Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Starosty Suskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta Suski dopuścił się bezczynności w zakresie odpowiedzi na pytania nr 1-3 z wniosku z dnia 27 sierpnia 2025 r., II. bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności w odpowiedzi na pytania nr 1-3 z wniosku z dnia 27 sierpnia 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Starosty Suskiego na rzecz K. S. kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga K. S. na bezczynność Starosty Suskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 27 sierpnia 2025 r.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek.

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej poprzez: - zawarcie w odpowiedzi Organu wadliwego odesłania do Biuletynu Informacji Publicznej (dalej: "BIP") tj. błędnego wskazania "ścieżki", pod którą zostały umieszczone informacje określone we Wniosku, - brak przedstawienia w odpowiedzi dokładnego adresu internetowego pod którym znajdują się wnioskowane informacje, - pominięcie okoliczności, iż Wniosek obejmował informacje dotyczące lat 2015-2025, a zgodnie z danymi na BIP wskazane przez Organ dokumenty odnoszą się do lat 2018- 2025; - odesłanie przez Organ do dokumentów (uchwał), które nie stanowią odpowiedzi na Wniosek, nie odnoszą się bowiem bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania w nim zawartego, podczas gdy odsyłając do BIP w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej Organ zobowiązany jest do wskazania dokładnego miejsca (przedstawienia konkretnego linku) umieszczenia na BIP informacji, których dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej. Ponadto, odesłanie jest zasadne tylko w sytuacji, gdy we wskazanym miejscu BIP znajdują się informację odpowiadające na meritum wniosku.

3) art. 16 ust. 1 u.d.i.p poprzez brak wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej w sytuacji rozpatrzenia wniosku w sposób negatywny czyli de facto odmowy udzielenia informacji publicznej.

W dniu 27 sierpnia 2025 r. do Starostwa Suskiego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej o treści obejmującej następujące kwestie (pełna treść Wniosku stanowi załącznik nr 2 do skargi):

1. Jakie inwestycje drogowe (remonty mostów, dróg, chodników i poboczy) zostały zrealizowane przez Powiat Suski w latach 2015-2025?

2. Jaka była partycypacja środków finansowych powiatowych i gminnych w ramach poszczególnych inwestycji?

3. Ile środków finansowych w latach 2015-2025 zostało przekazanych przez Powiat Suski na rzecz inwestycji drogowych (remonty mostów, dróg, chodników i poboczy) realizowanych w poszczególnych gminach wchodzących w skład Powiatu Suskiego?

4. W ilu przypadkach (i w których) inwestycje drogowe wymagały zmiany kategorii dróg? Dodatkowo w nawiązaniu w nawiązaniu do publicznej wypowiedzi P. S. H. Członka Zarządu Powiatu Suskiego wniosek obejmował następujące pytania:

5. Na czym polegają "niepisane zasady dotyczące współpracy pomiędzy powiatem a gminami", do których nawiązuje Członek Zarządu Powiatu Suskiego?

6. Które z inwestycji, o których mowa w punkcie 1 zostały zrealizowane w oparciu o "niepisane zasady współpracy pomiędzy powiatem a gminami"?

7. Jakie są kryteria uwzględnienia inwestycji w "kolejce gotowych projektów", o której mowa w wypowiedzi Członka Zarządu Powiatu Suskiego?

8. Kto zarządza "kolejką gotowych projektów", która została przytoczona przez Członka Zarządu Powiatu Suskiego w publicznej wypowiedzi i czy jest powszechnie dostępna? - jeśli nie, proszę o jej przedstawienie w trybie dostępu do informacji publicznej.

9. Czy inwestycja polegająca na remoncie drogi powiatowej przy ulicy G. w J. (od posesji przy ul. G. do posesji przy ul. G., a następnie od posesji przy ul. G. (wjazd do Zespołu Szkół im. [...]) do granicy miasta J.) została uwzględniona we wspomnianej "kolejce projektów" i jeśli tak, to na którym miejscu?

10. Jakie kroki podjął i/lub planuje podjąć Powiat Suski (Zarząd Powiatu Suskiego, Rada Powiatu Suskiego) w celu uzyskania środków finansowych od władz centralnych (m.in. Rady Ministrów) na potrzebne inwestycje drogowe?

W dniu 11 września 2025 r. na skrzynkę mailową wnioskodawczyni została przesłana wiadomość email pt. "odpowiedz na wniosek z dnia 28.08.2025 r."

W ocenie skarżącej odpowiedź w zakresie pkt 1-3 była wadliwa. Należy zwrócić uwagę, że "ścieżka" wskazana w Odpowiedzi (tj. Zarząd Powiatu/Uchwały Zarządu Powiatu (uchwały w sprawie przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu Powiatu Suskiego za poszczególne lata) nie istnieje. Przytoczone uchwały (na przykładzie roku 2020 można znaleźć pod ścieżką: Zarząd Powiatu VI Kadencji/Uchwały Zarządu Powiatu VI (2018- 2023). W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 2451/23, przyjmuje się jednoznaczne stanowisko: "organ który zawiadamia wnioskującego o informację o braku zastosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej powinien Jednocześnie podać precyzyjnie adres internetowy pod którym informacja się znajduje, a także ścieżkę dostępu do określonej, wnioskowanej informacji zawartej w Biuletynie Informacji Publicznej."

W uzupełnieniu do powyższego, dodatkowo wskazać należy, iż w BIP znajdują się uchwały dotyczące lat 2018-2025, a Wniosek dotyczył lat 2015-2025 - w tym zakresie Organ także pozostaje w bezczynności, z uwagi na brak nawet ogólnego wskazania gdzie znajdują się informacje dotyczące tego okresu.

Ponadto Skarżąca wskazuje, że wbrew stanowisku organu wypowiedź członka Zarządu Powiatu S. H. była wypowiedzią w publicznej dyskusji dotyczącej gospodarowania mieniem powiatu i wykonywaniem budżetu powiatu. W toku dyskusji w jednym z publicznych komentarzy Członek Zarządu Powiatu Suskiego przedstawił informacje i fakty dotyczące gospodarowania mieniem Powiatu Suskiego stwierdzając: "Od lat obowiązują niespisane zasady dotyczące współpracy pomiędzy powiatem a gminami i dotychczas to jakoś funkcjonuje. Powiat nie ma takich środków jak gminy wiec musi korzystać z dofinansowania przez gminy. Proszę pisać do Warszawy, do rządu, aby dał pieniądze dla samorządów powiatowych na tego typu działania. Nigdy nie twierdziłem, że chodnik nie jest potrzebny, ale Jest kolejka z gotowymi projektami i zgodami właścicieli a taki marsz wprowadza niepotrzebne zamieszanie i antagonizmy". W związku z powyższą wypowiedzią, we wniosku o udzielenie informacji publicznej przedstawiono pytania doprecyzowujące opisane jako pkt 5-10.

Dodatkowo, należy wskazać, że w zakresie, w jakim Organ rozpatrzył wniosek w sposób negatywny, w szczególności w odniesieniu do pkt 5-10 wniosku, dopuścił się naruszenia art. 16 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Treść odpowiedzi, w zakresie pkt 5-10 wniosku należy zinterpretować de facto jako odmowę udzielenia odpowiedzi, w związku z tym Organ, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.id. powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi wskazano, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w trybie wnioskowym nie podlegają udostępnieniu takie informacje publiczne, które zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej, co organ wskazał w swoim piśmie z dnia 11 września 2025 r.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących odpowiedzi Organu w zakresie wypowiedzi członka Zarządu Powiatu Suskiego zwracam uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27.05.2008 r., II SAB/Wa 28/08 wskazuje, że: "Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich." Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może więc dotyczyć motywacji organu, a także interpretacji wydanej decyzji. Udostępniając określoną informację publiczną organ nie dokonuje żadnych dodatkowych czynności w zakresie ewentualnej wykładni aktów prawnych, które były podstawą wydanej decyzji, tudzież podjęcia innego rozstrzygnięcia w toku danego postępowania. Informacja publiczna dotyczy bowiem dokumentacji, którą organ w chwili złożenia wniosku przez stronę dysponuje. Tworzenie interpretacji jest więc zupełnie sprzeczne z powyższą zasadą. "Nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta bądź też nie przez dany organ, czy też znajduje się w danym, a nie innym miejscu. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona. Natomiast sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej. Żądanie wskazania przyczyn i motywów podjęcia lub niepodjęcia przez organ pewnych działań oraz pytanie o plany i zamierzenia organu nie dotyczą sfery faktów, którymi dysponuje organ, a więc nie mogły stanowić przedmiotu skutecznego zapytania w trybie dostępu do informacji publicznej. " Wyrok WSA we Wrocławiu z 9.05.2024 r., IV SAB/Wr 548/23, LEX nr 3712909. W sytuacji gdy żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej organ odpowiada pismem, tak jak w przypadku rozpatrywanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.sa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec powyższego przedmiotowa skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym.

W przedmiotowej sprawie Skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek.

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że poza sporem pozostaje, że informacje, o które wnioskowała Skarżąca w pkt 1-3 jej wniosku stanowią informację o sprawach publicznych będących w kompetencji organu. Sąd przyznaje przy tym rację Skarżącej, że odesłanie do BIP zawarte w odpowiedzi na wniosek jest nieprecyzyjne i nie odpowiada wymogom, jakie w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych takie odesłanie powinno spełniać. Wskazano jedynie, że informacji należy szukać w zakładce Zarząd Powiatu/Uchwały Zarządu Powiatu (uchwały w sprawie przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu Powiatu Suskiego za poszczególne lata). Problem w tym, że w/w odesłanie obejmuje jedynie okres 2018-2025, podczas gdy wniosek dotyczy lat 2015-2025. Po drugie, odesłanie stanowi w istocie ogólne odesłanie do uchwał w sprawie przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu Powiatu Suskiego za poszczególne lata, w których Skarżąca musiałaby odszukać te, które dotyczyły inwestycji drogowych i ustalić samodzielnie partycypację środków powiatowych i gminnych, a następnie dokonać podsumowania tych operacji. Zatem informacja w zakresie wnioskowanym przez Skarżącą nie była wprost ujawniona w BIP, lecz wymagała określonego przetworzenia informacji, które tylko częściowo (za lata 2018-2025) znajdowały się w BIP.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku, że Starosta Suski dopuścił się bezczynności w zakresie odpowiedzi na pytania 1-3 z wniosku z dnia 27 sierpnia 2025 r., lecz bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

W niniejszej sprawie zwłoka organu w prawidłowym załatwieniu sprawy, w ocenie Sądu nie wynikała z lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p. i dążenia do ograniczenia prawa strony do dostępu do informacji.

Z uwagi na brak prawidłowej reakcji organu na wniosek z dnia 27 sierpnia 2025 r. w zakresie odpowiedzi na pytania 1-3 Sąd w pkt II zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy.

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił.

W zakresie pytań 5-10 Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, iż nie jest to informacja publiczna. Zauważyć należy, że wniosek w tym zakresie dotyczy bezpośrednio sfery faktów, lecz w istocie interpretacji znaczenia pojęć, jakimi posłużył się P. S. H.. Ponadto analiza akt sprawy (k. 19) prowadzi do wniosku, że nie wypowiadał się on na oficjalnym Profilu Facebook organu (Starosty czy Zarządu Powiatu), lecz jako "S. H." osoba prywatna, choć poruszał w tej wypowiedzi kwestie dotyczące spraw publicznych. Nie czyni to jednak jego wypowiedzi informacja publiczną, bowiem w definicji publicznej istotne jest nie tylko kryterium przedmiotowe (informacja o sprawach publicznych), ale także podmiotowe (obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne). Mając na uwadze charakter wypowiedzi P. S. H. w ramach prywatnego konta na Profilu Facebook nie sposób przyjąć, aby to drugie kryterium było spełnione.

W pkt V zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a. od organu na rzecz Skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.