Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Fidor, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Muzeum Azji i Pacyfiku im. [...] w W. z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić M. W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego.

Dyrektor Muzeum Azji i Pacyfiku decyzją z [...] lutego 2025 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.) oraz art. 41 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 6 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021, poz. 1641, z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku M. W. o udostepnienie informacji publicznej w celu ponownego wykorzystania dokumentacji fotograficznej przedmiotów wchodzących w skład depozytu po A. W. w formie elektronicznej, odmówił prawa do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego.

Pismem z [...] marca 2025 r. M. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się wyłącznie na podstawie skutecznie wniesionej skargi.

Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do treści art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Nie można zatem mówić o spełnieniu tego warunku, dopóki złożony przez stronę środek zaskarżenia w trybie postępowania administracyjnego nie zostanie wniesiony i rozpoznany przez właściwy organ administracyjny. W myśl art. 16 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Jednocześnie z zasady ogólnej ochrony trwałości decyzji administracyjnej wynika, że po upływie terminu do złożenia odwołania, decyzja staje się ostateczna i podlega ochronie w tym znaczeniu, że jej wzruszenie może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotem skargi M.W. jest decyzja Dyrektora Muzeum Azji i Pacyfiku z [...] lutego 2025 r. nr [...] o odmowie prawa do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego.

Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, odmowa wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego przez podmiot zobowiązany po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w art. 39 ust. 2, następuje w drodze decyzji. Organem odwoławczym od decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oraz od decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie jest minister właściwy do spraw informatyzacji. W zakresie nieuregulowanym ustawą do decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oraz do decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 43 ust. 1 i 2 tej ustawy).

Analiza przepisów Rozdziału 9 "Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego przekazywanych na wniosek prowadzi do konstatacji, że przepisy te kompleksowo reguluje kwestie wnoszenia i wymogów wniosku o ponowne wykorzystanie (art. 39), terminu rozpatrzenia wniosku (art. 40), formy załatwienia wniosku, w tym wydania decyzji odmownej (art. 41 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 i 4 oraz art. 42 ust. 1 pkt 3) oraz organu odwoławczego władnego rozpoznać odwołanie, m.in. od decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Oznacza to, że od decyzji odmownej podmiotu zobowiązanego, wydanej na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 5, przysługuje odwołanie do Ministra Cyfryzacji, bowiem ta kwestia została uregulowana w ustawie i nie wymaga stosowania przepisów K.p.a. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu: "Ustawodawca zdecydował się wyraźnie określić organ odwoławczy, który będzie władny rozpoznać odwołanie od decyzji o: odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie i.s.p. oraz warunkach ponownego wykorzystywania lub wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie, zaznaczając, że jest nim minister właściwy do spraw informatyzacji. To nowe rozwiązanie, nieznane poprzedniej ustawie, można potraktować jako interesujący "eksperyment", ponieważ powoduje skupienie w jednym podmiocie wszystkich postępowań odwoławczych w skali całego kraju. Z jednej strony dzięki takiej centralizacji będzie można mówić o ministrze do spraw informatyzacji jako o wyspecjalizowanym organie w dziedzinie ponownego wykorzystywania i.s.p., z drugiej zaś – w razie dużej skali odwołań (czego przecież nie można wykluczyć) – może powstać problem z dochowaniem terminów na rozpatrzenie odwołań." – patrz komentarz do art. 43, Fischer Bogdan i in., Ustawa o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Komentarz. LEX.

W niniejszej sprawie Dyrektor Muzeum Azji i Pacyfiku rozstrzygnął sprawę dotyczącą prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego w pierwszej instancji.

W związku z powołanymi powyżej przepisami od decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego przysługiwało stronie prawo wniesienia odwołania, w terminie 14 dni, do Ministra Cyfryzacji, za pośrednictwem organu pierwszej instancji.

Dopiero zatem wyczerpanie trybu dwuinstancyjnego postępowania otwierałoby stronie prawo do wniesienia skargi na ostateczną decyzję organu odwoławczego – do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji.

Z analizy akt sprawy wynika, że w decyzji Dyrektora Muzeum Azji i Pacyfiku zawarto błędne pouczenie co do sposobu zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Wskazane wadliwe pouczenie spowodowało brak wyczerpania przez stronę dwuinstancyjnego toku postępowania, co w świetle art. 52 P.p.s.a., czyni przedwczesną skargę do sądu administracyjnego na decyzję organu pierwszej instancji, która nie jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji.

Należy zwrócić uwagę na skutki prawne nieprawidłowego pouczenia organu zawartego w decyzji, o trybie i sposobie zaskarżenia (tj. prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zamiast prawidłowego pouczenia o możliwości wniesienia odwołania). Jeśli wadliwość pouczenia polega na wskazaniu jako adresata odwołania organu funkcjonalnie lub miejscowo niewłaściwego, albo (jak w niniejszej sprawie) na wskazaniu możliwości wniesienia skargi do sądu bez wyczerpania środków zaskarżenia, tj. bezpośrednio na decyzję organu pierwszej instancji, to trudno przyjąć, że takie wadliwe pouczenie kreuje prawo do wniesienia skargi z pominięciem ustrojowego założenia co do powstania kognicji sądu dopiero po wyczerpaniu tych środków. Zasadą ustrojową jest nadal możliwość wniesienia skargi dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a jedynie wyjątkiem od tej zasady możliwość wniesienia skargi na decyzję już pierwszoinstancyjną. Nie budzi wątpliwości, że błędne pouczenie organu o możliwości wniesienia skargi do sądu, nie tworzy dla strony postępowania uprawnienia, które faktycznie na danym etapie postępowania nie przysługiwało.

Z kolei dla strony niepouczonej o prawie do wniesienia odwołania, termin do jego wniesienia nie rozpoczął biegu, a więc taka strona, nawet uchybiwszy terminowi do wniesienia środka zaskarżenia na skutek braku pouczenia o przysługiwaniu takiego środka, może wnieść odwołanie w każdym czasie bez potrzeby dodatkowego składania wniosku o przywrócenie terminu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 193/11, z 4 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1553/11, opubl. w CBOSA).

Strona postępowania administracyjnego, a taki charakter uzyskuje odpowiednio postępowanie w sprawie prawa ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego w przypadku wydania decyzji o jej odmowie, nie może ponieść negatywnych konsekwencji dostosowania się do błędnego pouczenia w zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji powyższej oceny prawnej i nieprawidłowego pouczenia co do przysługującego środka odwoławczego skarżąca, celem obrony swego prawa i ewentualnego zakwestionowania zaskarżonej decyzji, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego rozstrzygnięcia, może wnieść skutecznie odwołanie od decyzji z [...] lutego 2025 r. nr [...], za pośrednictwem Dyrektora Muzeum Azji i Pacyfiku do Ministra Cyfryzacji.

Stwierdzenie powyższego oznacza, że skarga, której przedmiotem jest decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest niedopuszczalna, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały skutecznie wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanego aktu administracyjnego w drodze postępowania administracyjnego. Pominięcie tego postępowania i wniesienie skargi przed wyczerpaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powoduje, że skarga wniesiona do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, co nastąpiło w analizowanej sprawie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia.

O zwrocie kwoty 200 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi orzeczono w punkcie drugim sentencji postanowienia na mocy art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowiącego, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.