Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w O. na uchwałę Rady Gminy i Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 14 ust. 3 i 4; § 19 ust. 1, 2 i 4; § 21 ust. 2 pkt 1 i 3, ust. 3, 5, 6, 7; § 22; § 23; § 24 § 25; § 27 ust. 1, 2, 3,4 pkt 3 i 5; § 28; § 29; § 30 ust. 1 i 3; § 31 ust. 1 pkt 1-15; § 32 ust. 1, 2, 3 zaskarżonej uchwały

Rada Gminy i Miasta Raszków na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2011r., Nr 197, poz. 1172) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 391) podjęła w dniu 22 lutego października 2013r. uchwałę nr XXII/177/2013 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Raszków".

Pismem z dnia 31 sierpnia 2015r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przedmiotową uchwałę.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych regulaminu utrzymania czystości i porządku, obowiązków i zakazów do których określenia Rada Gminy nie była upoważniona, w tym:

1. wprowadzenie w § 14 ust. 3 i 4 rocznego limitu ilości odpadów budowlanych i poremontowych odbieranych w ramach zryczałtowanej opłaty;

2. nieprawidłowe regulacje dotyczące obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania śniegu, błota i lodu ( § 19 ust. 1, 2 i 4 );

3. nieprawidłowe uregulowanie w § 21 ust. 2 pkt. 1 i 3, ust. 3,5,6 i 7, § 22, § 23 i § 24 obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe;

4. wprowadzenie do regulaminu zapisu dotyczącego zasad postępowania ze zwierzętami bezdomnymi ( § 25) i padłymi ( § 29 );

5. nieprawidłowe regulacje dotyczące zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (§ 27 ust. 1,2,4 pkt. 3 i 5 oraz § 28);

6. nieprawidłowe uregulowanie zasad ustalania zasad deratyzacji ( § 30 ust. 1 i 3)

7. wprowadzenie w § 31 ust. 1, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zakazów ograniczających prawa mieszkańców, w tym: zakazu wypalania roślinności, spalania odpadów w kontenerach i pojemnikach oraz na powierzchni ziemi, wywożenia i gromadzenia odpadów na tzw. "dzikich wysypiskach", składowania materiałów budowlanych, ziemi, gruzu w pasie drogowym, wrzucania odpadów do rzek i cieków wodnych, niszczenia elewacji budynków i innych podobnych obiektów stanowiących własność prywatną i komunalną, wywozu śniegu z terenów zanieczyszczonych na tereny w bezpośredniej bliskości cieków wodnych, mycia pojazdów w wodach powierzchniowych oraz nad ich brzegami, pobierania z wód powierzchniowych wody bezpośrednio do opryskiwaczy rolniczych, wprowadzania wód opadowych do kanalizacji sanitarnej, wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi, indywidualnego opróżniana i zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości, umieszczania odpadów powstałych w gospodarstwach domowych oraz lokalach gastronomicznych i usługowych w koszach ulicznych, niszczenia roślinności ozdobnej w miejscach publicznych oraz gromadzenia odpadów poprodukcyjnych w pojemnikach przeznaczonych na odpady komunalne;

8. nieprawidłowe uregulowanie zasad nadzoru nad realizacją obowiązków przez właścicieli nieruchomości ( § 32 ust. 1, 2 i 3 )

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 14 ust. 3 i 4, § 19 ust. 1, 2 i 4, § 21 ust. 2 pkt 1 i 3, ust. 3,5, 6 i 7, § 22, § 23, § 24, § 25, § 27 ust. 1, 2 3, 4 pkt 3 i 5, § 28 , § 29, § 30 ust. 1 i 3, § 31 ust. 1 pkt 1-15, § 32 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały Rady Gminy i Miasta Raszków.

W odpowiedzi na skargę z dnia 28 września 2015r. Burmistrz Gminy i Miasta Raszków wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w § 14 ust. 3 i 4 regulaminu rocznego limitu odpadów budowlanych i poremontowych odbieranych w ramach zryczałtowanej opłaty - określenie rocznego limitu odpadów budowlanych i rozbiórkowych w ilości do 1 m3 od gospodarstwa domowego wynikało z potrzeby uregulowania zasad odbioru tego typu odpadu, który najprawdopodobniej oddawany byłby w nadmiernych ilościach, gdyż jest związany z prowadzeniem działalności gospodarczej związanej branżą budowlaną. Potrzeba limitowania ilości odpadów została uregulowana w nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Od 1 lutego 2015 r. rada gminy może ograniczyć ilość odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne zarówno odbieranych od mieszkańca, jak i przyjmowanych przez PSZOK.

Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia nieprawidłowych regulacji dotyczących obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania śniegu, błota i lodu (§ 19 ust. 1, 2 i 4) organ wyjaśnił, że intencją wprowadzenia przedmiotowych zapisów było wypełnienie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym rada gminy winna określić w jakim terminie i ewentualnie w jaki sposób właściciel nieruchomości powinien posprzątać błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego uregulowania w § 21 ust. 2 pkt. 1 i 3, ust. 3,5,6 i 7, § 22, § 23 i § 24 obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe organ wyjaśnił, że z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika kompetencja do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie całej gminy, dotycząca obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Uszczegółowieniem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe jest dookreślenie postępowania ze zwierzętami domowymi, w szczególności psami. Intencją wprowadzenia zaskarżonych przepisów było zagwarantowanie jak w największym stopniu bezpieczeństwa ludziom mogących doznać szkody na skutek działania psów ras uznawanych za agresywne, nad którymi w pewnych sytuacjach dana osoba mogłaby stracić kontrolę oraz zapewnienie przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe szczególnej ostrożności, dbałości i staranności w związku z utrzymywaniem tych zwierząt.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez § 22 regulaminu poprzez wprowadzenie obowiązku zakazu szczucia psów lub doprowadzania ich od stanu, w którym zwierzęta domowe mogą stać się agresywne i niebezpieczne dla człowieka lub zwierzęcia, organ wskazał, że zapis ten miał na celu wprowadzenie obowiązku zakazu związanego ze szczuciem zwierzęta domowego między innymi psa, kota i innych, które pod wpływem szczucia lub doprowadzania do takiego stanu mogłoby stać się niebezpieczne i agresywne.

Ponadto w odniesieniu do zarzutu wprowadzenie do regulaminu zapisu dotyczącego zasad postępowania ze zwierzętami bezdomnymi (§ 25) i padłymi (§ 29) organ wskazał, że zapisy dotyczące zasad postępowania ze zwierzętami bezdomnymi zostały uregulowane w odrębnej uchwale Rady Gminy i Miasta Raszków w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz przeciwdziałania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Raszków".

W przypadku zarzutu nieprawidłowych regulacji dotyczących zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (§ 27 ust. 1,2,4 pkt 3 i 5 oraz § 28) organ wyjaśnił, że zapisy dotyczące zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (§ 27 ust. 1,2,4 pkt 3 i 5 oraz § 28) zostały skonstruowane w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiący wymagania utrzymania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub poszczególnych nieruchomościach.

Nawiązując do nieprawidłowego uregulowania zasad ustalania zasad deratyzacji (§ 30 ust. 1 i 3 ) organ wskazał, że przepisy dotyczące zasad ustalania deratyzacji miały na celu objęcie deratyzacją całego obszaru Gminy i Miasta Raszków, którego dotyczy regulamin.

Odnosząc się do nieprawidłowego uregulowania zasad nadzoru nad realizacją obowiązków przez właścicieli nieruchomości (§ 32 ust. 1, 2 i 3) organ zaznaczył, że należy się zgodzić z tym, że regulamin nie jest aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy porządkowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Wyjaśniając powody podjętego rozstrzygnięcia należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art.3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 z późn. zm. powoływanej dalej jako "P.p.s.a.").

Zgodnie z art.147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 poz. 594, ze zm. zwanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny.

Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151).

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1151/08 dostępny pod adresem internetowym http://cbois.nsa.gov.pl -- dalej jako "CBOSA"). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, CBOSA).

Wskazać należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa, (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005).

Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). W myśl natomiast § 116 i § 136 w zw. z § 143, w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treść. Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2015r., sygn. akt. II SA/Ke 598/15, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt niniejszej sprawy, wskazać przyjdzie, że podniesione przez Prokuratora zarzuty są zasadne, bowiem poszczególne przepisy uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.

Zaskarżona uchwała stanowiąca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wydana została na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 zwanej dalej jako "u.c.p.g."), który przewiduje, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy zakres upoważnienia zawarty został w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i wynika z niego, że regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Z uwagi na znaczną ilość podniesionych przez Prokuratora zarzutów, Sąd odniesie się do niech według kolejności przedstawionej w skardze.

Zasadny okazał się zarzut dotyczący § 14 ust. 3 i 4 regulaminu, w którym Rada Gminy określiła roczny limit ilości odpadów budowlanych i poremontowych odbieranych w ramach zryczałtowanej opłaty. Regulacja ta wykracza poza upoważnienie określone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Należy wskazać, że z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. wynika kompetencja gminy do uregulowania szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Delegacja ustawowa zawarta w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. daje uprawnienia gminie do przeprowadzania kalkulacji i ustalenia limitu odpadów odbieranych w zamian za opłatę (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 691/14, CBOSA).

Zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 19 ust. 1, 2 i 4 regulaminu, w którym Rada Gminy uregulowała obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania śniegu, błota i lodu. Zapis § 19 ust. 1 regulaminu stanowi ingerencję w materię uregulowaną przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W § 19 ust. 1 przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. został częściowo powtórzony i zmodyfikowany poprzez pominięcie wskazania, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W § 19 ust. 2 i 4 Rada Gminy uregulowała obowiązki jednostek użytkujących tereny służące komunikacji publicznej oraz obowiązki zarządzających drogą publiczną, co stanowi ingerencję w materię uregulowaną przez ustawodawcę w art. 5 ust. 3 i 4 u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 175/12, CBOSA).

W zakresie zarzutu dotyczącego § 21 ust. 5 regulaminu, zgodnie z którym za zachowanie psów lub innych zwierząt oraz powstałe w ich wyniku szkody odpowiadają w pełni właściciele lub osoby opiekujące się nimi, czy też zobowiązane do opieki nad nimi, Sąd uznał, że zapis ten stanowi wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją Kodeksu cywilnego i Kodeksu wykroczeń. Sformułowanie, że w/w osoby ponoszą odpowiedzialność za zachowanie zwierząt, nie może znajdować się w regulaminie, albowiem odpowiedzialność ta wynika z art. 431 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 121) oraz z art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 1094, zwanej dalej: "Kodeksem wykroczeń") (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2012 r" sygn. akt II SA/Bd 120/12,CBOSA).

Zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 21 ust.2 pkt 1 regulaminu, zgodnie z którym do osób utrzymujących zwierzęta domowe należy prowadzanie psów rasy agresywnej na uwięzi z założonym kagańcem. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (CBOSA), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Rada Gminy również nie była uprawniona do wprowadzania w § 21 ust. 2 pkt 3 regulaminu zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt oraz z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych i niepełnosprawnych. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie upoważnia Rady Gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie dawał Radzie Gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 789/13 oraz z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 646/14, CBOSA).

Ponadto Rada Gminy nie była uprawniona do ustanowienia zakazu wprowadzenia psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, ponieważ zakazy takie powinny wynikać z regulaminów, określających zasady korzystania z tych obiektów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 553/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd176/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015r. sygn. akt IV SA/Po 576/15, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 2439/14 CBOSA).

Regulacja § 21 ust. 3 i 6 regulaminu wykracza poza upoważnienie określone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., ponieważ dotyczy kwestii związanych ze zwierzętami bezdomnymi, natomiast podstawą do wydania przez radę gminy uchwały określającej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 856).

Jednocześnie Sąd wskazuje, że zbędnym było zawieranie w § 25 regulaminu wskazania, iż zasady postępowania z bezdomnymi zwierzętami reguluje odrębna uchwała w sprawie określenia programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w sytuacji gdy okoliczność ta wynika z art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, który zobowiązuje radę gminy do określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2015r., sygn. akt IV SA/Po 576/15).

Sąd wskazuje, że jakiegokolwiek znaczenia prawnego pozbawiony jest zapis § 21 ust. 7 regulaminy, stwierdzający, że zasady przewożenia zwierząt środkami komunikacji zbiorowej określają odrębne przepisy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lipca 2015r.,sygn. akt IV SA/Po 389/115, CBOSA).

W zakresie zarzutu dotyczącego § 22 regulaminu, zgodnie z którym zakazuje się szczucia lub doprowadzania zwierzęcia domowego do stanu, w którym może stać się agresywne i niebezpieczne dla człowieka lub innego zwierzęcia, Sąd uznał, że zapis ten stanowi wkroczenie w materię ustawową objętą regulacjami Kodeksu wykroczeń. Zapis ten nie może znajdować się w regulaminie, albowiem zakaz szczucia zwierząt został uregulowany w art. 78 i art. 108 Kodeksu wykroczeń.

Zapis § 23 regulaminu, zgodnie z którym właściciele psów zobowiązani są do obowiązkowego poddawania ich szczepieniom przeciwko wściekliźnie stanowi ingerencję w materię ustawową i nie może funkcjonować w obrocie prawnym, ponieważ obowiązek szczepienia psów przeciw wściekliźnie został uregulowany w art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1539, zwana dalej: "ustawą o ochronie zdrowia zwierząt").

W § 24 regulaminu Rada Gminy wskazała, że przepisy rozdziału 6 dotyczą także zwierząt nieudomowionych oraz innych trzymanych w charakterze zwierząt domowych. Zapis ten stanowi dookreślenie i nałożenie szeregu obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta nieudomowione i został wprowadzony do regulaminu z naruszeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Sąd uznał za zasadny również zarzut dotyczący zapisów § 27 ust. 1, 2 i 3 regulaminu. W § 27 ust. 1 Rada Gminy wprowadziła zakaz produkcji towarowej na zasadzie działalności zarobkowej zwierząt gospodarskich. W § 27 ust. 2 Rada Gminy wprowadziła regulację dopuszczającą prowadzenie małych przydomowych hodowli zwierząt gospodarskich. W § 27 ust. 3 Rada Gminy wprowadziła ograniczenie polegające na wprowadzeniu obowiązku utrzymywania zwierząt gospodarskich wyłącznie w obiektach inwentarskich. Powyższe zapisy wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., który wskazuje kompetencje rady gminy do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a w tym zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach. Natomiast wprowadzenie przez Radę Gminy zakazu produkcji towarowej na zasadzie działalności zarobkowej zwierząt gospodarskich i obowiązku utrzymywania zwierząt gospodarskich wyłącznie w obiektach inwentarskich, a także określenie dopuszczalności prowadzenia przydomowych hodowli zwierząt gospodarskich jest nieprawidłowe i stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Na marginesie należy wskazać, że pojęcie "małych przydomowych hodowli zwierząt gospodarskich (na własny użytek)" jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym.

W § 27 ust.4 pkt 3 regulaminu Rada Gminy określiła zasady przechowywania obornika i gnojowicy przez prowadzącego hodowlę zwierząt gospodarskich. Zapis jest nieprawidłowy i wkracza w materię uregulowaną już przez ustawę z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 625).

Również zapis § 27 ust. 4 pkt 5 regulaminu jest nieprawidłowy. Rada Gminy poprzez określenie zasad hodowli pszczół wkroczyła w materię uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2015r., sygn. akt IV SA/Po 580/15, CBOSA).

W § 28 regulaminu Rada Gminy wprowadziła zapis określający możliwość prowadzenia hodowli zwierząt futerkowych ograniczoną spełnianiem warunków określonych w przepisach sanitarnych. Zapis § 28 regulaminu ingeruje w materię uregulowaną już przez inne przepisy. Zasady prowadzenia hodowli zwierząt futerkowych określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2007r., nr 133, poz. 921). Ogólne zasady ochrony zwierząt, w tym zwierząt futerkowych, reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856). Natomiast warunki utrzymywania zwierząt futerkowych określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. z 201 Or., Nr 116, poz. 778). Rozporządzenie to jest wykonaniem delegacji zawartej w ustawie o ochronie zwierząt, transponującej do krajowego porządku prawnego przepisy dyrektywy Rady nr 98/58/WE ustanawiającej minimalne normy ochrony zwierząt gospodarskich utrzymywanych w celu produkcji żywności, wełny, skóry, futra lub do innych celów gospodarczych. Ponadto należy wskazać, że inwestycje związane z fermami hodowlanymi reguluje, m.in. ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 poz. 1235 j.t. ze zm.). W myśl art. 71 ust. 2 ww. ustawy, przed realizacją przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 Nr 213, poz. 1397 ze zm.), konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w określonych przypadkach również przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

W § 29 regulaminu Rada Gminy wprowadziła obowiązek przekazywania padłych zwierząt do utylizacji. Zapis ten stanowi ingerencję w materię ustawową i nie może funkcjonować w obrocie prawnym, ponieważ zasady postępowania z padłymi zwierzętami zostały uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Ponadto z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika obowiązek właściciela nieruchomości do usunięcia padłych zwierząt z nieruchomości. Jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. zadaniem gminy jest zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych, a ponadto z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Na uwadze również należy mieć, że z art. 5 ust. 4 u.c.p.g. wynika obowiązek zarządcy drogi do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych, w którym to pojęciu mieści się, jak można wywodzić, również usuwanie zwłok padłych zwierząt (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 646/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 553/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2015r., sygn. akt IV SA/Po 851/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2015r., sygn. akt IV SA/Po 580/15, CBOSA).

Niezgodnie z zapisem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zaskarżonym regulaminie uregulowano kwestie dotyczące przeprowadzania na terenie nieruchomości obowiązkowej deratyzacji. Wskazany przepis ustawy upoważnia bowiem radę gminy do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Przepisy § 30 ust. 1 i 3 regulaminu kryteriów tych nie spełniają. Określony w § 30 ust. 1 obowiązek stałego tępienia szczurów i myszy w obrębie nieruchomości nie wynika z kompetencji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g i został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Natomiast w § 30 ust. 3 z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, delegowano uprawnienie do zarządzenia deratyzacji Burmistrzowi w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, chociaż z ustawy wyraźnie wynika, że jest to kompetencja rady gminy.

W § 31 ust. 1 pkt 1 -15 Rada Gminy wprowadziła szereg zakazów, takich jak:

1. zakaz wypalania roślinności,

2. zakaz spalania odpadów w kontenerach i pojemnikach oraz na powierzchni ziemi,

3. zakaz wywożenia i gromadzenia odpadów na tzw. "dzikich wysypiskach",

4. zakaz składowania materiałów budowlanych, ziemi, gruzu w pasie drogowym,

5. zakaz wrzucania odpadów do rzek i cieków wodnych,

6. zakaz niszczenia elewacji budynków i innych podobnych obiektów stanowiących własność prywatną i komunalną,

7. zakaz wywozu śniegu z terenów zanieczyszczonych na tereny w bezpośredniej bliskości cieków wodnych,

8. zakaz mycia pojazdów w wodach powierzchniowych oraz nad ich brzegami,

9. zakaz pobierania z wód powierzchniowych wody bezpośrednio do opryskiwaczy rolniczych,

10. zakaz wprowadzania wód opadowych do kanalizacji sanitarnej,

11. zakaz wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi,

12. zakaz indywidualnego opróżniana i zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości,

13. zakaz umieszczania odpadów powstałych w gospodarstwach domowych oraz lokalach gastronomicznych i usługowych w koszach ulicznych,

14. zakaz niszczenia roślinności ozdobnej w miejscach publicznych,

15. zakaz gromadzenia odpadów poprodukcyjnych w pojemnikach przeznaczonych na odpady komunalne.

Sąd uznał, że ww. zakazy uregulowane w przepisach § 31 ust. 1 pkt 1-15 regulaminu, określone jako postanowienia przejściowe i końcowe - nie mieszczą się w zakresie upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. W przepisie tym ustawodawca zawęził bowiem w sposób wyraźny zakres powierzonych radzie gminy do uregulowania "wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" do enumeratywnie wyliczonych kwestii, obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zakazy unormowane w § 31 ust. 1 pkt 1-15 niewątpliwie wykraczały poza tak wąsko ujęty zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 548/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 725/13, CBOSA).

Wadliwe, bo nie mające oparcia w treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g., okazały się także unormowania § 32 ust. 1-3 regulaminu. Ponadto przepisy te zbędnie powtarzają, i to w sposób niedosłowny, obowiązujące regulacje ustawowe: art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232) (dot. § 32 ust. 1 i 2 regulaminu) oraz art. 10 ust. 2a u.c.p.g. (dot. § 32 ust. 3 regulaminu) (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 725/13, CBOSA). 

W opisanych okolicznościach, mając na uwadze, że uchwała w części obejmującej § 14 ust. 3 i 4, § 19 ust. 1, 2 i 4, § 21 ust. 2 pkt 1 i 3, ust. 3, 5, 6, 7, § 22, § 23, § 24, § 25, § 27 ust.1, 2, 3, 4 pkt 3 i 5, § 28, § 29, § 30 ust. 1 i 3, § 31 ust. 1 pkt 1 - 15, § 32 ust. 1, 2, 3 narusza prawo w stopniu istotnym, uzasadnione było stwierdzenie nieważności tej części uchwały na podstawie art. 147 P.p.s.a.