I SA/Wa 788/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-11-27	
Data wpływu	2008-05-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Elżbieta Sobielarska /przewodniczący sprawozdawca/
Gabriela Nowak
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Wywłaszczanie nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 339/09
I OZ 536/08	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 138 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 207; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Gabriela Nowak Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] wywłaszczającej na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego budowę autostrady [...] na odcinku [...] prawo własności nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb [...] oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o powierzchni [...] , nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha dla której jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...], ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w kwocie [...] zł oraz terminu jego wypłaty utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Decyzją z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...] dla odcinka [...] km 0+000.00 – [...] km 48+207.17.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia

1998 r., nr [...], uchylił w części zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał w mocy pozostałe rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego, jaką jest budowa autostrady [...] na odcinku [...], prawa własności nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni

[...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której jest prowadzona księga wieczysta o nr [...], której właścicielem jest J. W. oraz ustalił, na podstawie operatu szacunkowego wykonanego w dniu 1 grudnia 2006 r., odszkodowanie w wysokości [...] zł. Ponadto organ wojewódzki zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlegała wykonaniu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. W., wnosząc o jej uchylenie. Odwołanie zawierało zarzuty dotyczące pozbawienia możliwości osobistego uczestnictwa w rozprawie administracyjnej, wadliwości operatu szacunkowego i nieprawidłowego ustalenia odszkodowania. Ponadto odwołujący odniósł się do raportu oddziaływania na środowisko oraz do kwestii zapłaty za korzystanie z nieruchomości przez okres 12 miesięcy.

Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r., Nr 220, poz. 1601) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją stateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

W związku z powyższym organ uznał, że postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie podlegało rygorowi prawnemu zgodnie z ustawą z dnia

10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 w/w ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy.

Pismem z dnia 12 listopada 2003 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył J. W. ofertę zawarcia umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości. Brak jest w aktach sprawy pisma, z którego wynikałaby zgoda strony na sprzedaż nieruchomości.

Wobec niezawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości Wojewoda [...], stosownie do w/w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pismami z dnia 8 października 2004 r., nr [...] oraz nr [...] wyznaczył stronie termin do dnia 15 listopada 2004 r. na zawarcie umowy kupna – sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia dobrowolnej umowy kupna – sprzedaży, pismem z dnia 6 lipca 2005 r., nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa do nieruchomości położonej na terenie gminy N., obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której jest prowadzona księga wieczysta o nr [...] , stanowiącej własność J.W.

Pismem z dnia 29 grudnia 2005 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zatem zdaniem organu postępowanie w sprawie wywłaszczenia w/w nieruchomości wszczęte zostało prawidłowo.

Natomiast zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Art. 18 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Na zlecenie Wojewody [...] z dnia 12 października 2006 r. rzeczoznawca majątkowy K. K. wykonał operat szacunkowy z dnia

1 grudnia 2006 r., określający wartość przedmiotowej nieruchomości.

W kwestii odszkodowania oparto się na przepisie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia

10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi.

Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W myśl par. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W przedmiotowej sprawie w operacie szacunkowym wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym metodą porównywania nieruchomości parami.

Autor operatu dokonał zdaniem organu szczegółowej analizy rynku nieruchomości podobnych na przełomie lat 2004 – 2006, położonych na terenie powiatów: [...] oraz [...] ze szczególnym uwzględnieniem lokalizacji na terenie obrębów [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. Do końcowej analizy rzeczoznawca majątkowy przyjął 3 nieruchomości gruntowe, z uwzględnieniem jak najmniejszej ilości różnic pomiędzy nieruchomościami.

Dokonując analizy operatu szacunkowego z dnia 1 grudnia 2006 r. organ stwierdził, iż odpowiada on wymogom określonym w w/w przepisach.

Subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym wartość wywłaszczonej nieruchomości jest zbyt niska nie świadczy zdaniem organu o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym pomijaniu cech nieruchomości. Brak było zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, tym bardziej, że strona nie przedstawiła alternatywnej, aktualnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ani też nie zaskarżyła operatu szacunkowego z dnia

1 grudnia 2006 r. do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w W.

W związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu organ zauważa, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. czynników wpływających na wartość nieruchomości. Zdaniem organu rozstrzygnięcie w sprawie odszkodowania zapadło na podstawie aktualnego operatu szacunkowego i jest zgodne z dyspozycją art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Przepis art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany także po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

Ponieważ w toku postępowania odwoławczego upłynął termin ważności operatu szacunkowego organ wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego w trybie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami o potwierdzenie ważności przedmiotowego operatu szacunkowego.

Przy piśmie z dnia 1 lutego 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] przesłał do Ministerstwa Infrastruktury, klauzulę potwierdzającą ważność operatu szacunkowego na dzień 31 stycznia 2008 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który wykonał operat z dna 1 grudnia 2006 r.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy pismem z dnia 11 lutego 2008 r. w trybie art. 10 kpa zawiadomił strony o uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie oraz poinformował o możliwości zapoznania się ze skompletowanym materiałem dowodowym o możliwości składania wniosków i wyjaśnień.

Pismem z dnia 2 marca 2008 r. strona wniosła zastrzeżenia do klauzuli potwierdzającej ważność operatu szacunkowego, twierdząc, że narusza on przepis art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz standardy III.7 pkt 2.13a i VII.2 pkt 2.1a, b, zwracając przy tym uwagę, że ceny nieruchomości wzrosły o kilkaset procent załączając jednocześnie sześć artykułów prasowych.

Zarzuty strony zdaniem organu nie mają uzasadnienia, ponieważ zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje możliwość potwierdzenia ważności operatu szacunkowego. Rzeczoznawca ocenia rynek nieruchomości i tylko on jest osobą uprawnioną do potwierdzenia lub stwierdzenia niemożliwości potwierdzenia operatu szacunkowego. Natomiast wartość nieruchomości weryfikowana jest na podstawie badań rynku lokalnego, a nie na podstawie doniesień prasowych. Z załączonych do pisma strony wycinków gazet wynika, że zdaniem organu wzrost wartości nieruchomości dotyczy działek budowlanych i rolnych, brak jest natomiast informacji o transakcjach dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod budowę drogi, a zgodnie z par. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nieruchomości wyłącznie o takim przeznaczeniu rzeczoznawca majątkowy może brać do porównań nieruchomości wycenianych.

Zgodnie ze standardami obowiązującymi rzeczoznawców majątkowych mogą oni używać do porównań transakcji z okresu dwóch lat poprzedzających datę sporządzenia operatu, natomiast rzeczą rzeczoznawcy majątkowego jest ustosunkowanie się do trendów czasowych. Skoro zatem w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie stwierdził wyraźnego wpływu atrybutu "data zawarcia transakcji" na wielkość ceny transakcyjnej, to brak jest podstaw do uznania , że wartość nieruchomości nie może być uznana za prawidłowo określoną i aktualną.

Zarzut strony, że operat szacunkowy z dnia 1 grudnia 2006 r. wskazuje inną kwotę za nieruchomości niż operat szacunkowy z dnia 28 lutego 2005 r. jest nietrafny, ponieważ operat z 2005 r. utracił swoją ważność w momencie wydawania w/w decyzji, a wykonany był na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dla potrzeb złożenia oferty nabycia tej nieruchomości w drodze umowy i nie może być zdaniem organu dowodem w wywłaszczeniowym postępowaniu administracyjnym. Organ wojewódzki jest zobowiązany zlecić wykonanie takiego operatu na potrzeby każdego postępowania wywłaszczeniowego, co w niniejszej sprawie uczynił.

Przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nakłada na organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

W toku postępowania w dniu 15 czerwca 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której nie pojawił się prawidłowo powiadomiony J. W. Wnioskiem z dnia 29 maja 2007 r. strona domagała się wyznaczenia kolejnego terminu na przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem umożliwienia jej obrony swych praw oraz osobistego uczestnictwa w rozprawie. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił w/w wniosku strony o ponowne wyznaczenie terminu rozprawy.

Zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2007 r. Wojewoda [...] poinformował stronę o zebraniu materiałów dowodowych w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości wglądu do akt znajdujących się w [...] Urzędzie Wojewódzkim.

W odwołaniu strona podniosła, iż została przez organ pierwszej instancji pozbawiona prawa do osobistego uczestnictwa w rozprawie a tym samym uniemożliwiono jej złożenia stosownych wniosków.

W związku z powyższymi zarzutami strony organ odwoławczy stwierdził, iż rozprawa z 15 czerwca 2007 r. była już ósmą z kolei, na których strona prawidłowo powiadomiona nie pojawiła się, pomimo ciągłych zapewnień, iż jest sprawą zainteresowana i chce osobiście uczestniczyć w rozprawie.

Wojewoda [...] pismem z dnia 15 maja 2007 r. poinformował J. W., że wyznaczony na dzień 15 czerwca 2007 r. termin rozprawy jest ostateczny, a jeżeli strona nie będzie mogła w nim uczestniczyć osobiście to powinna działać przez pełnomocnika.

Wojewoda [...] każdorazowo informował też stronę o przyczynach przedłużającego się postępowania oraz o przewidzianym terminie załatwienia sprawy.

Zatem zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] dołożył wszelkich starań aby umożliwić stronie osobiste uczestnictwo w rozprawie administracyjnej. Uwzględnienie ośmiu wniosków o ponowne wyznaczenie terminu rozprawy jest w ocenie organu odwoławczego aż nad wyraz dużą chęcią do ułatwienia stronie uczestnictwa w rozprawie. Nie jest przeszkodą trudną do przezwyciężenia skutkującą odroczeniem rozprawy przesłanie zawiadomienia o rozprawie przed innym organem w tym samym terminie, trzykrotnie przedstawiane przez stronę jako powód do odroczenia rozprawy, tym bardziej, iż z żadnego z załączonych do akt sprawy przez stronę zawiadomień nie wynikał fakt obowiązkowego stawiennictwa.

Zgodnie z art. 94 par. 1 kpa nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Natomiast kierujący rozprawą odroczy ją, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu na rozprawę lub jeżeli niestawienie się strony spowodowane było przeszkodą trudną do przezwyciężenia.

Organ odwoławczy uznał, że strona miała zapewnioną możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym przed wydaniem decyzji, jednak z możliwości tej nie skorzystała. Pozostałe zarzuty strony nie dotyczyły przedmiotowej sprawy i w związku z tym nie były rozpatrywane w postępowaniu odwoławczym. Raport oddziaływania na środowisko jest dokumentem w postępowaniu dotyczącym lokalizacji drogi, zaś kwestia korzystania z nieruchomości wynika z decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydanej w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że Wojewoda [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie wywłaszczeniowe i ustalił odszkodowanie należne z tytułu wywłaszczenia.

Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. J. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. jest wadliwa ponieważ:

1. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego GDDKiA nie złożyła mu pisemnej oferty do zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości,

2. organ prowadzący postępowanie nie zapewnił mu czynnego udziału w administracyjnej rozprawie wywłaszczeniowej w dniu 15 czerwca 2007 r., która odbyła się w Urzędzie Wojewódzkim czym rażąco naruszył art. 10 par. 1 kpa,

3. sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości w celu ustalenia odszkodowania,

4. sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie ustanowienia służebności w postaci drogi dojazdowej z drogi publicznej do działek ewid. nr [...]i [...]z obrębu [...],

5. sentencja decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia co do terminu wydania nieruchomości,

6. w toku postępowania odwoławczego organ II instancji pomimo dołączenia do akt publikacji prasowych dotyczących kilkuset procentowego wzrostu cen nieruchomości, zaniechał w tym zakresie skontrolowania opinii biegłego,

7. organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutu odwołania, iż operat szacunkowy z dnia 1 grudnia 2006 r. jest sprzeczny z art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż przy ustalaniu wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości użyto do porównań transakcje, w których strony umowy działały w sytuacji przymusowej oraz transakcje nieruchomości, które w ogóle nie były eksponowane na rynku,

8. organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, że operat z 1 grudnia 2006 r. jest sprzeczny z art. 153 ust. 1 powyższej ustawy, gdyż przy ustalaniu wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości użyto do porównań transakcje nieruchomości, które nie były podobne do wywłaszczonej, oraz nie uwzględniono zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, a powyższy operat nie został sporządzony ze szczególną starannością oraz zasadami etyki zawodowej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,

9. organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął o wysokości odszkodowania za korzystanie z nieruchomości skarżącego przez okres od 9 października 2006 r. do dnia w którym decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. stała się ostateczna,

10. wydano ją w oparciu o wadliwą decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. o ustaleniu autostrady płatnej [...].

W piśmie z dnia 25 listopada 2008 r. skarżący uzupełnił zarzuty skargi o to, że nie otrzymał od Wojewody [...] pism wyznaczających mu termin do dnia 15 listopada 2004 r. na zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości będących przedmiotem niniejszej sprawy.

W odpowiedzi ma skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy czym oceny tej dokonuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu biorąc pod uwagę cały materiał dokumentacyjny zebrany w toku postępowania administracyjnego znajdujący się w aktach sprawy.

Działając w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

W orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpoznania merytorycznego sprawy. Oznacza to, że ma on obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów strony zawartych w odwołaniu i przedstawienia swojego stanowiska w uzasadnieniu decyzji.

Zgodnie z treścią art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe jeżeli wymaga tego rozpoznanie sprawy albo zlecić jego przeprowadzenie organowi pierwszoinstancyjnemu. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy orzekł wyłącznie w oparciu o materiał dokumentacyjny zebrany przez organ wydający decyzję w pierwszej instancji co miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek GDDKiA jest bezskuteczny upływ terminu do zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 13 ust. 1 powyższej ustawy, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości, jeśli nie dojdzie do jej wcześniejszego zbycia w drodze umowy cywilnoprawnej. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty GDDKiA.

Skarżącemu, wbrew zarzutowi zawartemu w skardze została doręczona pisemna oferta z dnia 12 listopada 2003 r. do zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości, co wynika z karty nr 31 i 32 akt administracyjnych. Odbiór oferty pokwitował w dniu 27 listopada 2003 r. osobiście skarżący.

W aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się też pismo Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., nr [...] wyznaczające do dnia 15 listopada 2004 r. termin do zawarcia przez J. W. umowy cywilnoprawnej z GDDKiA dotyczącej nabycia własności nieruchomości. Jednak w materiale dokumentacyjnym nie ma dowodu doręczenia tego pisma skarżącemu. Dopiero bowiem skuteczne doręczenie takiego pisma stanowi przesłankę do jego wszczęcia. Tymczasem organ odwoławczy uznał, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte.

Organ odwoławczy w takiej sytuacji powinien zwrócić się do organu I instancji o nadesłanie brakującego dowodu doręczenia tego zawiadomienia, albo wykazania za pomocą innych dowodów, że pismo to skutecznie zostało doręczone skarżącemu.

Tymczasem organ odwoławczy uznał, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte.

Poza tym organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego przyjęcia do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości o powierzchniach znacznie odbiegających od powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia.

Jedna z przyjętych do analizy nieruchomości ma [...] m2, pozostałe działki też są znacznie mniejsze od nieruchomości wywłaszczonej o powierzchni [...] ha. Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na to, że rzeczoznawca przyjmując do porównań takie działki, powinien wyjątkowo dokładnie uzasadnić dlaczego pomimo wyraźnej różnicy powierzchni nie miało to wpływu na cenę transakcji. Tym bardziej, gdy rzeczoznawca wskazał w operacie, że w grudniu 2004 r. za nieruchomość o powierzchni [...] ha GDDKiA zapłaciła [...] za m2, a w lipcu 2006 r. za nieruchomość o powierzchni [...] ha [...] zł za m2. Organ odwoławczy nie wyjaśnił też, dlaczego rzeczoznawca nie przyjął do analizy transakcji z 2006 r. (nie było ich na rynku, czy też dotyczyły nieporównywalnych nieruchomości).

Twierdzenie, że standardy zawodowe pozwalają rzeczoznawcom na dokonywanie wyceny na podstawie transakcji sprzed 2 lat, w sytuacji dynamicznego wzrostu cen nieruchomości na rynku jest zdaniem sądu zbyt ogólnikowe, tym bardziej, że znaczna część zarzutów odwołania odnosiła się do operatu szacunkowego.

Wprawdzie rzeczoznawca zgodnie z obowiązującym prawem potwierdził aktualność operatu na datę zaskarżonej decyzji, jednakże nie sposób nie zauważyć, że w dacie jej wydawania ceny z operatu były faktycznie cenami sprzed ponad 2 lat. Przy czym organ odwoławczy nie dostrzegł, że w operacie szacunkowym z 1 grudnia 2006 r. w tabeli na stronie 12 w rubryce "Nieruchomość A" z podzielenia ceny transakcyjnej w kwocie [...] zł przez powierzchnię działki [...] ha wynika cena 1 m kw gruntu [...] zł, a nie jak wskazano w tabeli [...] zł. Organ odwoławczy nie zobowiązał biegłego do wyjaśnienia, czy jest to oczywista pomyłka rachunkowa, czy też przyjęto do analizy metodą porównywania parami działkę o nieporównywalnej cenie. Organ odwoławczy poza przytoczeniem przepisów dotyczących zasad ustalania odszkodowania, czy metod wyceny nie odniósł się do zarzutów dotyczących jego wadliwości, a tym samym do zarzutu nieprawidłowego ustalenia odszkodowania.

Brak ustosunkowania się organu odwoławczego do powyższych kwestii stanowi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzenie dodatkowego postępowania w zakresie uzupełnienia operatu w wyżej omówionym zakresie było konieczne, ponieważ mogło mieć ono wpływ na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi dodatkowe postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w uzasadnieniu, zwracając szczególną uwagę na to, czy skarżącemu zostało doręczone pismo z dnia 8 października 2004 r. Wojewody [...] wyznaczające mu termin do zawarcia z GDDKiA umowy cywilnej, a następnie dokona oceny czy organ I instancji wszczął prawidłowo postępowanie wywłaszczeniowe.

Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę uznał za nieuzasadnione pozostałe zarzuty skargi tj:

• że w przypadku sprzedaży nieruchomości pod drogi transakcje powinny być eksponowane na rynku,

• że organ odwoławczy nie zbadał, czy skarżący miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu oraz rozprawach administracyjnych,

• że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości dla odszkodowania,

• brak w osnowie decyzji określenia terminu wydania nieruchomości,

• brak w decyzji rozstrzygnięcia co do odszkodowana za korzystanie z nieruchomości od daty jej niezwłocznego zajęcia,

• oparcia decyzji wywłaszczeniowej o wadliwą decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, oraz

• braku w decyzji rozstrzygnięcia w zakresie ustanowienia służebności w postaci drogi dojazdowej z drogi publicznej do działek skarżącego o nr ewid. [...],[...].

Odnosząc się do powyższego Sąd zauważa, że sprzedaż nieruchomości pod budowę dróg spowodowana jest inwestycjami drogowymi. Jest to rynek specyficzny, ponieważ nabywcą jest zawsze GDDKiA, brak jest zatem konkurencji pomiędzy stronami transakcji. Poza tym sprzedawca nie ma innej realnej możliwości zbycia takiej nieruchomości, która przeznaczona jest w planie zagospodarowania wyłącznie pod inwestycję drogową. Rynek w takiej sytuacji obejmuje transakcje dokonywane na terenie inwestycji z określonym inwestorem. Dlatego też ustawodawca odrębnie unormował sprawę nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że nie miał on zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu oraz udziału w rozprawie administracyjnej. Z zebranego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego wynika bezspornie, że organ wyznaczył 8 terminów rozpraw administracyjnych, od każdego z nich skarżący wnosił o odroczenie przedkładając krótkotrwałe zwolnienia lekarskie, lub zaświadczenia o terminach rozpraw przed sądem powszechnym, na których stawiennictwo osobiste skarżącego nie było obowiązkowe. Skarżący nie skorzystał też z możliwości ustanowienia swojego pełnomocnika, o której to możliwości, a nie obowiązku, poinformował go organ. Przed wydaniem decyzji organ zawiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z nim, doręczył mu także operat szacunkowy. Zatem skarżący miał możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a art. 10 §1 KPA nie został przez organ naruszony.

Zarzut, że decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia na jaki dzień ustalono stan wywłaszczonej nieruchomości także jest niezasadny, ponieważ o tym jakie elementy powinna zawierać decyzja wywłaszczeniowa stanowi art. 16 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 119 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast przepis art. 18 ustawy z 10.04.2003 r. stanowi, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustała się według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Regulacja o jakiej mowa w art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie jest obligatoryjnym elementem osnowy decyzji.

Odnośnie braku w osnowie decyzji określenia wydania nieruchomości, który to termin jest jednym z elementów decyzji wywłaszczeniowej, to wobec wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości i objęcia jej przez inwestora brak jest przesłanek do rozstrzygania w tym zakresie.

Odnośnie zarzutu nie ustanowienia służebności drogi koniecznej, podnieść należy, że przepis art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 marca 2007 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115) do której to ustawy odwołuje się art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że autostradą jest droga przeznaczona wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych:

wyposażona przynajmniej w dwie trwale rozdzielone jednokierunkowe jezdnie, posiadająca wielopoziomowe skrzyżowania ze wszystkimi przecinającymi ja drogami transportu lądowego i wodnego, wyposażona w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek przeznaczonych wyłącznie dla użytkowników autostrady.

Wobec tego ustanowienie służebności na podstawie art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami podważałoby ustawową definicję autostrady, ponieważ droga na której ustanowionoby taką służebność nie mogłaby być uznana za autostradę.

Przepisy ustawy o drogach publicznych jako przepisy o charakterze szczególnym mają pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi o gospodarce nieruchomościami.

Zarzut skargi odnoszący się do wypłaty odszkodowania za korzystanie z nieruchomości od daty niezwłocznego jej zajęcia w postaci drogi dojazdowej jest nie zasadne z tego powodu, że jest to sprawa która należy do właściwości sądu powszechnego.

Natomiast zarzut dotyczący oparcia decyzji wywłaszczeniowej o wadliwą zdaniem skarżącego decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady jest bezzasadny z tego powodu, że decyzja lokalizacyjna jest ostateczna i nie może podlegać ocenie sądu w niniejszym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe Sad na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.