Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. D. i R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 17 maja 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących H. D. i R. D. kwotę 404 zł (czterysta cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

R. D. i H. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2017 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r. Wójt Gminy zatwierdził, na wniosek skarżących, podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], obręb B., na trzy działki o nr: [..]-[..]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 3 lipca 2015 r.

Zawiadomieniem z dnia 6 lipca 2015 r. Wójt Gminy wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W toku postępowania został sporządzony operat szacunkowy z dnia 25 lutego 2017 r. W operacie tym rzeczoznawca stwierdził, że wartość nieruchomości w wyniku podziału wzrosła o kwotę 3600 zł.

Organ ocenił ten operat pod względem formalnym i stwierdził, że jest kompletny, został sporządzony w sposób czytelny a opinia biegłego jest spójna i logiczna. Dokonując wyceny, rzeczoznawca uwzględniła rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. W ocenie organu operat ten niewątpliwie wskazuje, że podział nieruchomości spowodował jej wzrost. Rzeczoznawca podtrzymała stanowisko wyrażone w operacie, odpowiadając w piśmie z dnia 9 maja 2017 r. na uwagi skarżących.

W konsekwencji zaś Wójt Gminy decyzją z dnia 17 maja 2017 r. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb B., wywołanej geodezyjnym jej podziałem na działki nr [..]-[..], w wysokości 549 zł, stanowiącej 15% wzrostu wartości nieruchomości.

Decyzja została wydana na podstawie art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Gminy z dnia 23 listopada 2007 r., nr XVIII/86/2007 w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek geodezyjnego podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. z dnia 28 lutego 2008 r., nr 15, poz. 364) zmienioną uchwałą z dnia 29 października 2010 r., nr LVIII/424/2010 (Dz. Urz. Woj. z dnia 29 grudnia 2010 r., nr 167, poz. 3459).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 przez dowolną ocenę operatu szacunkowego, który zawiera szereg błędów i nieprawidłowości oraz art. 4 pkt 16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zaakceptowanie błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa z nieruchomością wycenianą z uwagi na ich powierzchnię i przeznaczenie, a także art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wycena nieruchomości po podziale obejmuje sumę poszczególnych działek gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że wycena powinna obejmować tę samą nieruchomość lecz składającą się z kilku działek.

Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 grudnia 2017 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stwierdzając, że w sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa.

Kolegium wskazało, że nieruchomość znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje zabudowę mieszkaniową oraz usługową. Rzeczoznawca wyceniła nieruchomość stosując podejście porównawcze, metodę korygowanie ceny średniej. Wyliczony wzrost wartości wyniósł 1,14%.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących operatu szacunkowego, Kolegium stwierdziło, że są one częściowo uzasadnione, jednakże nie mogły doprowadzić do podważenia prawidłowości uzyskanych przez biegłego wartości.

Wątpliwości dotyczyły braku staranności w zakresie przyjętych cech, gdyż możliwości inwestycyjne rzeczoznawca określiła jako "dobre", podczas gdy w opisie tej cechy przewidziała jedynie "wysokie", "średnie" i "słabe". Kolegium uznało, że zarzut ten jest trafny lecz nie prowadzi do podważenia wyników wyceny, które w ocenie organu są prawidłowe. Rzeczoznawca wyjaśniła bowiem, że pojęcie "dobre" oznacza to samo co "średnie" i ostatecznie nie miało to wpływu na przeprowadzone wyliczenia. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że rzeczoznawca, używając przy cesze możliwości inwestycyjne parametru "średnie" miała na myśli jej zakres mieszczący się między "wysokie" a "słabe". Widoczny brak precyzji w posługiwaniu się opisem cech rynkowych nie może jednak skutkować uznaniem sporządzonej wyceny za nierzetelną co do wskazanej wartości nieruchomości. Podobnie Kolegium oceniło niestaranny opis wsi B., który rzeczywiście urywa się w połowie zdania, jednakże nie miało to wpływu na ocenę operatu jako nierzetelnego, gdyż w innych miejscach wyceny zawarty jest opis nieruchomości na tyle wyczerpujący, że pozwala na odniesienie go do nieruchomości porównawczych.

Nadto Kolegium uznało, że w operacie każda nieruchomość przyjęta do porównania została właściwie opisana w aspekcie jej cech rynkowych wpływających na wartość. Wskazano ich powierzchnie, lokalizację, datę transakcji, przeznaczenie.

Biegła w operacie wskazała, że do porównania przyjmuje nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym, tymczasem nieruchomość wyceniana ma przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe. W odpowiedzi na zarzuty odwołania rzeczoznawca wyjaśniła, że jest to błąd a nieruchomości porównawcze miały przeznaczenie mieszkaniowe z dopuszczeniem usług. Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania oświadczenia rzeczoznawczy, a błędny opis przeznaczenia uznało za wynik omyłki. W konsekwencji zaś nie uznało za zasadny zarzutu braku podobieństwa. Również jako niezasadny oceniło Kolegium zarzut dotyczący braku podobieństwa z uwagi na powierzchnie nieruchomości wskazując, że różnice w tym zakresie są niwelowane za pomocą współczynników korygujących. Nie był również zasadny zarzut dotyczący sposobu wyceny nieruchomości po podziale jako sumy wartości działek wchodzących w jej skład. Kolegium wskazało przy tym na aktualne brzmienie przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który właśnie taki sposób wyceny przewiduje.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a. ponownie kwestionując ocenę przez organ jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego zawierającego liczne nieprawidłowości i błędy logiczne, a także art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że zachodzą podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznych podstaw do przyjęcia, że podział spowodował wzrost wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji doprowadziła bowiem Sąd do wniosku, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej u.g.n.

Zgodnie z treścią art. 98a w ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej.

Spór miedzy stronami sprawdza się oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z 25 lutego 2017 r.

Niewątpliwie operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty, o jakiej mowa w art. 98 a ust. 1 u.g.n. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), który podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza przedłożonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego z lutego 2017 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. T.-S., wskazuje na jego wadliwość, a co za tym idzie, błędną ocenę organów administracji publicznej, co do możliwości jego uznania za dowód w sprawie.

Analiza całokształtu ustaleń i wniosków operatu prowadzi bowiem do wniosku, że z powodu ujawnionych w jego treści nieścisłości i braków, nie mógł on stanowić wiarygodnej podstawy ustalenia wartości nieruchomości i ustalenia wysokości opłaty planistycznej w niniejszej sprawie.

Rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomościami podobnymi są takie nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W niniejszej sprawie jedną z kluczowych cech nieruchomości wycenianej, mającą wpływ na jej wartość, jest jej przeznaczenie. Bezsporne jest, że nieruchomość wyceniana znajduje się na obszarze objętym przeznaczeniem mieszkaniowo –usługowym.

Tymczasem z operatu szacunkowego wynika, że biegła przyjęła do wyceny nieruchomości zamiast nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo – usługowym, nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, o czym świadczy użyty symbol MN, oznaczający, zgodnie przyjętą symboliką w Załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 ze zm.), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy tereny zabudowy usługowej oznacza literą "U". Z tego wynika, że w istotnej cesze, tj. w przeznaczeniu, nieruchomości przyjęte do porównania przy szacowaniu nie były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, co w sposób istotny wpłynęło na przeprowadzoną wycenę i jej wynik.

W ocenie Sądu zasadne są również zarzuty dotyczące braku precyzji w wartościowaniu poszczególnych cech nieruchomości podobnych. W operacie przy szacowaniu cech nieruchomości, dla cechy "możliwości inwestycyjne" przyjęto trzy zakresy: wysokie, średnie i słabe. Jednak na stronie 21 operatu w zakresie atrybutu "możliwości inwestycyjne" wycenianej działce nr [..] przypisano ocenę "dobre". Z kolei w odniesieniu do cechy "lokalizacja" operatu wyznaczając trzy zakresy tej cechy nie określono ich wartości. Tymczasem przy dokonywaniu wyceny zarówno przed, jak i po podziale, w zakresie tego atrybutu przypisano ocenę "średnia", co zasadnie rodzi wątpliwości, do którego zakresu nieruchomość ta została zaliczona. Zdaniem Sądu posługiwanie się w operacie zwrotami niejasnymi, niewyjaśnionymi, co przy opisie cech istotnych dla oceny nieruchomości pod kątem ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej, ma zasadnicze znaczenie. Przy tym podkreślić należy, że w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy mające wpływ na jej wartość. Opisy tych cech muszą być jednak szczegółowe i jasne, nie rodzące żadnych wątpliwości co do kryteriów ich oceny. Nie są jednak potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 u.g.n. (tak wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2012 r., II CSK 369/11, LEX nr 1170225).

W sytuacji, gdy zawarty w operacie opis sposobu przeznaczenia porównywanych nieruchomości jest nadmiernie enigmatyczny a rzeczoznawca wywody w tym względzie czyni w sposób ogólny, nie odnosząc ich bezpośrednio do działek wskazywanych jako podobne, kontrola prawidłowości zastosowanego podejścia porównawczego jest w takim wypadku niemożliwa. Skutkiem tego ma miejsce naruszenie przepisów § 4 ust. 1, § 55 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez wzięcie do porównania nieruchomości, których sposób opisu nie pozwala na ustalenie, a w konsekwencji na sprawdzenie, że bezspornie mamy do czynienia z nieruchomościami podobnymi, co w okolicznościach niniejszej sprawy ma znaczenie relewantne dla końcowego wyniku (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r., I OSK 1518/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uchybienia, wbrew twierdzeniom Kolegium, nie mogą zostać uznane za nieistotne dla końcowej wyceny ani też za omyłki. Wyjaśnienia rzeczoznawcy w tym zakresie zawarte w piśmie z dnia 25 października 2017 r. nie mogą być bowiem wystarczające, jako że nie wyeliminowały powyższych wątpliwości. I tak, rzeczoznawca stwierdziła jedynie, że przeznaczenie przyjętych do porównania nieruchomości było w istocie prawidłowe - mieszkaniowo usługowe, jednakże omyłkowo wpisano zabudowę mieszkaniową jednorodzinna. Stwierdziła przy tym, że w operacie zabrakło w ogóle informacji o dopuszczeniu usług. Z kolei tłumacząc kolejną omyłkę dotyczącą cechy możliwości inwestycyjne, stwierdziła, że w operacie użyte zostało określenie "dobre" a powinno być "wysokie", jednakże są to określenia tożsame, a zatem pomyłka ta nie miała wpływu na wyliczenie wartości. Zdaniem Sądu wyjaśnienia te nie świadczą o oczywistości popełnionej omyłki. Tym bardziej, że zupełnie inaczej zinterpretowało je Kolegium. W ocenie bowiem organu rzeczoznawca wyjaśniła, że pojęcie "dobre" oznacza to samo co "średnie" i ostatecznie nie miało to wpływu na przeprowadzone wyliczenia. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, nie ulega wątpliwości, że rzeczoznawca, używając przy cesze możliwości inwestycyjne parametru "średnie" miała na myśli jej zakres mieszczący się między "wysokie" a "słabe".

W konsekwencji stwierdzić należy, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie odpowiada wymogom stawianym przez przepisy prawa, wpływając tym samym na wiarygodność całego operatu jako podstawy ustalenia wysokości renty planistycznej. W szczególności błędnie w operacie za podobne do nieruchomości wycenianej uznano nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym "MN", gdyż nieruchomość wyceniana zgodnie z obowiązującym planem miejscowym ma przeznaczenie mieszkaniowo – usługowe. Poza tym uchybieniem operat charakteryzował się nieścisłościami i niekonsekwencjami, które skutecznie podważyły jego wiarygodność. Decyzje organów obu instancji zostały zatem oparte na dowodzie, który zawiera błędy, a więc dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie spełnia wymogów wskazany w art. 7 i art. 77 k.p.a. Z uwagi zaś na to, że w postępowaniu dotyczącym opłaty adiacenckiej operat szacunkowy jest jedynym dokumentem, na podstawie którego organ ustala opłatę, uchybienia w tym zakresie mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w zgodzie z zasadami wyznaczonymi dyspozycją przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w oparciu o ponownie sporządzony operat szacunkowy uwzględniający ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ze względu na związanie tą oceną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, na zasadzie art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.