a. Wskazane przepisy nie miały bowiem zastosowania przy rozstrzyganiu przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. W postępowaniu tym organ powinien ograniczyć się wyłącznie do badania, kiedy prawidłowo doręczono decyzję oraz ustalić, kiedy zostało wniesione odwołanie. Wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie, aby organ czy to na wniosek, czy z urzędu wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji PPIS z 8 kwietnia 2020 r. (są to odrębne postępowania).

III.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. M. zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. obrazę prawa materialnego, która miała wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dn. 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wobec jego niezastosowania oraz art. 15 zzt cyt. ustawy, wobec jego błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania, w wyniku przyjęcia, że bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji PPIS nie został zawieszony, pomimo zakazu stosowania rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających sankcję wobec jednostki (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.);

2. naruszenie prawa procesowego, która miało wpływ na treść decyzji organu pierwszej instancji a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec błędnego przyjęcia w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zaskarżona decyzja nie naruszała praw strony wymienionych w art. 6, art. 7a § 1, art. 8, art. 9 k.p.a., a udzielone stronie pouczenie było wystarczające, a tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 112 k.p.a. pomimo, że zachodziły oczywiste wątpliwości interpretacyjne co do terminów określonych w ustawie z dn. 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, jak też wobec błędnego przyjęcia, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym z mocy art. 134 k.p.a. zwolniony jest od oceny decyzji w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a., pomimo, że przepisy te odnoszą się do działania organu z urzędu, co wskazuje, że orzeczenie zostało wydane bez wyczerpującej oceny, co winno stanowić przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji na etapie postępowania przed Sądem Administracyjnym (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IV.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

V.

Niezasadny jest zarzut procesowy, który dotyczy w istocie dwóch kwestii.

Po pierwsze, strona podnosi w nim wadliwe przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zaskarżona decyzja (o wymierzeniu kary administracyjnej - przyp. NSA) nie naruszała zasad procesowych z art. 6, art. 7a § 1, art. 8, art. 9 k.p.a., zaś udzielone jej pouczenie było wystarczające (nie było podstaw do zastosowania art. 112 k.p.a.) pomimo wątpliwości interpretacyjnych co do terminów określonych w ustawie o zwalczaniu COVID.

Po drugie, WSA błędnie przyjął zdaniem strony, że organ odwoławczy stosując art. 134 k.p.a. zwolniony jest z oceny zaskarżonej odwołaniem decyzji w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a., pomimo, że przepisy te odnoszą się do działania z urzędu, co wskazuje, że orzeczenie zostało wydane bez wyczerpującej oceny.

Stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Odwołanie musi zostać wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. lub w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 k.p.a.). Termin wniesienia odwołania jest terminem ustawowym i nie może być przedłużany ani skracany przez organ, oblicza się go według przepisów k.p.a. oraz ma charakter zawity, a więc jego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu.

W orzecznictwie i doktrynie za niekwestionowany uchodzi pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, zatem w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy ma nie tyle prawo, co obowiązek wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu (por. wyrok NSA OZ w Łodzi z 21 marca 1997 r. sygn. akt SA/Łd 2990/95). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, jego dobrej woli, czy też innych powodów o charakterze pozaprawnym (podobnie wyrok NSA OZ w Gdańsku z 29 stycznia 1997 r. sygn. akt I SA/Gd 1482/96, czy wyrok NSA OZ w Katowicach z 15 listopada 1995 r. sygn. akt SA/Ka 2111/94). Nie ma znaczenia czas przekroczenia terminu, powody takiego stanu czy motywacja strony, gdyż nawet nieznaczne uchybienie zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia - por. wyrok NSA OZ w Łodzi z 27 listopada 1996 r. sygn. akt SA/Łd 2665/95.

Jak wskazano, każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania skutkuje tym, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie (art. 134 k.p.a.), chyba że strona domaga się równocześnie przywrócenia terminu. Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej, która w myśl zasady dyspozycyjności wyznacza zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, na tę okoliczność jednak nie wskazuje.

Reasumując, organ odwoławczy po wpłynięciu odwołania, a jeszcze przed dokonaniem merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności zobowiązany jest m.in. do zbadania zachowania terminu do wniesienia środka odwoławczego. Warunkiem skuteczności czynności procesowej (tu wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej), jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, nie może on przystąpić - wbrew temu co sugeruje strona - do jego merytorycznego rozpoznania, gdyż ma bezwzględny obowiązek postąpić zgodnie z dyspozycją art. 134 k.p.a.

W kontekście powyższego, stosując art. 134 k.p.a., organ nie może wypowiadać się o słuszności zaskarżonej decyzji, a tego właśnie dotyczy omawiany zarzut, w którym storna podkreśla bezprawne jej zdaniem nałożenie obowiązku kwarantanny oraz samej kary, przechodząc na kwestie meritum, a pomijając istotny charakter kontrolowanego rozstrzygnięcia organu, jak i motywację jaka legła u podstaw do jego wydania.

Odnosi się to zarówno do eksponowanej przez stronę w skardze kasacyjnej wady nieważności decyzji administracyjnej, zaskarżonej "spóźnionym" odwołaniem i to również pomimo tego, że postępowanie nieważnościowe może zostać wszczęte przez organ z urzędu, jak również co do eksponowanego w skardze kasacyjnej naruszenia decyzją o karze zasad procesowych, sprecyzowanych w art. 6, art. 7a § 1, art. 8, art. 9 k.p.a., co strona widzi w ujęciu udzielenia jej niewystarczającego pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie organ prawidłowo jednak poinformował stronę o terminie i sposobie zaskarżenia wydanej decyzji, tj. 14 dni od jej otrzymania, z czego ta nie skorzystała. Nie może natomiast odnieść skutku twierdzenie, że obowiązek kwarantanny został nałożony niewłaściwie, czy też że kara nie miała uzasadnienia, gdyż są to kwestie materialne, których ani organ ani sądy w tej sprawie kontrolować nie mogły. W istocie WSA udzielił stronie wystarczających wskazać, co do możliwości dalszego działania w sprawie, w celu doprowadzenia do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o karze w innym trybie administracyjnym.

VI.

Strona zarzuca również Sądowi pierwszej instancji obrazę prawa materialnego, tj. niezastosowanie art. 15 zzs ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID oraz art. 15 zzt poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. Organ i WSA miały wadliwie przyjąć, że bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji o karze nie został zawieszony, pomimo zakazu stosowania rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających sankcję wobec jednostki.

Kluczowym argumentem strony w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest jej przekonanie, że przepisy ustanawiające sankcje nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający. Tymczasem problem w niniejszej sprawie dotyczy zupełnie innej okoliczności.

Przede wszystkim WSA, a wcześniej organ przyjęły, że powołane przepisy art. 15 zzs i art. 15 zzt ustawy o zwalczaniu COVID nie znajdują zastosowania do sytuacji prawnej w jakiej znalazł się skarżący. Wyraźnie wskazuje na to zarówno postanowienie PPWIS jak i zaskarżony wyrok wskazujące, że przepisy o karach za naruszenie obowiązku kwarantanny mieszczą się w pojęciu zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COVID. Inaczej mówiąc, sens wypowiedzi Sądu pierwszej instancji jest taki, że uznaje on, iż zawieszenie terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych, o którym była mowa w art. 15 zzs ust. 1 pkt 6b ustawy o zwalczaniu COVID, nie stosuje się, właśnie na mocy art. 15 zzt tej ustawy, do spraw związanych - uogólniając - z przestrzeganiem wymogów sanitarnych odnośnie do COVID, a takim był obowiązek kwarantanny. Inną sprawą jest to, na co wskazał WSA, czy kara miała odpowiednie umocowanie, co jednak pozostaje całkowicie poza zakresem orzekania w niniejszej sprawie, a czego strona nie chce zaakceptować forsując twierdzenie o konieczności dokonania oceny decyzji nakładającej sankcję, pomimo że sprawa niniejsza dotyczy wyłącznie terminowości wniesienia odwołania. Skarga kasacyjna nie podważa przy tym oceny Sądu pierwszej instancji, że kara za naruszenie kwarantanny wpisuje się w gamę środków przewidzianych w art. 15 zzt ustawy o zwalczaniu COVID¸ służąc realizacji celów jakimi są zapobieganie, przeciwdziałanie i zwalczanie COVID-19. Strona kwestionuje bowiem obowiązek tzw. kwarantanny granicznej, podczas gdy sprawa niniejsza nie dotyczy kary związanej z jej nałożeniem, a stwierdzeniem uchybienia terminu do złożenia odwołania, z uzasadnieniem braku stosowania normy z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 w kontekście art. 15 zzt ustawy o zwalczaniu COVID.

W powyższej sytuacji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej uznane zostały za nieuzasadnione i w związku z tym skargę kasacyjną oddalono, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).