Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi T.A. na czynność Starosty w przedmiocie ustalenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonych czynności, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego T.A. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniach [...] września 2011 r., [...] listopada 2012r. oraz [...] lutego 2012r. T.A. prowadzący Biuro Usług Geodezyjnych złożył w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwo Powiatowe wniosek o udostępnienie danych zawartych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Ośrodek udostępnił żądane informacje zgodnie z wnioskiem.

Za czynności te Starosta wystawił fakturę VAT nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. na łączną kwotę 112,86 zł, która obejmowała opłatę w wysokości 90 zł za sporządzenie opracowania geodezyjnego do celów prawnych tj. podział (poz. 1 faktury VAT) ustaloną na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004 r., nr 37, poz. 333 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne ), a dodatkowo kwotę 22,86 zł za sporządzenie wydruków i kopii (poz. 2-4 faktury VAT).

W dniu 7 marca 2012r. T.A. wezwał Starostę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nałożeniu dodatkowych opłat za wymienione czynności. Kwestionując zasadność pobrania opłat wskazał, że nie mają one oparcia w żadnym przepisie prawa, w szczególności w przepisach art. 40 ust. 3 pkt 3 lub art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz przepisach rozporządzenia wykonawczego

Starosta Powiatowy nie udzielił odpowiedzi na wystosowane do niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. T.A. domagał się stwierdzenia bezskuteczności czynności Starosty polegającej na bezprawnym nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia przez skarżącego dodatkowych opłat za wydruk mono na papierze, kserokopię do zgłoszenia oraz kopię szkiców gran w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych.

Zaskarżonym czynnościom zarzucił naruszenie:

- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.),

- punktu 9.1. postanowień dodatkowych w zw. ust. 1, tabelą I załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne,

- art. 2 § 2 w związku z art. 21 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749),

- art. 60 - 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty i argumenty podnoszone na wcześniejszym etapie postępowania

Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że sprawa nie ma charakteru administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. nr 270, dalej p.p.s.a.). W tym kontekście organ podkreślił, że skarżący na podstawie art. 734 § 1, 750 oraz 735 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego zawarł ze Starostwem Powiatowym umowę zlecenia o udostępnienie materiałów geodezyjnych. W ocenie organu odmowa zapłaty za wykonane przez Starostwo zlecenia jest nie tylko złamaniem warunków zawartej umowy, ale także próbą uniknięcie zapłaty za udostępnione materiały.

Organ podkreślił, że wprowadzony przez Starostę cennik usług dotyczył czynności technicznych, a nie administracyjnych. W tej sytuacji Starosta występował, jako usługodawca w obrocie gospodarczym uwarunkowanym przepisami prawa cywilnego, a nie administracyjnym podmiotem świadczącym usługi według ustalonych stawek opłat. Starosta odrzucił zarzuty skarżącego w całości wskazując, że skarga na czynności Starosty przysługuje jedynie na odmowę włączenia dokumentacji do zasobu, nie zaś na czynności faktyczne dotyczące wystawienia faktury VAT za wykonaną na jego rzecz fakturę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w myśl którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd dokonując kontroli stosownie do powyższych założeń uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, zaś w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie doszło do takiego uchybienia przepisom proceduralnym, które - w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. - skutkowałoby uchyleniem decyzji.

Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy skargę można zaś wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to należy natomiast wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności (art. 52 § 3 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że ten warunek formalny został spełniony. Po wystawieniu przez Starostę faktury z dnia [...] lutego 2012r., którą skarżący otrzymał w dniu 24 lutego 2012 r. skierował on datowane na dzień 7 marca 2012r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na wniosek skarżącego organ nie udzielił odpowiedzi. W tym stanie pismo skarżącego należy uznać za wniesione w terminie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (data wpływu do organu 12 marzec 2012r.), a następnie skargę za wniesioną w terminie.

Przechodząc zaś do meritum rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że z treści nowego unormowania art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym jest odpłatne. Wymieniony przepis został dodany do ustawy na podstawie art. 23 pkt 13 lit b ustawy z dnia 4 marca 2010r. o infrastrukturze przestrzennej (Dz.U. Nr 76, poz. 489). Przed wejściem w życie wskazanego przepisu kwestie dotyczące odpłatności regulował art. 40 ust. 3b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie ustalające wysokość opłat za czynności geodezyjne.

W rozporządzeniu tym określono m.in. wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, które są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Wymieniona tabela wskazuje wysokość opłat za ewidencje i modernizację ewidencji gruntów i budynków, powszechną taksację nieruchomości, udostępnienie materiałów zasobu dla celów związanych ze sporządzeniem operatów szacunkowych nieruchomości, czy też wgląd do materiałów zasobu dla celów związanych z wykonaniem prac geodezyjnych niepodlegających obowiązkowi zgłoszenia. Uprzednio obowiązujący ust. 3b art. 40 tej ustawy również przewidywał odpłatność za uzyskanie informacji z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego.

Na podstawie Tabeli III Załącznika nr 1 wskazanego powyżej rozporządzenia Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwo Powiatowe ustalił opłatę w wysokości 90 zł (por. 1 faktury VAT) Równocześnie zobowiązano wnioskującego o uzyskanie danych z zasobu geodezyjnego do poniesienia opłaty w wysokości 22,86 zł za sporządzenie: wydruku mono na papierze, kserokopii do zgłoszenia oraz kopii szkiców gran (poz. 2-4 faktury VAT). Jako podstawę do poniesienia tych dodatkowych opłat wskazano postanowienia cennika usług Nr [...] podpisanego przez Starostę.

Odnosząc się do zasadniczego problemu prawnego sprawy należy zauważyć, że opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznym stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym pobieranym przez państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne. W świetle art. 217 Konstytucji RP nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.

Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240) opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe i stanowiące dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe. Art. 11 ust. 1 wymienionej ustawy stanowi, że jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej, pod pojęciem niepodatkowanych należności budżetowych są niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Uprawniona jest zatem konkluzja, że Powiatowy Ośrodek Geodezji i Kartografii jest jednostką budżetową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a pobierane przez niego na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne opłaty za wykonanie czynności geodezyjnych i kartograficznych są dochodami stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe.

W sprawie naliczania przedmiotowych opłat zastosowanie znajduje także art. 61 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z ust. 1 pkt 2 art. 61 organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 są w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. W świetle przepisu art. 61 ust. 3 pkt 4 tej ustawy organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2 są samorządowe kolegia odwoławcze. Trzeba też odnotować, że zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz działu III Ordynacji podatkowej.

Analiza przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że od momentu wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2010r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, ustalenie opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Straciły zatem aktualność poglądy ukształtowane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, że ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne uznawane było za czynność materialno-techniczną (por. postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2012r., sygn. akt I OW 172/11, postanowienie NSA z dnia 30 marca 2011r., I OW 7/11 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 czerwca 2012 r., III SA/Łd 307/12, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

Wbrew zatem twierdzeniu organu, tak jak pod rządami poprzedniego stanu prawnego, kontrola legalności czynności oraz decyzji ustalających opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego następuje w drodze sądowoadministracyjnej. Skoro zaś dokonane przez organ czynności okazały się niezgodne z prawem, w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić ich bezskuteczność (punkt I wyroku).

Natomiast rozpoznanie kwestii zasadności ustalenia i pobrania opłaty jest przedwczesne, gdyż organ winien sformułować swoje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu decyzji, poza wskazaniem odpowiednich przepisów i odniesienia się do ustalonego stanu faktycznego, Starosta winien dokładnie wyjaśnić kwestie podstaw prawnych na podstawie których zostały ustalone odpłatności za wykonane czynności geodezyjne i kartograficzne. W tym względzie organ powinien mieć na uwadze, że opłaty te mają charakter publiczny i pobierane są w związku z konkretnym działaniem organów administracji. W żadne sposób nie mogą być zatem uznane za stosunek o charakterze cywilnoprawnym, skoro strony nie mają swobody kształtowania łączącego je stosunku prawnego.

Zauważyć jednak należy, że wnioskiem z dniu 12 lipca 2012r., (RPO-669547-IV-12/ST) Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 40 ust. 5 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 92 ust. 1 w związku z art. 217 Konstytucji RP. Zdaniem Rzecznika delegacja przewidziana tym przepisem nie spełnia konstytucyjnego warunku szczegółowości pod względem treściowym. Nie sposób również na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustalić katalogu tych czynności, a więc które z nich są związane z prowadzeniem tego zasobu.

Jak podkreśla Rzecznik, wysokość opłaty powinna być powiązana z charakterem poszczególnych czynności związanych z prowadzeniem zasobu. Brak jakichkolwiek wskazówek w tym zakresie w ustawie powoduje, że organ wykonujący upoważnienie w sposób nieskrępowany przepisami ustawy może dowolnie kształtować relacje zachodzące pomiędzy wysokością opłaty, a poszczególnymi czynnościami związanymi z prowadzeniem zasobu. W rzeczywistości to na poziomie rozporządzenia, bez ustawowych wskazówek, kształtowany jest katalog czynności, za które są pobierane opłaty.

Rozstrzygnięcie tych kwestii nie należy oczywiście do kompetencji organu jednakże będzie miało istotne znaczenia dla przedmiotowej sprawy.

O kosztach postępowania określonych w pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a.