II GSK 315/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-09-02	
Data wpływu	2008-02-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Brzeziński
Magdalena Bosakirska /sprawozdawca/
Rafał Batorowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	IV SA/Gl 372/07	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Celnej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088; Art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 93 ust. 1a;  Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
Dz.U. 2004 nr 68 poz 622; art. 69; Ustawa z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne
Dz.U. 2001 nr 80 poz 872; art. 6; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
Dz.U. 1999 nr 72 poz 802; art. 1 ust. 2, art. 1b pkt 3, pkt 4 i pkt 8, art. 1c pkt 8; Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 1 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 372/07 w sprawie ze skargi A. K. – F. T.-H. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 1 października 2007 r. o sygn. akt IV SA/Gl 372/07 uwzględnił skargę A. K. (dalej zwanego skarżącym) i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd. Sąd orzekł ponadto, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 120 zł tytułem poniesionych kosztów sądowych.

I

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Dyrektor Izby Celnej w K. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), dalej: utd, nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3000 zł za brak ważnej opłaty drogowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 3 lipca 2006 r. o godz. 23.30 w miejscowości T. funkcjonariusze Wydziału Zwalczania Przestępczości, działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K., przeprowadzili kontrolę drogową zespołu pojazdów należących do A. K., prowadzącego działalność gospodarczą jako F. T.-H. Kierujący pojazdem M. B. okazał siedmiodniową kartę opłaty drogowej, która straciła ważność z dniem 30 czerwca 2006 r. o godz. 21.29 i oświadczył, że ważnej karty zapomniał zabrać. W toku postępowaniu przedsiębiorca przedstawił kartę opłaty miesięcznej z terminem ważności do 2 sierpnia 2006 r., zakupioną w dniu 3 lipca 2006 r., tj. w dniu dokonania kontroli. Stosownie do pkt 4.1 załącznika do utd miesięczna karta opłat, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub w dniach następnych, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty.

W odwołaniu od tej decyzji A. K. podał, że została ona wydana bez uwzględnienia całokształtu okoliczności, zaś w protokole kontroli celowo podano błędną godzinę kontroli i podstępnie zmuszono kierowcę do podpisania protokołu.

Decyzją z dnia 1 lutego 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy powyższą decyzję powołując się na art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 1, art. 42, art. 87 ust. 1 i ust. 3, art. 88, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1, ust. 1a i ust. 4 utd oraz pkt 4.1 załącznika do utd. W uzasadnieniu Dyrektor Izby Celnej podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z pkt 4.1 załącznika do utd karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. To samo dotyczy innej karty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub w dniach następnych. Organ wskazał ponadto, że protokół pokontrolny został sporządzony o 23.30, a więc 10 minut po zatrzymaniu pojazdu, zaś taka różnica czasu między rozpoczęciem kontroli a sporządzeniem z niej protokołu nie stanowi o braku wiarygodności tego protokołu.

A. K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wyszedł poza granice skargi i uznał, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem właściwości rzeczowej i instancyjnej organów administracji, co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Z art. 20 kpa wynika natomiast, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Oznacza to, że dla ustalenia właściwości organu przepisy prawa materialnego powinny być stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane przez Dyrektora Izby Celnej w K. Z pkt 8 załącznika do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) wynika, że dyrektor izby celnej i naczelnik urzędu celnego są organami administracji niezespolonej, czyli terenowymi organami administracji rządowej podporządkowanymi właściwemu ministrowi, przy czym taka struktura organów celnych została stworzona w oparciu o nowelę wprowadzoną ustawą z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365).

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622) uprawnienia organów celnych do wykonywania czynności w ramach dozoru celnego (kontrola celna) oraz zakres tych czynności określać miała ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.). Jednocześnie w art. 69 Prawa celnego określono właściwość organów celnych w postępowaniu celnym stwierdzając, że naczelnik urzędu celnego występuje jako organ I instancji, natomiast dyrektor izby celnej – jako organ odwoławczy od decyzji naczelnika urzędu celnego, a także przyjęto, iż organami wyższego stopnia są organy odwoławcze. Takie samo uregulowanie kompetencji organów celnych zawiera także ustawa o Służbie Celnej, która w art. 1b określa, że dyrektor izby celnej rozstrzyga w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych (pkt 3) i rozstrzyga w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt 4).

W ocenie Sądu I instancji, analiza powyższych norm prowadzi do wniosku, że w sprawach z zakresu działania organów celnych zasadą jest, iż w I instancji sprawę powinni rozstrzygać naczelnicy urzędów celnych, zaś postępowanie odwoławcze powinien prowadzić organ wyższego stopnia. Wyjątkiem od tej zasady są natomiast sprawy celne powierzone na mocy przepisów ustawy Prawo celne lub ustaw szczególnych do rozpoznania w I instancji dyrektorowi izby celnej, który w postępowaniu odwoławczym pełnić powinien w tych sprawach również rolę organu wyższego stopnia.

Sąd I instancji wskazał, że w art. 1c pkt 8 ustawy o Służbie Celnej ustawodawca określił, że do zadań naczelnika urzędu celnego należy, poza sprawami celnymi, wykonywanie innych niż wymienione w pkt 1-7 zadań zleconych w odrębnych przepisach. Do takich zadań zleconych należą m.in. sprawy opłaty paliwowej (art. 37n ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym – Dz. U. Nr 256, poz. 2571), czy opłat za przejazd po drogach publicznych pojazdów ponadnormatywnych (ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 1115). Na mocy powyższych uregulowań sprawy te rozstrzyga w I instancji naczelnik urzędu celnego.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że nakładanie kar na podmiot wykonujący przewóz wbrew obowiązującym przepisom ustawy o transporcie drogowym jest zadaniem wykraczającym poza postępowanie stricte celne, a należy do zadań, o których mowa w art. 1b pkt 8 i art. 1c pkt 8 ustawy o Służbie Celnej. W art. 89 ust. 1 pkt 3 utd ustawodawca określił, że uprawnionymi do dokonania kontroli dokumentów koniecznych przy wykonywaniu transportu drogowego są funkcjonariusze organów celnych, nie precyzując jednak, któremu z organów kompetencję tę przypisuje. Wynikiem kontroli, do jakiej upoważnieni zostali funkcjonariusze organów celnych, w przypadku uchybienia przepisom utd może być, na mocy art. 93 ust. 1 utd, nałożenie na podmiot wykonujący transport drogowy kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej, przy czym decyzja ta jest wydawana w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzenia kontroli (art. 93 ust. 1a utd). Zgodnie z art. 6 cytowanej wyżej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej województwie indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym poziomie zasadniczego podziału terytorialnego kraju. W ocenie Sądu I instancji, skoro naczelnik urzędu celnego występuje jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa, zatem to on powinien rozstrzygać przedmiotową sprawę w I instancji. Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne tylko, gdy przewiduje to wyraźny przepis prawa materialnego regulującego zakres działania organu, a ustawa o transporcie drogowym takiej regulacji nie zawiera. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma zatem żadnego uzasadnienia prawnego pogląd, że decyzję o nałożeniu kary pieniężnej wydawać ma organ wyższego stopnia, jakim jest dyrektor izby celnej, z pominięciem organu I instancji, jakim w strukturach administracji celnej jest naczelnik urzędu celnego.

Sąd uznał, że wydanie decyzji I instancji przez dyrektora izby celnej narusza przepisy o właściwości rzeczowej organu i stanowi podstawę jej nieważności określoną art. 156 § 1 p.1 kpa, zaś wydanie przez ten sam organ decyzji II instancji narusza zasadę dwuinstancyjności, co stanowi podstawę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 p.2 kpa. Z uwagi na powyższe działając na podstawie art.145 § 1 p.2 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził nieważność obu decyzji.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniósł Dyrektor Izby Celnej w K., żądając jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo celne oraz art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 93 ust. 1a utd.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej w K. wskazał, że zgodnie z art. 1b pkt 8 ustawy o Służbie Celnej do zadań dyrektora izby celnej należy wykonywanie innych zadań zleconych w przepisach odrębnych. Do zadań tych należy między innymi wykonywanie kontroli na podstawie ustawy o transporcie drogowym, jak również nakładanie kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy. Przepisy art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wskazują wprost, że uprawnionymi do kontroli dokumentów oraz warunków w nich określonych są funkcjonariusze organów celnych. Oznacza to, że uprawnienia do kontroli posiadają zarówno funkcjonariusze działający z upoważnienia naczelników urzędów celnych (np. na drogowych przejściach granicznych z krajami trzecimi), jak i dyrektorów izb celnych (wewnątrz kraju – przy pomocy funkcjonariuszy grup mobilnych), w zależności od tego, który organ przeprowadza kontrolę. W przedmiotowej sprawie kontrolę przeprowadzili upoważnieni przez Dyrektora Izby Celnej w K. funkcjonariusze Wydziału Zwalczania Przestępczości, będącego komórką organizacyjną wchodzącą w skład Izby Celnej w K. Zgodnie z art. 268a kpa, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie. Brak jest natomiast przepisu, który zezwalałby na upoważnienie pracowników innego organu administracji publicznej. Tak więc naczelnik urzędu celnego nie może upoważniać pracowników izby celnej do wykonywania w jego imieniu zadań kontrolnych i wydawania w jego imieniu decyzji. W sytuacji zatem, kiedy czynności kontrolnych dokona funkcjonariusz celny działający z upoważnienia dyrektora izby celnej (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie), to decyzja winna być wydana z upoważnienia dyrektora izby celnej.

Dyrektor Izby Celnej w K. stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym decyzja wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce wykonywania kontroli. Przepis ten wskazuje na właściwość miejscową organu, ale nie przesądza, że uprawnionym do wydania decyzji jest tylko naczelnik urzędu celnego. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie właściwości miejscowej organów celnych (Dz. U. Nr 94, poz. 911 ze zm.) Dyrektor Izby Celnej w K. jest organem właściwym na obszarze województwa [...].

W kontekście powyższego, organem właściwym miejscowo i rzeczowo na obszarze województwa [...] w przypadku wykonywania kontroli sprawowanej przez funkcjonariuszy grup mobilnych jest Dyrektor Izby Celnej w K. i decyzja o wymiarze kary pieniężnej nakładana jest z upoważnienia tego organu.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie zasady dwuinstancyjności w sprawie niniejszej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem naruszenie właściwości rzeczowej nie było oczywiste i w innych sprawach właściwość rzeczowa dyrektora izby celnej w dwóch instancjach była akceptowana przez sądy administracyjne. Nie ma podstaw do uznania, że to Minister Finansów jest organem odwoławczym od decyzji dyrektora izby celnej o nałożeniu kary pieniężnej. Zatem w obu instancjach do orzekania w sprawie kar pieniężnych w transporcie drogowym właściwy jest dyrektor izby celnej.

A. K. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania spowodowaną przyczynami określonymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 p.1 p.p.s.a. Kasator postawił jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo celne oraz art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 93 ust. 1a utd.

Skarga jest nieuzasadniona.

Nie ma racji skarżący, że z przepisów prawa wynika właściwość rzeczowa dyrektora izby celnej jako organu I instancji w sprawach dotyczących kar pieniężnych w transporcie drogowym.

Kwestie właściwości rzeczowej organów celnych w sprawach nakładania kar pieniężnych w transporcie drogowym regulują trzy akty prawne i w ich regulacjach należy poszukiwać odpowiedzi na pytanie, który organ celny jest właściwy do nakładania kar pieniężnych w transporcie drogowym w I instancji, a który rozpoznaje odwołania od decyzji I instancji.

Te akty prawne to cytowana wyżej ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zwana utd, cytowana wyżej ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz cytowana wyżej ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (dalej cytowana jako a.rz.w.). Z przepisów powołanych ustaw należy wywieść właściwość rzeczową organów celnych w sprawach nakładania kar pieniężnych w transporcie drogowym.

Nie reguluje natomiast tej kwestii i nie przyczynia się do jej wyjaśnienia ustawa z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo Celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622), która to ustawa zgodnie z art. 1 reguluje w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego w sprawach celnych, a uregulowana w jej art. 69 właściwość organów celnych dotyczy wyłącznie postępowania celnego. Zatem art. 69 Prawa Celnego nie reguluje właściwości organów celnych w sprawach nierozpatrywanych w postępowaniu celnym.

Sprawy kar pieniężnych w transporcie drogowym nie są sprawami celnymi, ani nie są rozpatrywane w postępowaniu celnym. Są to sprawy zlecone organom celnym przepisami utd, a procedurę ich rozpatrywania regulują przepisy utd oraz kpa.

Regulacji prawnych kwestii właściwości rzeczowej organów celnych, co do realizacji innych zadań wynikających z przepisów odrębnych, należy poszukiwać w ustawie o Służbie Celnej, która w art. 1 ust. 2 wprost przewiduje wykonywanie przez Służbę Celną innych zadań wynikających z przepisów odrębnych. To ta ustawa w art. 1b określa zadania dyrektora izby celnej, a w art. 1c - zadania naczelnika urzędu celnego.

Zgodnie z powołanym art. 1b p.4 ustawy o Służbie Celnej dyrektor izby celnej rozstrzyga w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych, zaś zgodnie z art. 1b p.3 powołanej ustawy do zadań dyrektora izby celnej należy też orzekanie w II instancji w sprawach (wszystkich) należących w I instancji do naczelników organów celnych.

Sprawy o nakładanie kar pieniężnych w transporcie drogowym nie są sprawami celnymi, zatem art. 1b p.4 ustawy o Służbie Celnej nie może być podstawą do uznania właściwości rzeczowej dyrektora izby celnej w I instancji w sprawach kar pieniężnych w transporcie. Zaś z treści art. 1b p.3 ustawy o Służbie Celnej wynika, że może on być podstawą właściwości rzeczowej dyrektora izby celnej w sprawach kar w transporcie w II instancji, o ile w I instancji sprawy te należałyby do naczelników urzędów celnych.

Wskazać należy, że do zadań dyrektora izby celnej należy też, zgodnie z art. 1b p.8 ustawy o Służbie Celnej, wykonywanie innych zadań określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Te "inne zadania" określone w przepisach odrębnych to m.in. kontrole drogowe prowadzone przez funkcjonariuszy dyrektorów izb celnych. Z art.1b p.8 ustawy o Służbie Celnej nie wynika, że do tych "innych zadań" można zaliczyć orzekanie w I instancji, które to orzekanie reguluje art. 1b p.4 ustawy wskazujący wyraźnie, że dyrektor izby celnej orzeka w I instancji w sprawach celnych.

Również analiza przepisów utd nie pozwala na wywiedzenie właściwości dyrektora izby celnej do orzekania w I instancji w sprawach kar pieniężnych w transporcie, gdyż ustawa ta nie zajmuje się tą kwestią i nie pozwala na ustalenie kompetencji dyrektora izby celnej do orzekania w I instancji. Art. 89 ust. 1 pkt 3 utd stanowi jedynie, że uprawnionymi do kontroli są m.in. funkcjonariusze organów celnych. Użycie liczby mnogiej wskazuje, że mogą to być funkcjonariusze dyrektora izby celnej oraz funkcjonariusze naczelnika urzędu celnego, którzy w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, wydają decyzję w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli, od której to decyzji przysługuje w przewidzianym ustawą terminie odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę nałożył (art. 93 ust. 5 utd.). Wskazane wyżej przepisy w odniesieniu do procedury nakładania kar pieniężnych poprzestają na kwestiach ogólnych i podstawowych i nie wyjaśniają kwestii właściwości rzeczowej.

W tym stanie rzeczy, dla ustalenia organu właściwego do orzekania w sprawach kar pieniężnych w I instancji, należy sięgnąć do przepisów ustawy o a.rz.w. Ustawa ta w art. 2 p.3 stanowi, że administrację rządową w województwie sprawują m.in. organy administracji niezespolonej, zaś w p.8 Załącznika do ustawy, określającego organy administracji niezespolonej, wymienieni są, jako organy administracji rządowej niezespolonej, dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych. Zatem uregulowania tej ustawy odnoszą się do dyrektorów izb celnych i naczelników urzędów celnych.

Art. 6 ustawy o a.rz.w. stanowi, że "Indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego Państwa". Organem celnym sprawującym administrację rządową niezespoloną na najniższym poziomie podziału terytorialnego kraju jest naczelnik urzędu celnego. Zatem to naczelnik urzędu celnego jest organem orzekającym w I instancji w sprawach kar pieniężnych w transporcie drogowym.

Uregulowanie to pozostaje w pełnej zgodzie z cytowanymi już wyżej przepisami ustawy o Służbie Celnej regulującej kompetencje naczelników urzędów celnych i dyrektorów izb celnych.

Zgodnie z art. 1c p.8 powołanej ustawy do zadań naczelnika urzędu celnego należy wykonywanie innych zadań zleconych w odrębnych przepisach. Tymi "innymi zadaniami" jest prowadzenie kontroli drogowych i nakładanie kar pieniężnych w transporcie drogowym w I instancji.

Zgodnie z art. 1b p.3 do zadań dyrektorów izb celnych należy rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych, czyli m.in. w sprawach kar pieniężnych w transporcie, zaś zgodnie z art. 1c p.8 wykonywanie innych zadań zleconych w przepisach odrębnych. Takim "innym zadaniem" jest kontrola drogowa, ale nie orzeczenie o karze.

Wywód powyższy pozostaje też w zgodzie z przepisami utd, które nie regulują w ogóle właściwości rzeczowej organów celnych, a w art. 93 ust. 1a utd wskazują jedynie na właściwość miejscową. Jest to w pełni uzasadnione, bowiem właściwość rzeczowa w sprawach kar nie odbiega od zasad ogólnych, zaś właściwość miejscowa wymaga uregulowania, bowiem od zasad ogólnych wynikających z art. 21 kpa – odbiega i jest powiązana z miejscem kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu kasatora, że przeprowadzenie kontroli drogowej stanowi wszczęcie postępowania administracyjnego. Kontrola drogowa jest przewidzianą ustawą czynnością materialno-techniczną organu administracji mającą na celu sprawdzenie przestrzegania przepisów utd regulujących transport, która poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o nałożeniu kary, jednak nie zawsze jest pierwszym etapem postępowania administracyjnego. Kontrola, która nie wykazała żadnych uchybień nie pociąga za sobą wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli natomiast uchybienia zostaną stwierdzone, postępowanie administracyjne toczy się i wydana zostaje decyzja o nałożeniu kary w imieniu organu właściwego miejscowo i rzeczowo. Nie musi to być organ, któremu bezpośrednio podlegają funkcjonariusze przeprowadzający kontrolę.

Zważywszy powyższe uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa wywodząc, iż organem celnym właściwym do wydawania w I instancji decyzji w sprawach kar pieniężnych w transporcie drogowym jest naczelnik urzędu celnego. Zarzuty kasacji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo celne oraz art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 93 ust. 1a utd nie są więc uzasadnione.

Odnosząc się do końcowych wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczących skutków naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej, wskazać należy, że naruszenie przepisów o właściwości, także instancyjnej, zawsze jest przyczyną nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 p.1 kpa i przy ocenie tego uchybienia nie ma potrzeby rozważania, czy jest ono rażące. Niedostrzeżenie przez organ II instancji naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej przez organ rozpatrujący sprawę w I instancji i pozostawienie w obrocie decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, zawsze stanowi rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 p.2 kpa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji II instancji.

W tym stanie rzeczy uznając wszystkie zarzuty kasacji za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.