Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent Radosław Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Gminy W. U. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.

P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, 50 § 1, art. 52 § 1, 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. U. z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 9 lutego 2018 r., poz. 643).

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy postanowiła, że:

"§ 1. Ustala się, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobierana przez Gminę W. U. od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, będzie obliczana w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość.

2. Od właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, a odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w wysokości [...] zł miesięcznie od jednego mieszkańca.

3. Od właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, a odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny ustala się wyższą stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w wysokości [...] zł miesięcznie od jednego mieszkańca."

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako "u.s.g." oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 6j ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1289 z późn.), dalej jako "u.c.p.g."

Prokurator zarzucił tej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6j ust. 1 u.c.p.g w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania uchwały, polegające na wyliczeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według nieprzewidzianego w ustawie kryterium, tj. wyłącznie w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Przytoczył treść przepisów art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 - rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Natomiast w myśl art. 6j ust. 1 - w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, tj. na których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) powierzchni lokalu mieszkalnego

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 powołanej ustawy.

Zgodnie z art. 6j ust. 2 - w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 tej ustawy (a więc nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Ponadto z art. 87 ust. 2, art. 94 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Konstytucji wynika, że akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Przytoczone przepisy u.c.p.g. zakreślają granicę upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. W art. 6j ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Natomiast w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobierana przez Gminę W. U. od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, będzie obliczona w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Jest to sposób wyliczenia wysokości opłaty nieprzewidziany w u.c.p.g., która wyraźnie stanowi, że ma być to działanie matematyczne w postaci iloczynu. W związku z tym, w ocenie Prokuratora, Rada Gminy W. U. istotnie naruszyła prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Rady Gminy W. U. wniosła o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności wskazała, że zastrzeżeń prawnych do uchwały nie wniósł organ nadzoru - Regionalna Izba Obrachunkowa w L..

Jej zdaniem, przepisy uchwały nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych – wbrew zarzutom skargi Rada nie określiła nowego kryterium ustalania opłaty tj. "wyłącznie w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość", lecz wskazała, że "opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobierana przez Gminę W. U. od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, będzie obliczana w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość", co stanowi jeden z parametrów wymienionych w art. 6j ust.1. Przewidziała jednocześnie wielokrotność określonej stawki opłaty poprzez zapis "9 zł miesięcznie od jednego mieszkańca" lub "17 zł miesięcznie od jednego mieszkańca". Zapisy uchwały należy więc rozumieć w ten sposób, że w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty (ustalonej w uchwale na podstawie art. 6k ust. 1). To przepis art. 6j ust.1 precyzuje sposób obliczenia opłaty. Jest przepisem wyższej rangi i ma pierwszeństwo przed przepisami niższej rangi, w tym prawa miejscowego. W praktyce opłata, o której mowa w zaskarżonej uchwale, wyliczana jest jako iloczyn liczby mieszkańców i stawki opłaty. Ustawodawca jednoznacznie rozróżnił stawkę od opłaty, czyniąc jednym z czynników mających wpływ na wysokość opłaty – stawkę, a drugim - w zależności od przyjętej metody: ilość zużytej wody, ilość mieszkańców lub powierzchnię lokalu mieszkalnego. Wynik mnożenia tych dwóch elementów stanowi opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Rada Gminy dodatkowo wskazała, że uchwalając przepisy prawa miejscowego zobowiązana była uwzględnić § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, zaś zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 tego rozporządzenia - w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2523 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako "u.s.g.") przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Kr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Rozpatrując skargę stwierdzić należy, że zarzuty P. W. nie są zasadne.

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (organ omyłkowo wskazał pkt 8, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy) i art. 6j ust. 1 oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.

Prokurator zarzuca, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem tych przepisów.

Przepis art. 6k ust. 1 pkt u.c.p.g. stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.

Metody ustalania stawki określa art. 6 j ust. 1 i 2 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały):

"1. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (tj. "nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy"), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) powierzchni lokalu mieszkalnego

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

2. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego".

Dodatkowo - w odniesieniu do metod określonych w pkt 1 – dopuszczalne jest różnicowanie stawek przez radę gminy zgodnie z art. 6j ust. 2a. (" Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy".).

W art. 6j ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki (ustalanej przez radę gminy stosownie do art. 6k), natomiast w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy - gospodarstwa domowego. Określenie opłaty w odniesieniu do gospodarstwa domowego jest samodzielną metodą ustalania takiej opłaty, odrębną od metod wyliczonych w art. 6j ust. 1 pkt 1 – 3 u.c.p.g., nie stanowiącą iloczynu podstawy (liczby osób) i stawki.

W § 1 ust. 1- 3 zaskarżonej uchwały podjętej na podstawie tych przepisów przewidziano, że "opłata (...) pobierana (...) od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, będzie obliczana w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość", zaś stawki wynoszą – zależnie od selektywnego bądź nieselektywnego odbierania odpadów, odpowiednio – "9 zł i 17 zł miesięcznie od jednego mieszkańca".

Rację ma Rada Gminy W. U., że określony w zaskarżonej uchwale sposób ustalania opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi jest zgodny z przytoczonymi przepisami, a ponadto jasny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych.

Jako metodę ustalania opłaty Rada Gminy wybrała metodę wskazaną w art. 6 j ust. 1 u.c.p.g., a nie metodę z art. 6 j ust. 2 u.c.p.g.. Metoda ta (art. 6j ust.1) polega na wyliczeniu opłaty jako iloczynu stawki opłaty (ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1) oraz jednego spośród wskazanych w tym przepisie kryterium: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, zużytej wody dane nieruchomości lub powierzchni lokalu mieszkalnego - wybór kryterium pozostawiony został przez ustawodawcę radzie gminy.

Rada Gmina W. U. podejmując zaskarżoną uchwałę uwzględniła przytoczone przepisy – jako kryterium opłaty wybrała kryterium wskazane w pkt 1 przepisu art. 6j ust.1 u.c.p.g.– "liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość", zaś stawkę ustaliła w stałej wysokości, zależnie od selektywnego bądź nieselektywnego sposobu odprowadzania odpadów, zgodnie z art. 6k ust. 2-3 u.c.p.g. .

Nie budzi wątpliwości, że przyjęte w zaskarżonej uchwale metoda i stawka, pozwalają na jednoznaczne ustalenie wysokości opłaty jako ich iloczynu stosownie do art. 6 j ust. 1 u.c.p.g..

Podkreślić należy, że Rada Gminy nie zastosowała metody z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., a więc metody "od gospodarstwa domowego". W takim przypadku nie byłoby dopuszczalne różnicowanie stawki w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2016r., I SA/Łd 856/16; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 listopada 2015 r., I SA/Ol 462/15; wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., II FSK 16/16). Natomiast przy wyborze metody z art. 6j ust. 1 u.c.p.g., wysokość opłaty zależy od wysokości przyjętej stawki oraz od (w tym przypadku) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Wbrew zarzutom Prokuratora, przyjęte przez Radę Gminy kryterium jest kryterium ustawowym, a zatem Rada Gminy była uprawniona wprowadzić je zaskarżoną uchwałą do ustalania wysokości opłaty za odprowadzanie odpadów na terenie tej Gminie. Zarzuty Prokuratora dotyczące naruszenia przytoczonych przepisów, są nieuzasadnione.

Ubocznie Sąd stwierdza, że wbrew stanowisku Rady Gminy wyrażonym w odpowiedzi na skargę, przytoczenie w zaskarżonym regulaminie treści art. 6j ust. 1 określającym ustawowy sposób ustalania opłaty (a więc nie tylko metody i stawki), nie stanowiłoby istotnego naruszenia zasad techniki prawodawczej. Sąd nie podziela odmiennego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie w tym zakresie. Zasady techniki prawodawczej mają bowiem rangę rozporządzenia, a więc również aktu prawnego wydawanego, tak jak zaskarżona uchwała, na podstawie upoważnienia ustawowego. Natomiast samodzielność gminy podlega ochronie prawnej i jej ewentualne ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Zasady techniki prawodawczej nie będąc ustawą, a jedynie rozporządzeniem, nie mogą ograniczać gminy w stanowieniu norm prawnych, a konsekwencji naruszenie zasad techniki prawodawczej nie może automatycznie skutkować stwierdzeniem nieważności poszczególnych przepisów. Podkreślić należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie pełni nie tylko rolę aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, ale również rolę informacyjną. Powtórzenie niektórych przepisów ustawowych w regulaminie może w niektórych przypadkach być celowe, a nawet wskazane. Adresat normy prawnej nie musiałby dla zrekonstruowania swojego obowiązku korzystać z innych aktów prawnych, gdyby w jednym akcie prawnym - regulaminie - zawarte były wszystkie kwestie niezbędne do ustalenia zakresu obowiązków takiego adresata normy prawnej. W ocenie Sądu, przytoczenie treści art. 6j ust. 1 a, określającego sposób wyliczenia opłaty (jako iloczynu stawki i wybranego przez radę gminy kryterium opłaty), czyniłoby regulamin bardziej czytelnym.

Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.