Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie szczepień ochronnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] obejmującą nakaz poddania małoletniej A. N. obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko odrze, śwince i różyczce, w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję uchyla; 2. stwierdza nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] w części obejmującej nakaz poddania małoletniej A. N. obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko odrze, śwince i różyczce, w pozostałym zakresie decyzję tę uchyla; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 4. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz D. N. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej "PPIS") – działając na podstawie art. 5 pkt 4, art. 27 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, i art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234 poz. 1570 ze zm., dalej "ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu chorób" w skrócie "u.z.z.ch.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – nakazał D. N. poddać dziecko, A. N., obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko odrze, śwince i różyczce oraz tężcowi i błonicy, w terminie do [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu wskazano, że strona w dniu [...] lutego 2008 r. złożyła rezygnację z wyboru lekarza podstawowej opieki zdrowotnej (dalej jako "lekarz p.o.z.") z jednoczesnym pozostawieniem w placówce karty szczepień dziecka. Pomimo poproszenia o wskazanie jednostki opieki medycznej, w której będą wykonywane szczepienia ochronne, strona nie udzieliła odpowiedzi. Brak deklaracji przynależności do lekarza p.o.z. nie zwalnia opiekuna prawnego z obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z programem szczepień ochronnych.

W odwołaniu z dnia [...] lipca 2010 r. od opisanej decyzji D. N. wskazała, że organ I instancji przymusza ją do wykonania szczepień ochronnych (w tym poprzez nakładanie grzywien), pomimo kilkukrotnego wyjaśniania przez nią przyczyn braku zgody na zaszczepienie dziecka. Podkreśliła, że nie chce poddać dziecka szczepieniom z uwagi na jego stan zdrowia po niewłaściwym leczeniu szpitalnym – obawia się, że w wyniku szczepienia ten stan jeszcze pogorszy się. Strona powołała się przy tym na "liczne dokumenty, opinie i wyniki wielu instytutów i autorytetów lekarskich", które legły u podstaw jej decyzji, a które już wcześniej przekazała do "Sanepidu" [...] i [...]. Podkreśliła, że w trakcie spotkań w siedzibie organu nikt nie potrafił rozwiać zgłaszanych przez nią obaw i wątpliwości. Stwierdziła, że żaden lekarz nie chce podpisać oświadczenia, iż szczepienie zapobiegnie chorobie i jest bezpieczne dla zdrowia i życia, a w razie wystąpienia choroby bądź komplikacji poszczepiennych chory otrzyma odszkodowanie. W ocenie odwołującej się przymuszanie jej do poddania dziecka szczepieniom naraża zdrowie i życie dziecka oraz narusza w kilku miejscach ustawę zasadniczą, chociażby art. 47, art. 48, art. 72, art. 79, art. 80. art. 82, oraz art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który gwarantuje wszystkim prawo do poszanowania własnego życia prywatnego i rodzinnego. Strona wyraziła wątpliwość czy jej dziecko stanowi zagrożenie epidemiologiczne, skoro od czasu, kiedy nie jest szczepione (tj. od 13 lat) nie chorowało na żadną chorobę zakaźną. Powołała się przy tym na przykład innych państw (Japonia, Niemcy), w których odchodzi się od obowiązkowych szczepień dzieci. Odnosząc się do określonego w decyzji przez organ I instancji terminu wykonania szczepień strona wyraziła wątpliwość, czy jest bezpieczne dla dziecka otrzymanie 5 szczepionek w tak krótkim czasie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Poznaniu (dalej "WPWIS") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ nie odniósł się do twierdzeń zawartych w odwołaniu ograniczając się do wskazania, że strona nie przedstawiła stosownego zaświadczenia lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę lekarską nad dzieckiem o przeciwwskazaniach do szczepień lub przesunięciu terminu szczepień.

Od opisanej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła D. N., nie formułując wszakże konkretnych zarzutów pod adresem tej decyzji. Skarżąca jedynie nadmieniła, że nie uzyskała odpowiedzi na pytania zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę WPWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że w toku postępowania informowano skarżącą, że zwolnić ze szczepień może tylko lekarz (w przypadku długotrwałego lub stałego zwolnienia – lekarz specjalista), a obowiązujące przepisy nie przewidują sytuacji, że rodzic może sam decydować, czy poddać dziecko szczepieniu, czy też może odmówić jego zaszczepienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie były decyzje nakładające obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 17 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób. W świetle tych przepisów osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych (art. 5 ust. 1 pkt 2 u.z.z.ch.). W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie powyższego obowiązku ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią (art. 5 ust. 2 u.z.z.ch.). Przez "obowiązkowe szczepienia ochronne" rozumie się szczepienia ochronne przeciwko chorobom zakaźnym określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia wydanym na podstawie art. 17 ust. 10 pkt 1 u.z.z.ch. Aktualnie (w tym także w datach wydania zaskarżonych decyzji przez PPIS i WPWIS) kwestie te reguluje nadal rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz. U. Nr 237, poz. 2018 ze zm.; dalej jako "Rozporządzenie"), wydane jeszcze na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384 ze zm.; dalej jako "ustawa o chorobach zakaźnych") i utrzymane w mocy zgodnie z art. 68 u.z.z.ch. do dnia 1 stycznia 2012 r. Przepisami tego rozporządzenia do szczepień obowiązkowych zaliczone zostały m.in. szczepienia przeciwko błonicy, tężcowi, odrze, różyczce i śwince (§ 1 pkt 1, 3, 5, 9 i 10 Rozporządzenia). Szczepienia ochronne prowadzone są z użyciem szczepionek pojedynczych przeciw poszczególnym chorobom zakaźnym albo szczepionek skojarzonych, służących do równoczesnego uodpornienia przeciw dwu lub więcej chorobom zakaźnym (§ 5 Rozporządzenia). Zgodnie z art. 17 ust. 11 u.z.z.ch. Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie art. 17 ust. 10 i art. 19 ust. 10 u.z.z.ch. oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu.

Od poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym zwolnione są osoby, które wcześniej poddały się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w zakresie wymaganym w Rozporządzeniu i posiadają dokumentację stwierdzającą ten fakt, a od wykonania szczepienia minął okres nie dłuższy od okresu utrzymywania się odporności (§ 3 Rozporządzenia). Informacje na temat wszystkich szczepień ochronnych wykonanych od dnia urodzenia do ostatniego szczepienia u osób dorosłych są dokumentowane w karcie uodpornienia, którą przechowuje świadczeniodawca sprawujący opiekę profilaktyczną zgodnie z przepisami o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (a w przypadku osoby nieubezpieczonej – państwowy powiatowy inspektor sanitarny właściwy dla miejsca zamieszkania tej osoby), oraz w książeczce szczepień, stanowiącej dokument osoby szczepionej (§ 10 ust. 1, § 11 ust. 2, § 12 ust. 1 Rozporządzenia).

Wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania tego szczepienia (art. 17 ust. 2 u.z.z.ch.). W przypadku gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.ch.). Z ostatnio przywołanych przepisów u.z.z.ch. wynika, że nie jest możliwe trwałe zwolnienie danej osoby z obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, a jedynie odroczenie wykonania tego obowiązku, przy czym decyzję w tym zakresie podejmuje lekarz p.o.z. (gdy odroczenie jest doraźne), albo lekarz specjalista (gdy odroczenie ma być długotrwałe).

Przechodząc, na gruncie przywołanych przepisów, do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, iż nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Nie ulega wątpliwości, iż jak trafnie podnosił WPWIS w odpowiedzi na skargę, w przypadku szczepień zaliczonych do obowiązkowych – a taki właśnie charakter mają szczepienia przeciwko odrze, śwince, różyczce, błonicy i tężcowi – obowiązujące przepisy nie przewidują sytuacji, że rodzic może sam decydować, czy poddać dziecko szczepieniu, czy też odmówić jego zaszczepienia. Niezasadne są również zarzuty skarżącej odwołujące się do określonych przepisów Konstytucji oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej jako "Konwencja"). Oba akty dopuszczają bowiem możliwość ustawowego ograniczania praw i wolności w zakresie niezbędnym w demokratycznym państwie m.in. z uwagi na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 8 ust. 2 Konwencji). A takie właśnie względy legły u podstaw ustawowej regulacji o obowiązkowych szczepieniach ochronnych, której celem jest eliminacja niebezpieczeństwa szerzenia się w społeczeństwie chorób zakaźnych.

Mimo to zaskarżone decyzje nie mogły się ostać, a to z uwagi na stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, skutkujące nieważnością decyzji w części, a w pozostałym zakresie, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniające uchylenie decyzji w części nieobjętej wspomnianą nieważnością.

I. Nieważności decyzji w części dot. obowiązku szczepień przeciwko odrze, śwince i różyczce

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się oryginał decyzji PPIS z dnia[...] grudnia 2007 r., znak: [...], nakazującej ("zarządzającej") D. N. poddać małoletnią A. N. szczepieniom ochronnym przeciwko odrze, śwince i różyczce w terminie do dnia [...] stycznia 2008 r. (k. 16) – wydanej na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o chorobach zakaźnych – która to decyzja, jak wynika z akt administracyjnych, stała się ostateczna (k. 111-112) i przystąpiono do jej egzekucji (k. 22). Zarazem brak w aktach oraz w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji jakiejkolwiek wzmianki, iżby decyzja ta została następnie wzruszona lub doszło do jej wygaśnięcia. Należy podkreślić, że skutku takiego nie wywołał w szczególności sam fakt uchylenia ustawy o chorobach zakaźnych, i wejścia w życie zastępującej ją ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób. Trzeba zatem przyjąć, że sprawa obowiązku zaszczepienia A. N. przeciwko odrze, śwince i różyczce została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. W konsekwencji ponowne orzeczenie w przedmiocie tego obowiązku w decyzji PPIS z dnia [...] lipca 2010 r. oznacza, że decyzja ta, w części nakazującej zaszczepienie tej samej małoletniej przeciwko odrze, śwince i różyczce, "dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkuje jej nieważnością w tej części, a także nieważnością utrzymującej ją w mocy decyzji WPWIS z dnia [...] sierpnia 2010 r., w odpowiedniej części.

II. Odnośnie uchylenia decyzji w pozostałej części (tj. dot. obowiązku szczepień przeciwko tężcowi i błonicy)

W tym zakresie Sąd stwierdził naruszenie przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Akta sprawy powinny obejmować kompletną dokumentację dotyczącą okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem Sąd stwierdził brak w aktach niniejszej sprawy dokumentu o podstawowym znaczeniu, tj. dokumentu, który rejestrowałby dotychczasowy przebieg szczepień u osoby, która ma być poddana szczepieniom obowiązkowym (tu: A. N.), w szczególności karty uodpornienia albo książeczki szczepień (w oryginale albo poświadczonej kopii). Jest to w niniejszej sprawie tym bardziej istotne, iż, jak wynika z akt sprawy, małoletnia A. N. była w pierwszych latach swojego życia poddawana szczepieniom. Z kolei jak wynika z przywołanego wyżej Rozporządzenia, obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi przeciwko odrze, różyczce i śwince objęte są dzieci i młodzież od 13 miesiąca do ukończenia 19 roku życia, a przeciwko błonicy i tężcowi – od 7 tygodnia życia do ukończenia 19 roku życia. Nie można zatem całkowicie wykluczyć, że któremuś z powyższych szczepień A. N. została już poddana we wczesnym dzieciństwie. Organ pierwszej instancji powinien sprawdzić te okoliczności we własnym zakresie, w oparciu o stosowne dokumenty, a nie polegać wyłącznie na informacjach pochodzących od lekarzy p.o.z.

Kolejnym uchybieniem przywołanym wyżej przepisom k.p.a. jest brak w aktach sprawy śladu własnych dociekań organu co do istnienia ewentualnych przeciwwskazań do szczepienia małoletniej. W świetle tych akt organ nawet nie próbował ustalić – choćby zwracając się o stosowne informacji do lekarza p.o.z. sprawującego opiekę nad małoletnią do czasu rezygnacji z tej opieki przez jej matkę, a także do lekarza specjalisty (neurologa), pod którego opieką, jak wynika z twierdzeń D. N., małoletnia A. N. cały czas pozostaje – czy istnieją przeciwwskazania do wykonania szczepień u małoletniej.

W ocenie Sądu również uzasadnienia decyzji obu instancji nie spełniają wymagań określonych w k.p.a. Zgodnie z jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego – zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) – organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Szczególna rola w tym zakresie przypada uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., powinno obejmować część faktyczną i część prawną, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem uzasadnienia kwestionowanych decyzji są lakoniczne i szablonowe, brakuje w nich przytoczenia treści odnośnych przepisów prawa oraz ustosunkowania się do twierdzeń i zarzutów strony.

W uznaniu Sądu nieprawidłowe jest także określenie w decyzji terminu wykonania obowiązku szczepień ochronnych. Za uzasadnione należy uznać wątpliwości zgłaszane w tym zakresie przez skarżącą w jej odwołaniu od decyzji organu I instancji. Doświadczenie życiowe pokazuje bowiem, że raczej nie aplikuje się dwu lub więcej szczepionek (o ile wszystkie nie zawierają się w jednej szczepionce skojarzonej) w ciągu jednego miesiąca. Co więcej, Sąd nie dopatrzył się podstaw prawnych do określania w decyzji terminu wykonania szczepień. Z zestawienia treści art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. wynika zaś, że dodatkowe składniki decyzji – w szczególności takie jak: termin, warunek lub zlecenie – mogą zostać w niej zamieszczone tylko wówczas, jeżeli przewidują to przepisy szczególne (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 564). Tymczasem żaden przepis ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób ani Rozporządzenia nie przewiduje możliwości ustalania przez organ administracji, w drodze decyzji, terminu wykonania szczepień, co przesądza o niedopuszczalności takiego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zauważyć, że decyzja nie zawierająca w swej treści określenia terminu wykonania nałożonego w niej obowiązku staje się wykonalne natychmiast po uostatecznieniu się, i od tego momentu obowiązki w niej przewidziane podlegają egzekwowaniu na zasadach i w terminach wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.

W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (tak trafnie wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).

O kosztach (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (200 zł).

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, a w szczególności uzupełni w niezbędnym zakresie materiał dowodowy sprawy, zaś wydane na jego podstawie rozstrzygnięcie uzasadni w sposób odpowiadający wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a.

ja