Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2014 r. sprawy ze skargi S. W. i M. W. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 17 ust. 9 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki [...] z obrębu [...] położonej w dzielnicy W. Miasta W., wraz z odpowiadającą mu częścią graficzną; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Miasta W. solidarnie na rzecz skarżących S. W. i M. W. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady W. z [...] marca 2013 r. nr [...] zatwierdzająca Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru Osiedla R., po zachodniej stronie ul. P. – część I (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r., poz. [...]).

2. W toku procedury planistycznej S. i M. W. (wskazywani dalej jako "skarżący"), będący współwłaścicielami działki o nr ew. [...] z obrębu [...] (położonej w W., dzielnica W., przy ul. K.), pismem z 28 kwietnia 2014 r. wezwali Radę W. do usunięcia naruszeń prawa twierdząc, że powstały one wskutek uchwalenia ww. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru Osiedla R. (zwanego dalej Planem) w zakresie, w jakim znaczna część działki o nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. K. w W. przeznaczona została pod drogę wewnętrzną o szerokości 6 m o symbolu [...]. Wyrazili stanowisko, że teren powyższy powinien zostać przeznaczony bądź pod drogę publiczną o szerokości 10 m, jak to przewidywał projekt Planu wyłożony do publicznego wglądu, bądź pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, bądź też pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Pismo skarżących pozostało bez odpowiedzi.

3. Następnie skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części objętej jego § 17 ust. 9 (oraz załącznikiem graficznym w części dotyczącym drogi wewnętrznej o symbolu [...]), w jakiej znaczna część należącej do nich działki nr ew. [...], położonej przy ul. K. w W., przeznaczona w nim została pod drogę wewnętrzną o szerokości 6 m o symbolu [...], a pozostała jej część pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych o symbolu [...], dodatkowo z poprowadzeniem przez jej środek linii zabudowy.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

art. 17 pkt 9, w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej: "u.p.z.p."), polegające na niewyłożeniu całości lub odpowiedniej części projektu Planu Miejscowego do publicznego wglądu w sytuacji, gdy w dniu [...] września 2011 r. Rada W. stwierdziła konieczność dokonania zmian w przedstawionym jej do uchwalenia projekcie Planu, m.in. w zakresie dotyczącym przeznaczenia znacznej części działki skarżących pod drogę wewnętrzną, zamiast - jak wcześniej przewidywał to projekt wyłożony do publicznego wglądu w marcu i kwietniu 2010 r. (z którym mieli możliwość zapoznania się skarżący) - pod drogę publiczną o symbolu [...] o szerokości 10 m;

art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.) polegające na uznaniu, że droga o symbolu [...], łącząca ul. Z. (drogę publiczną [...]) z ul. K. (drogą publiczną [...]), mająca być w ten sposób drogą ogólnodostępną, stanowić ma drogę wewnętrzną, o której mowa w ww. przepisie;

art. 21 i art. 64 ust. 1 i 3, w zw. z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez nadużycie przez Radę W. władztwa planistycznego, powodujące daleko idące, nieuzasadnione ograniczenie skarżącym prawa własności całości działki.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że na początku prac nad Planem nieruchomości nie były przeznaczone pod drogę wewnętrzną. Projekt Planu wyłożony w marcu i kwietniu 2010 r. do publicznego wglądu przewidywał, iż nieruchomości przeznaczone zostać mają pod drogę publiczna o symbolu [...], na całej długości mającą mieć szerokość 10 m. W dniu [...] września 2011 r., w czasie obrad [...] sesji Rady W., podczas której planowane było uchwalenie Planu Miejscowego w wersji przeznaczającej nieruchomości pod drogę publiczną [...], przegłosowana została jednak poprawka zmniejszająca szerokość planowanej drogi z 10 m do 6 m, a jednocześnie zmieniająca charakter drogi z publicznej na wewnętrzną. Projekt Planu zwrócony został do Komisji Ładu Przestrzennego w celu uwzględnienia przegłosowanych przez Radę W. poprawek i odpowiedniego powtórzenia części procedury uchwalania Planu, określonej w art. 17 u.p.z.p., w tym ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu.

Dalej wyjaśnili, że projekt Planu ponownie trafił pod obrady Rady W. w dniu [...] marca 2013 r. na sesję nr [...]. W części dotyczącej nieruchomości przewidywał on, iż przeznaczone mają one zostać - tak jak w uchwale z [...] września 2011 r. - pod drogę o charakterze wewnętrznym o szerokości 6 m, zaś w pasie o szerokości około 7 m pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych. W takiej też wersji Plan został w tym samym dniu uchwalony. Okazało się jednak, że - wbrew odpowiednim postanowieniom art. 19 u.p.z.p. - po zmianie szerokości i charakteru 10-metrowej drogi publicznej [...] na 6-metrową drogę wewnętrzną [...], zmieniony projekt Planu ani w całości, ani nawet w tej tylko części nie został już ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Skarżący wywodzili, że dopiero po uchwaleniu zaskarżonego Planu dowiedzieli się, że teren należącej do nich działki przeznaczony ma zostać nie pod drogę publiczną o szerokości 10 m, a pod drogę wewnętrzną o szerokości 6 m, zaś w pozostałej wąskiej części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych. W ten sposób skarżącym uniemożliwione zostało wypowiedzenie się w przedmiocie powyższej zmiany w ramach dyskusji publicznej, jak również zgłoszenie uwag do projektowanej zmiany.

W ocenie skarżących skoro w przedmiotowej sprawie zaniechano ponowienia wyłożenia Planu do publicznego wglądu, to tym samym dokonano naruszenia art. 17 i art. 19 u.p.z.p., które mogło prowadzić do tego, iż uchwalone ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia planu. W przekonaniu skarżących - skoro nie można wykluczyć sytuacji, iż owe naruszenia prawa miały wpływ na treść dokonanych ustaleń planistycznych, to należy zakwalifikować je do istotnych naruszeń trybu podejmowania uchwały skutkujących jej nieważnością.

Następnie skarżący wskazali, że poprowadzenie drogi wewnętrznej przez teren wszystkich nieruchomości począwszy od ul. Z. do ul. K. powoduje, że w praktyce będzie ona drogą powszechnego użytku, a każda osoba zainteresowana przejechaniem z ul. Z. do ul. K. (i odwrotnie), będzie mogła wybrać przejazd drogą wewnętrzną, podobnie jak istniejącą równolegle ul. L.

Zdaniem skarżących skoro ogólnodostępna droga poprowadzona miała zostać na całej jej obecnie planowanej długości (od ul. Z. do ul. K.), Rada W. nie powinna zmieniać jej klasyfikacji z drogi publicznej na drogę wewnętrzną, pozostawiając przy tym jej 10-metrową, wymaganą przepisami szerokość. Jeżeli jednak Rada W. chciała przychylić się do prośby części z właścicieli nieruchomości o zmianę szerokości planowanej wówczas drogi publicznej [...] z 10 m na 6 m (podkreślili, że prośba ta dotyczyła wyłącznie zmiany szerokości planowanej drogi publicznej, a zmiana charakteru drogi z publicznej na wewnętrzną była tylko tego następstwem), to zatwierdzając zmianę szerokości drogi i zmieniając w ten sposób jej kwalifikację na drogę o charakterze wewnętrznym, powinna tak ją zaplanować, aby nie przebiegała ona od ulicy Z., aż do ul. K., kończąc jej przebieg jeszcze przed granicami działki skarżących. W taki sposób zaplanowana droga miałaby charakter ślepej ulicy i pokrywałaby się z granicami służebności gruntowych ustanowionych na działkach ew. nr [...], [...],[...], [...],[...], i [...] zapewniając nieposiadającym dostępu do drogi publicznej działkom [...], [...],[...], [...],[...], i [...] dostęp do ul. Z. Powyższe z kolei powodowałoby, że droga traciłaby swój charakter drogi powszechnie dostępnej, nabywając charakteru klasycznej drogi wewnętrznej, zaspokajającej potrzeby jedynie zainteresowanych nią podmiotów. Argumentowali, że teren działki skarżących w całości przeznaczony powinien zostać bądź pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych (jak przylegający do niej obecnie z jednej strony teren [...]), bądź - co skarżący, gdyby im to umożliwiono, postulowaliby - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną. Wskazali, że z powodu uchybienia obowiązkowi ponownego wyłożenia projektu Planu do wglądu, skarżący utracili możliwość zgłoszenia powyższych zastrzeżeń na etapie, w którym przewidziane to zostało przepisami u.p.z.p.

Końcowo, odnosząc się do ostatniego z zarzutów stwierdzili, że w odniesieniu zarówno do ich działki, jak i pozostałych nieruchomości (pas gruntu o szerokości około 13 m), Plan wprowadził daleko idące ograniczenia prawa własności. Na terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną (pas gruntu o szerokości 6 m) bezwzględnie zakazuje wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy (w tym również zakazuje jakiegokolwiek, nawet tymczasowego zagospodarowania jej terenu). Pozostałą część nieruchomości (pas gruntu o szerokości ok. 7 m) Plan przeznacza pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, dodatkowo jednak przeprowadzając przez jej środek linię zabudowy.

Tym samym w praktyce skarżący tracą możliwość jakiegokolwiek zagospodarowania działki, nabytej przecież przez nich z zamiarem wybudowania na niej budynku mieszkalnego. Na części działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną Plan zakazuje skarżącym jakiejkolwiek, nawet tymczasowej zabudowy. Z kolei pozostała część działki, przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, ze względu na jej tylko około 7-metrową szerokość (oraz dodatkowo poprowadzenie przez jej środek nieprzekraczalnej linii zabudowy) również nie może być przez skarżących w żaden sposób wykorzystana (poza działką do skarżących nie należy żadna z innych przylegających do niej nieruchomości).

Zaznaczyli, że tak poważne ograniczenie prawa własności, które to ograniczenie w przypadku skarżących nosi – w ocenie skarżących - znamiona wywłaszczenia, nie zostało wprowadzone przez gminę w celu realizacji jakiegokolwiek szerokorozumianego interesu publicznego (a z tą tylko kategorią, należącą do katalogu zawartego w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., moglibyśmy mieć tu w praktyce do czynienia).

Zdaniem skarżących, istniejący już system drogowy zapewniał na tym terenie komunikację na wystarczającym poziomie, a poza czysto partykularnym interesem kilku właścicieli pozostałych nieruchomości, nie istniała konieczność wytyczania na tym terenie jakiejkolwiek drogi, a już z całą pewnością drogi łączącej ul. Z. z ul. K. Wystarczający był system służebności gruntowych umożliwiający dojazd do odpowiednich nieruchomości od strony ul. K., bądź ewentualnie przeznaczona tylko do użytku właścicieli działek ew. nr [...], [...], [...],[...], [...],[...], i [...] droga o charakterze wewnętrznym kończąca swój bieg na granicy działek [...] i [...].

Wskazali, że jeżeli gmina zamierzała zaplanować nową drogę łączącą ul. Z. z ul. K., to powinna była zaplanować w tym miejscu ogólnodostępną drogę publiczną. Droga wewnętrzna ma jednak charakter drogi prywatnej. Jej powstanie pozostawione zostaje uznaniu właścicieli terenu, na którym została ona zaplanowana (czyli uznaniu właścicieli wszystkich nieruchomości). Skarżący zaznaczyli, że nie są i nie będą zainteresowani zrealizowaniem drogi wewnętrznej, a bez ich zgody droga taka powstać nie może. Pomimo tego od momentu uchwalenia Planu, z powodu nałożonych na działkę ograniczeń (zakaz jakiejkolwiek zabudowy) nie są w stanie w żaden sposób wykorzystywać nieruchomości.

Reasumując stwierdzili, że przeznaczając znaczną część działki skarżących pod niemającą charakteru drogi publicznej drogę wewnętrzną, a pozostałą jej część pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną Rada W., nadmiernie i w sposób nieuzasadniony ograniczając przysługujące skarżącym prawo własności, naruszyła tym samym przysługujące jej władztwo planistyczne.

4. W odpowiedzi na powyższą skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Rada W. wyjaśniła, że Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul P. - część I sporządzony został w wyniku realizacji uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. Z. po zachodniej stronie ulicy P. oraz Uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie podziału ww. planu na części.

Projekt planu, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 4 marca do 2 kwietnia 2010 r., dyskusja publiczna na temat rozwiązań planistycznych odbyła się [...] marca 2010 r. Na rysunku planu wykładanym do publicznego wglądu zaprojektowano drogę publiczną kategorii dojazdowej [...] o szerokości 10, łączącą ulicę Z. z ulicą K. Na kopii mapy zasadniczej pobranej z państwowego zasobu geodezyjnego po przystąpieniu do planu, na której sporządzany był rysunek planu, droga ta poprowadzona została na działce nr ew. [...] stanowiącej niezabudowany pas gruntu o użytku częściowo rolnym a częściowo leśnym i szerokości około 13,5 m. Działka ta w trakcie trwania prac projektowych podzielona została na działki nr ew. od [...] do [...]. Podstawą do zmiany w ewidencji gruntów w roku 2008 było postanowienie sądu o zniesieniu współwłasności. Na rysunku planu wyłożonym do publicznego wglądu przedmiotowa droga na działce nr ew. [...], stanowiącej własność skarżących, zajmowała pas ok. 1210 m2 wzdłuż jej wschodniej granicy.

Ponadto w odpowiedzi na skargę wskazano, że po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag projekt planu został przekazany do zaopiniowania przez Radę Dzielnicy W.. W międzyczasie do BAiPP oraz do Dzielnicy W. wpłynęły pisma właścicieli działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w których domagali się przesunięcia projektowanej [...] o 5 m w kierunku wschodnim, bądź jej likwidacji, gdyż ich nieruchomości skomunikowane są z drogą publiczną ulicą Z., za pomocą służebności drogowej o szerokości 6 m ustalonej na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W opinii Rady Dzielnicy W. wyrażonej Uchwałą Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r., wśród innych uwag do projektu planu, wnioskowano o zmianę kategorii ulicy [...] na [...] (tereny dróg wewnętrznych) oraz zmniejszenie jej szerokości z 10 m na 6 m.

Dalej organ wyjaśnił, że projekt planu był przedstawiony Radzie W. do uchwalenia na [...] sesji dnia [...] września 2011 r., po uprzednim zaopiniowaniu przez Komisję Ładu Przestrzennego Rady W. W toku sesji na skutek wystąpienia jednego z właścicieli, została zgłoszona poprawka dot. zmniejszenia szerokości drogi [...] do 6 m i zmiany jej kwalifikacji na drogę wewnętrzną. W wyniku głosowania Rady W. na sesji we wrześniu 2011 r. projekt planu został podzielony na części, z których część I, po wprowadzeniu poprawek przegłosowanych przez Radę W., została uchwalona na [...] sesji Rady W. [...] marca 2013 r.

W planie drogę [...] o szer. 10 m przekwalifikowano na drogę wewnętrzną.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Rada W. wskazała, iż obszar, na którym położona jest działka skarżących (o niejednolitej strukturze, układzie i wielkości działek) wymagał uporządkowania. W toku trwania prac planistycznych ujawniła się sprzeczność interesów pomiędzy poszczególnymi właścicielami działek w zależności od ich położenia względem projektowanej ulicy, a także ze względu na to, iż nieruchomości na działkach nr [...],[...] oraz [...] i [...] zostały już zainwestowane, wybudowano na nich domy jednorodzinne wraz z ogrodzeniami i skrzynkami infrastruktury, a pozostali właściciele (działek nr [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...]) nabyli swoje nieruchomości z zapewnionym dojazdem o szer. 6 m. Właściciele działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w drodze ustanowienia służebności gruntowej mieli zapewniony dostęp do drogi publicznej, jaką jest ulica Z. Pozostawienie projektowanej drogi publicznej o szerokości 10 m w planie oznaczałoby pomniejszenie każdej z tych działek, a ponadto konieczność demontażu ogrodzeń i likwidację skrzynek z infrastrukturą przyłączeniową. Konkurencyjnym interesem, który podlegał rozważeniu przez organ były skutki wprowadzonych zmian na działce skarżących, której kształt i tak był trudny do zabudowy (szerokość zaledwie od 13 m do 13,5 m). Organ wyjaśnił, że pozostawienie drogi publicznej jedynie na odcinku równym długości działki skarżących byłoby sprzeczne z zasadami racjonalnego planowania, którego celem jest wprowadzanie rozwiązań harmonijnych, sprzyjających kształtowaniu ładu przestrzennego, nie zaś wprowadzanie do obszarów o względnie jednolitym przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu niewielkich "enklaw" (odstępstw) istotnie różniących się funkcją i zagospodarowaniem terenu. Działania takie burzą bowiem ukształtowany ład przestrzenny i z pewnością nie przyczyniają się do jego ochrony. Tym samym propozycja, by jedynie na pewnym odcinku sporna droga miała charakter wewnętrzny, a na pewnym publiczny nie mieści się - zdaniem organu - w zasadach racjonalności biorąc pod uwagę, iż droga publiczna obsługiwałaby zaledwie kilka działek.

Ponadto organ wyraził stanowisko, że w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego należy wyważyć sprzeczne ze sobą interesy właścicieli działek i dokonać wyboru określonego rozwiązania planistycznego, które w tym wypadku nie mogło uwzględnić każdego z tych interesów z osobna.

W ocenie organu nie można także mówić o naruszeniu procedury sporządzania planu skutkującym stwierdzenie nieważności przyjętego planu w zakresie wskazanym przez skarżących. Wskazano, że orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć w taki sposób, że prowadzi ono do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Natomiast w niniejszej sprawie – zdaniem organu - ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu miejscowego byłoby czynnością wyłącznie przedłużającą postępowanie planistyczne. Sytuacja faktyczna i prawna właścicieli działek na tym terenie była organowi znana i nie uległa ona zmianie, np. co do struktury działek do dnia dzisiejszego. Tym samym jedynie potencjalna możliwość przyjęcia odmiennych rozwiązań planistycznych od tych, jakie zostały podjęte, w ocenie organu, nie powinna stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

5. Skarga jest zasadna.

6. Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm. zwanej dalej w skrócie u.s.g.). Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Termin do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60). W rozpatrywanej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wezwanie skarżących zostało wniesione 28 kwietnia 2014 r., zatem termin do wniesienia skargi liczony od dnia doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został zachowany.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a., określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

Dla możliwości przystąpienia przez Sąd do oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do podnoszonego w skardze nadużycia władztwa planistycznego, wymagane było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że postanowienia przyjętego planu miejscowego godzą w prawa skarżących przysługujące im z tytułu własności działki znajdującej się na terenie objętym postanowieniami planu. Powołany przepis - dla skutecznego wniesienia skargi na uchwałę organu gminy - wymaga bowiem wykazania nie tylko istnienia po stronie skarżących interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Interes prawny jest kategorią prawa materialnego, obejmuje uprawnienia oparte na prawie. Wnosząc skargę należy wykazać, że zaskarżana uchwała godzi w tak rozumiany interes prawny lub uprawnienie skarżących w rezultacie prowadząc do zmiany lub uszczuplenia ich sfery prawnej (do zniesienia, ograniczenia lub uniemożliwienia korzystania z prawa). Naruszony interes musi być bezpośredni i aktualny, realny. W związku z tym, przyjmuje się, że do wniesienia skargi nie uprawnia istnienie jedynie potencjalnego zagrożenia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Wskazuje się także, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09, CBOSA).

Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, skarżący skutecznie wykazali legitymację prawną, powołując się na naruszenie prawa własności działki, o nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. K. w W., która w części przeznaczona została pod drogę wewnętrzną o szerokości 6 m o symbolu [...], a możliwość zabudowy na pozostałej części (przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych) została ograniczona, bowiem przeprowadzono przez jej środek linię zabudowy). Jak wynika z zapisów tekstu planu oraz części graficznej skarżący nie uzyskali uprawnienia do zagospodarowania całego obszaru działki nr [...] na swoje potrzeby, lecz muszą brać pod uwagę zapis planu przewidujący na jej części drogę wewnętrzną do obsługi innych jeszcze nieruchomości. Skarżący akcentowali, że pozostałą część gruntu (niezajetą pod drogę) stanowi pas o szerokości ok. 7 m, stąd takie ukształtowanie linii zabudowy oznacza w praktyce utratę możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania działki, nabytej przez nich z zamiarem wybudowania na niej budynku mieszkalnego. Dodatkowo wywodzili, że poza przedmiotową działką do skarżących nie należy żadna z innych przylegających do niej nieruchomości.

W ocenie Sądu wymóg wykazania negatywnego wpływu na sytuację prawną skarżących (w tym przypadku na realizację prawa własności) został spełniony.

7. W związku z tym w toku postępowania sądowoadministracyjnego należało rozważyć, czy owe ograniczenie prawa własności, które to ograniczenie nosi – w ocenie skarżących - znamiona wywłaszczenia, zostało wprowadzone przez gminę w celu realizacji interesu publicznego, z zachowaniem zasady proporcjonalności.

W związku z tym zaznaczenia wymaga, że władztwo planistyczne, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie jest władztwem absolutnym, czy też nieograniczonym i niepodlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać bowiem podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Uszczuplenie uprawnień właścicielskich, o ile mieści się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności.

Decyzje planistyczne, dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinny być zatem podejmowane z uwzględnieniem przewidzianych przez ustawodawcę aksjologicznych ram wyznaczających władztwo planistyczne gminy. Zdeterminowanie przyszłego przeznaczenia terenu wiązać się powinno nie tylko ze zdiagnozowaniem istniejącego stanu oraz potrzeb mieszkańców, ale również z rozważeniem potencjalnych możliwości przeznaczenia terenu i wyboru optymalnego sposobu zagospodarowania. Wybór optymalnego sposobu zagospodarowania podyktowany powinien być determinantami wyznaczonymi zarówno na poziomie unormowań ustaw zwykłych, jak i Konstytucji RP. Odwołanie się do wyznaczników działania może wiązać się z kolizją zasad, wymagająca "ważenia" chronionych prawnie interesów i zasad konstytucyjnych, zakładającego proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania chronionego Konstytucją RP prawa własności, z zachowaniem istoty tego prawa, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Uchwalanie miejscowego planu wymaga od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, to jedynie w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości. Gmina wykonując owo władztwo zgodnie z nałożonym na nią obowiązkiem powinna uwzględnić aspekt racjonalności. Dopiero "zbalansowane aksjologicznie" postanowienia planistyczne, uznające reżim konstytucyjny mogą być uznane za legalne, niestanowiące nadużycia władztwa planistycznego. Uwzględnienie wyważonego zgodnie z zasadą proporcjonalności interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi pozwala bowiem na traktowanie ingerencji w prawo własności dokonanej w ramach władztwa planistycznego gminy za przekonująco umotywowaną prawnie ingerencję gminy w prawa właścicielskie.

Realizacji powyższych wymogów służy zachowanie procedury planistycznej, w tym obowiązek ponowienia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej, o czym stanowi art. 17 pkt 13 u.p.z.p.

9. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii metarialnoprawnych (bowiem to od ich oceny zależeć będzie uznania czy mamy do czynienia z obowiązkiem ponowienia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej, stwierdzić należy, że z materiałów planistycznych przysłanych przez gminę wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że w projekcie zaskarżonego planu, zaprojektowano drogę publiczną kategorii dojazdowej [...] o szerokości 10, łączącą ulicę Z. z ulicą K. Droga ta poprowadzona została m.in. na działce o nr ew. [...], stanowiącej niezabudowany pas gruntu o szerokości około 13,5 m.

Do Dzielnicy W. wpłynęły pisma właścicieli działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w których domagali się przesunięcia projektowanej [...] o 5 m w kierunku wschodnim, bądź jej likwidacji, gdyż ich nieruchomości skomunikowane są z drogą publiczną ulicą Z. za pomocą służebności drogowej o szerokości 6m ustalonej na działkach [...], ...], [...], [...], [...], [...] (tj. działek powstałych w wyniku podziału działki o nr ew. [...] od [...] do [...]). W toku sesji na skutek wystąpienia jednego z właścicieli, została zgłoszona poprawka, dot. zmniejszenia szerokości drogi [...] do 6 m i zmiany jej kwalifikacji na drogę wewnętrzną. W wyniku głosowania Rady W. na sesji we wrześniu 2011 r. projekt planu został podzielony na części, z których część I, po wprowadzeniu poprawek przegłosowanych przez Radę W., została uchwalona na sesji Rady W. [...] marca 2013 r. drogę [...] o szer. 10 m przekwalifikowano na drogę wewnętrzną o szerokości 6 m.

Zaaprobować należy stanowisko Gminy, że przyjęcie takich rozwiązań planistycznych wymagało wyważenia w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego sprzecznych ze sobą interesów właścicieli działek i dokonania wyboru określonego rozwiązania planistycznego, które w tym wypadku nie mogło uwzględnić każdego z tych interesów z osobna.

Jednak Gmina uchwalając miejscowy plan i ustalając w nim kategorię planowanej drogi nie może abstrahować od jej rzeczywistego planowanego charakteru, wynikającego np. z przyszłego układu dróg, wskazującego na ogólną dostępność drogi, czy natężenie ruchu. Tylko wówczas nie dojdzie do rozbieżności między postanowieniami planu a stanem istniejącym i nie będzie potrzeby korygowania tych nieścisłości w innych postepowaniach (np. toczących się na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.).

Odmienny stan rzeczy byłby niepożądany z kilku powodów. Po pierwsze prowadziłoby to do ustalania przeznaczenia terenów poza postępowaniem do tego przeznaczonym, czyli planistycznym. Po drugie mogłoby to skutkować nieuwzględnieniem postanowień planu niezgodnych z rzeczywistym przeznaczeniem gruntów, a tym samym do niepożądanego z punktu widzenia zasady praworządności i legalizmu nieuznawania postanowień planu za wiążące dla ustalenia przeznaczenia terenu. Plan nie ma wszak charakteru dokumentu hipotetycznego, o iluzorycznym znaczeniu prawnym, lecz w założeniach ustawodawcy ma być opracowaniem opartym na realnych uwarunkowaniach i aktem prawa miejscowego (zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g.). Gmina powinna zatem tak sformułować zapisy planu, by zapewnić prawną wykonalność jego postanowień. Po trzecie odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywistego charakteru istniejącej lub planowanej drogi jest istotne ze względu na zachowanie obowiązków gminy wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z art. 15 ust. 2 tego aktu stanowiącego, że w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów.

W niniejszej sprawie zastosowania nie mógł znaleźć wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), który zapadł na gruncie prawa międzynarodowego, a w kontekście obecnie obowiązującego art. 98 ust. 3 u.g.n. W wyroku tym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a przeznaczenie prywatnego terenu pod drogę ogólnodostępną i połączoną z siecią dróg publicznych prowadzi do faktycznego wywłaszczenia i musi skutkować przyznaniem stosownego odszkodowania. W sprawie rozpoznawanej przez Trybunał wydana została zatem decyzja podziałowa, która to sytuacja nie miała miejsca w sprawie rozpatrywanej przez Sąd.

Jednak Sąd wyraża stanowisko, że jednym z wyznaczników przy planowaniu dróg jest kryterium funkcjonalne, związane z przeznaczeniem drogi, sposobem jej użytkowania oraz położeniem względem innych dróg. Kwalifikacja drogi zależy od jej charakteru, a ten z kolei wyznaczony jest przez sposób użytkowania drogi.

Funkcję drogi w planie miejscowym powinno się zatem określać na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Dodatkowo funkcja ta powinna być opisana w nawiązaniu do przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), m.in. dlatego, że w myśl § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) jednym z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego są ustalenia dotyczące zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji, które powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego, wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Z dróg publicznych, jak określa to przepis art. 1 tej ustawy, może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi wewnętrzne zasadniczo nie są drogami publicznymi o powszechnym do nich dostępie, co wynika z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że drogi wewnętrzne to drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żądnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym. Jednak nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego ogólnodostępnego może być uznana za drogę publiczną w rozumieniu przywołanych przepisów.

Drogi wewnętrzne zostały w ustawie o drogach publicznych zdefiniowane poprzez definicję zakresową niepełną (ustawodawca wymienił jedynie przykładowo desygnaty tego pojęcia). Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2009 r., sygn. akt II FSK 635/08, CBOSA, iż w przypadku tego typu definicji do zakresu nimi objętego zaliczyć należy te rzeczy, które expressis verbis zostały w przepisie wymienione oraz te, które są do nich podobne z uwagi na ich przeznaczenie i charakter. Zgodnie z definicją drogi, zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga ma być budowlą przeznaczoną do ruchu drogowego, a więc do poruszania się uczestników tego ruchu - pieszych, kierujących, pasażerów pojazdów. Musi ona zatem co do zasady służyć większej ilości osób, niekonieczne będących właścicielami gruntu, na którym droga jest posadowiona i osób z nim związanych. Dana budowla może być uznana za drogę wewnętrzną jedynie wówczas, gdy przeznaczona ona jest do ruchu drogowego (rozumianego jako możliwość korzystania z drogi przez nieoznaczoną ilość osób), a nie służy tylko do wewnętrznej komunikacji w obrębie danej nieruchomości.

Nie można przesądzić co do zasady jaka droga – czy publiczna czy wewnętrzna będzie korzystana dla właściciela. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi może pozostawać w interesie właściciela nieruchomości, np. dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek. Wielokrotnie w interesie właściciela nieruchomości leżeć może posiadanie drogi o charakterze wewnętrznym i niezasadne byłoby pozbawianie go takiej możliwości, przez wprowadzenie regulacji przenoszącej własność każdej działki drogowej, w tym stanowiącej drogę wewnętrzną, na gminę.

Gmina powinna była rozważyć powyższe racje, biorąc pod uwagę czy istnieje konieczność ustalenia przebiegu przedmiotowej drogi jako drogi przelotowej miedzy drogami publicznymi, jak również uwzględniając istniejący na gruncie stan zabudowy (konieczność demontażu ogrodzeń i likwidację skrzynek z infrastrukturą przyłączeniową), możliwość zabudowy na działce skarżących, przy uwzględnieniu linii zabudowy oraz istnienie służebności drogowych na działkach powstałych z podziału działki o nr ew. [...] (służebności gruntowych ustanowionych na działkach ew. nr [...], [...],[...], [...],[...], i [...]), zapewnienie nieposiadającym dostępu do drogi publicznej działkom [...], [...],[...], [...],[...], i [...] dostępu do ul. Z. oraz istnienia połączenia przedmiotowej działki z drogą publiczną. Słusznie Gmina zauważyła, że konkurencyjnym interesem, który podlegać powinien rozważeniu przez organ są skutki wprowadzonych zmian na działce skarżących, której kształt i tak był trudny do zabudowy (szerokość zaledwie od 13 m do 13,5 m). Zasadnie strona przeciwna wywodziła, że powinna kierować się zasadą racjonalnego planowania, którego celem jest wprowadzanie rozwiązań harmonijnych, sprzyjających kształtowaniu ładu przestrzennego, nie zaś wprowadzanie do obszarów o względnie jednolitym przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu niewielkich "enklaw" (odstępstw) istotnie różniących się funkcją i zagospodarowaniem terenu.

Te sporne interesy należało jednak rozważyć, bez abstrahowania od funkcji drogi, determinującej jej kwalifikację.

10. Odnosząc się do kwestii procesowych stwierdzić należy, że wbrew stanowisku organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę możliwość uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o treści innej, niż będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest kwestią nieistotną, która nie może wskazywać na konieczności ponowienia procedury planistycznej w odpowiednim zakresie. Wskazanie takie istnieje bowiem w przypadku uznania, że rozwiązania planistyczne przyjęto bez wyważenia relewantnych zasad i wartości, a tym samym że nie zapewniono właściwej ochrony prawu własności. Wówczas możliwość przyjęcia alternatywnych rozwiązań planistycznych uzasadnia potrzebę ponowienia procedury planistycznej.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia.

I tak, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Mając na uwadze art. 17, w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., należy podkreślić, że to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej.

Skład orzekający podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd (tak m.in. NSA w wyroku z 2 października 2012 r., II OSK 1426/12, CBOSA), że w sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Jednak wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne.

Mając na uwadze powyższe, analizując zmiany dokonane przez organ planistyczny w niniejszej sprawie, należy uznać, że zmiany te posiadając charakter ogólny, miały wpływ na nieokreślony krąg podmiotów (przebieg i charakter drogi), w związku z tym powodowały obowiązek ponowienia czynności wymienionych w art. 17 u.p.z.p. w stosownym zakresie. Tymczasem Rada W. nie stwierdziła konieczności powtórzenia procedury w niezbędnym zakresie.

Braku ponowienia tych czynności przez organ planistyczny nie może usprawiedliwić przyszłym i niepewnym tym samym wynikiem prac planistycznych w sytuacji, gdy skutkiem uwzględnienia m.in. tych okoliczności było wprowadzenie istotnych zmian parametrów i wskaźników zagospodarowania terenów objętych ustaleniami wyłożonego planu.

Z materiałów planistycznych nie wynika zatem, by gmina rozważyła ochronę prawną wynikająca z art. 21 i art. 64 ust. 1 i 3, w zw. z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, w stosunku do działki skarżących, co oznaczałoby brak możliwości uznania, że doszło do nadużycia przez Radę W. władztwa planistycznego, powodującego daleko idące, nieuzasadnione ograniczenie skarżącym prawa własności całości działki

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie powyższe uchybienie organu planistycznego należy ocenić jako istotne naruszenie art. 17 u.p.z.p., co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności § 17 ust. 9 uchwały Rady W. z [...] marca 2013 r. nr u zatwierdzającej Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru Osiedla R., po zachodniej stronie ul. P. – część I (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r., poz. [...]), wraz z załącznikiem graficznym, w odniesieniu do należącej do skarżących działki nr ew. [...].

11. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania (na które składają się: wpis sądowy od skargi - 300 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie dla adwokata reprezentującego skarżących - 240 zł) orzeczono w pkt III, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348, ze zmianami).