Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1934/11 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1934/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. F. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Z. F. złożył wniosek do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o bezzwłoczne przesłanie pocztą elektroniczną zeskanowanych dokumentów i materiałów, zebranych w sprawie o sygn. [...]. Poinformował jednocześnie, że obowiązki służbowe uniemożliwiają mu korzystanie z uprawnienia z art. 73 § 1 k.p.a. z uwagi na zbyt dużą odległość pomiędzy jego miejscem zamieszkania a siedzibą GIODO. Ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia wnioskodawcy, jego zdaniem, zapoznanie się z materiałami, zgromadzonymi w podanej sprawie, przy pomocy nowoczesnych technik komputerowych, tj. za pośrednictwem Internetu, której to możliwości nie dają przepisy k.p.a.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] maja 2011 r., odmówił uwzględnienia wniosku.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu obu rozstrzygnięć organ uznał za niedopuszczalne stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy informacje te są osiągalne w innym trybie, choćby miały charakter informacji publicznej. Dostęp do akt sprawy jest gwarantowany konstytucyjnie, ale ze względu na brak obowiązku udostępniania akt stronie w sposób "on-line" przez organ administracyjny, organ takiej możliwości może nie przewidzieć. Nie jest to wówczas odmowa dostępu do akt, ale jedynie brak zapewnienia, fakultatywnie przewidzianej, technicznej funkcjonalności umożliwiającej elektroniczny dostęp. Inne ustawy szczególne mogą wprowadzać własne zasady i tryb dostępu "on-line" osoby fizycznej do swoich danych osobowych, znajdujących się w rejestrze publicznym lub do dokumentów urzędowych na swój temat. W szczególności takie ustawy mogą – odmiennie niż art. 73 § 3 k.p.a. – wprowadzać obowiązek zapewnienia elektronicznego dostępu podmiotu danych do danych na swój temat.

Organ zwrócił uwagę, że Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów przewidzianych w k.p.a. oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie można utożsamiać. Dostęp do akt postępowania administracyjnego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczony jest jednak tylko do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję, Z. F. wniósł o udostępnienie żądanych przez niego danych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w postaci elektronicznej i stwierdził, że naruszono ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz doszło do dyskryminacji bezpośredniej skarżącego.

W odpowiedzi na skargę GIODO wniósł o jej oddalenie zarzucając, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej przyznano prymat obowiązującym już ustawom, określającym szczególny, odrębny tryb dostępu do informacji publicznej, gdyż art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku oddalającym skargę wskazał, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do ust. 2, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Skarżący jest stroną postępowania administracyjnego, toczącego się przed GIODO. Dostęp do akt sprawy dla strony postępowania administracyjnego uregulowany jest w art. 73 k.p.a.

Stosownie do treści § 1 art. 73 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl § 1a, czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Na mocy § 2, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

Ustawodawca przewidział w § 3 art. 73 k.p.a., że w przypadku pism w formie dokumentu elektronicznego, wnoszonych do organu administracji publicznej, lub przez niego doręczanych, organ może zapewnić stronie dostęp do nich w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że o ile w paragrafach 1– 2 art. 73 k.p.a. ustawodawca nakazuje organom administracji dokonanie określonych w tych przepisach czynności, o tyle w § 3 umożliwia (a nie nakazuje) organowi – w ściśle określonych w tym przepisie przypadkach – dostęp do pism doręczanych w formie dokumentu elektronicznego. Zatem zauważyć należy, że omawiany w tym miejscu przepis nie umożliwia dostępu do akt sprawy, poprzez system teleinformatyczny, ale wyłącznie do pism doręczanych drogą teleinformatyczną.

Przepis § 3 nie stanowi więc konkurencji ani rozszerzenia uprawnień stron postępowania jeśli chodzi o dostęp "on-line" do akt administracyjnych.

Zdaniem Sądu, z porównania art. 73 k.p.a. i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że druga z powołanych ustaw nie ma zastosowania do stron postępowania administracyjnego i nie może stanowić podstawy żądania przez nie udostępniania akt sprawy "on- line".

Nie budzi wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że GIODO ma obowiązek udzielenia dostępu do akt administracyjnych, ale w trybie k.p.a., który to tryb nie przewiduje ich elektronicznego doręczenia, czyli doręczenia ich w formie, żądanej przez skarżącego, zatem zgodne z prawem są wydane w niniejszej sprawie decyzje GIODO. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma w sprawie zastosowania. Skarżący, jako strona postępowania administracyjnego, może zrealizować prawo do wglądu w akta sprawy w sposób przewidziany w art. 73 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z. F., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 2, art., 2 ust. 1, oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż nawet, gdy żądana informacja wytworzona na gruncie postępowania administracyjnego ma charakter informacji publicznej, to strona tego postępowania nie ma prawa dostępu do niej w formie elektronicznej, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz może żądać jej udzielenia jedynie w trybie i formach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a każda inna osoba niebędąca stroną tego postępowania ma prawo dostępu do takiej informacji publicznej w dowolnej formie, tj. również formie elektronicznej.

Przytaczając taką podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędny pogląd Sądu prowadzi do wniosku, iż fakt bycia stroną danego postępowania administracyjnego ogranicza katalog form, w jakich można uzyskać informacje publiczne wytworzone na gruncie tego postępowania. Nie można jednak przyjąć by prawo dostępu do akt postępowania administracyjnego, mających walor informacji publicznej, w postaci elektronicznej przysługiwało każdemu, kto tego zażąda, oprócz strony tego postępowania. I to nie tylko, dlatego, że byłoby to niezgodne z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale też dlatego, że byłaby to oczywista dyskryminacja strony postępowania administracyjnego. Bo przecież strona postępowania zalicza się również do grona tych "każdych", o których stanowi ten przepis.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał stanowisko i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 5 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej u.d.i.p.). Zgodnie z wskazaną normą prawną, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wykładnia funkcjonalna, systemowa i językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że jeżeli obowiązują odmienne regulacje ich udostępniania, będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy sformułowanie "nie naruszają" rozumieć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może naruszać przepisów innych ustaw odrębnie regulujących zasady ich udostępniania. Istota odesłania, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy takiej sytuacji, że to odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie u.d.i.p. (por. M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009 r., s. 30).

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, gdy twierdzi, że w sprawie będącej przedmiotem osądu, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączają stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można zaś utożsamiać (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1523/06,opubl. [w:] CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 194/08, LEX nr 586808). Nie może strona danego postępowania administracyjnego żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania w ramach wskazanej ustawy, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie stronie postępowania przysługuje prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.); Posiada dostęp do pełnych akt administracyjnych danej sprawy i może sporządzać z nich notatki i odpisy, a w określonych przypadkach może żądać uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Ograniczenie zaś stronie dostępu do akt sprawy może jedynie wynikać z przesłanek określonych w art. 74 § 1 k.p.a. (ochrona tajemnicy państwowej lub ochrona ważnego interesu państwowego). Skoro dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. to w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 390-391). Nie można zatem twierdzić, że Sąd interpretował przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jako normę ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej.

Niewątpliwie stanowisko Sądu umacnia dyspozycja art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, według której tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi realizację konstytucyjnej reguły, która upoważnia do istnienia różnych trybów umożliwiających dostęp do informacji publicznej. Jedynym warunkiem sformułowanym przez ustawodawcę konstytucyjnego jest zawarcie tych trybów w aktach normatywnych rangi ustawowej.

W świetle powyższych rozważań nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia 2 ust. 1, oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Tym bardziej, że kasator w ogóle nie uzasadnił argumentacyjnie tego zarzutu.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.