Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak Jerzy Stankowski Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Służby Cywilnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2043/05 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2006r sygn. akt. II SA/Wa 2043/05 uchylił decyzję Szefa Służby Cywilnej z [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Służby Cywilnej z [...], nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy

W dniu 8 września 2003r. R. T. zwrócił się do Szefa Służby Cywilnej o udostępnienie, na podstawie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, materiałów służących do przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwa Kultury oraz Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców. Szef Służby Cywilnej przekazał wnioskodawcy część żądanych dokumentów. Natomiast decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm.), odmówił udostępnienia testów, zadań symulacyjnych i kwestionariuszy wykorzystanych w toku postępowań konkursowych na wskazane stanowiska w Służbie Cywilnej. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że powyższe materiały nie niosą w swej treści żadnego komunikatu o sprawach publicznych, a zatem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Szef Służby Cywilnej powołał się także na przepisy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, podając, że prawo autorskie do żądanych materiałów przysługuje S. Sp. z o.o. oraz P., z którymi Urząd Służby Cywilnej zawarł umowy licencyjne. Umowy te przewidują między innymi zakaz ich udostępniania osobom trzecim oraz zakaz ich kopiowania, powielania i rozpowszechniania, a także obowiązek zapewnienia ochrony tajemnicy treści materiałów będących własnością Spółki S.. Organ podał ponadto, że udostępnione materiały nie będą mogły być w przyszłości stosowane ponownie, co pociągnie za sobą dodatkowe koszty związane z koniecznością zakupu nowych testów, a niekiedy- w przypadku braku rozwiązań alternatywnych- w ogóle brak możliwości zastosowania określonych narządzi. Dodatkowo Szef Służby Cywilnej zwrócił uwagę na to, że prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art.5 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a ponadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Szef Służby Cywilnej decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił poprzednią decyzję z dnia [...] a postępowanie w sprawie umorzył. W uzasadnieniu po raz kolejny powołał się na umowy licencyjne dotyczące omawianych materiałów i wynikające z tych umów majątkowe prawa autorskie. Podtrzymał także stanowisko, iż charakter informacji publicznej, tzn. informacji o działalności Szefa Służby Cywilnej, ma jedynie informacja o tym, jakie narzędzia zostały zastosowane. Natomiast treść testów, kwestionariuszy i zadań symulacyjnych służących przeprowadzeniu konkursów na wyższe stanowiska w administracji publicznej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący domagał się uchylenia obu decyzji Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...], zarzucając im obrazę art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że testy, zadania i kwestionariusze nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie niosą ze sobą żadnego komunikatu w sprawach publicznych, do którego dostęp zapewniają przepisy art. 61 Konstytucji i powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Cywilnej wniósł o jej oddalenie, a ponadto zawiadomienie o toczącym się postępowaniu S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i P. z siedzibą w [...], gdyż ewentualny wynik postępowania, niosący za sobą możliwość udostępnienia testów psychologicznych, dotyczy interesu prawnego tych podmiotów jako właścicieli praw autorskich testów i zadań wykorzystywanych w omawianych postępowaniach konkursowych. co wiąże się również z ewentualnymi roszczeniami w stosunku do Szefa Służby Cywilnej.

S. Polska Sp. z o.o. oraz P., dopuszczeni przez Sąd I instancji do udziału w charakterze uczestników postępowania, także wniosły o oddalenie skargi, wyrażając pogląd, że testy, zadania i kwestionariusze nie stanowią informacji publicznej, ponadto powołując się na prawa autorskie, tajemnicę przedsiębiorcy oraz deontologię zawodu psychologa wynikającą z ustawy o zawodzie psychologa.

Powyższe decyzje Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] i z dnia [...] zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 27 maja 2004r IISA/Wa 46/04. Z kolei orzeczenie to uchylił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 października 2005r sygn. akt OSK 1881/04, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu swego wyroku NSA stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, iż testy, kwestionariusze i zadania symulacyjne, wchodzące w skład materiałów służących do przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie ustosunkowując się do wszystkich argumentów podniesionych przez strony. Nie rozważono w szczególności, jaki wpływ na charakter tych informacji ma zamieszczony w umowach zawartych między stronami zakaz ujawniania osobom trzecim treści testów psychologicznych będących przedmiotem tych umów. Nie wyjaśniono również, czy test psychologiczny mający charakter abstrakcyjny można w ogóle uznać za informację. Uchybienia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy zarówno w kwestii zasadniczej, czy testy, kwestionariusze i zadania symulacyjne użyte w procesie rekrutacji do służby cywilnej mogą być uznane za informację publiczną, jak oraz- w przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na to pytanie – czy udostępnienie tych informacji nie podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero po wyjaśnieniu tych kwestii, Sąd I instancji może formułować swoją ocenę co do trybu udzielenia lub odmowy udzielenia przedmiotowej informacji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, powołanym wyrokiem z 9 stycznia 2006r sygn. akt. II SA/Wa 2043/05, po raz kolejny-na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- uchylił wskazane decyzje Szefa Służby Cywilnej. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że wobec stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, i złożonych na rozprawie świadczeń stron istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy testy psychologiczne wykorzystane przez Szefa Służby Cywilnej w konkretnych postępowaniach konkursowych na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, w tym klucze odpowiedzi do nich, które służą każdorazowo weryfikowaniu przez specjalistów predyspozycji uczestników tych konkursów, stanowią informację publiczną, oraz czy dostęp do nich nie ulega odpowiedniemu ograniczeniu.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Informacją publiczną jest zaś każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Stanowi ją nie tylko treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, ale również treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacją publiczną będą więc nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu (tu powstaje ewentualnie kwestia ograniczenia dostępu do żądanych informacji publicznych z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych). Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. Na taką konkluzję pozwala analiza art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wedle którego wnioskiem może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi.

Realizacja wniosku o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie byłaby zatem możliwa w przypadku żądania informacji nieistniejących w dniu jego złożenia, czy wręcz abstrakcyjnych. O ile "czyste" formularze testów psychologicznych, jak również klucze odpowiedzi do nich, służące przeprowadzeniu bliżej nieokreślonych postępowań konkursowych na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, będą miały niewątpliwie charakter abstrakcyjny, o tyle użyte w konkretnym postępowaniu konkursowym w odniesieniu do oznaczonego, wakującego stanowiska i ocenione przez zespół konkursowy (będący organem pomocniczym Szefa Służby Cywilnej, działającym w jego imieniu), testy psychologiczne oraz wszystko, co jest z nimi związane (istnieje realnie choćby w formie pisemnego dokumentu) i służy prawidłowemu zweryfikowaniu predyspozycji osób biorących udział w konkursach do zajmowania konkretnych wyższych stanowisk w służbie cywilnej, stanowi, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i pkt 3 lit. "d" i "e", będąc rodzajem informacji dotyczącej organizacji, trybu działania, sposobu prowadzenia i załatwiania spraw, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych.

R. T. żądał udostępnienia dokumentów dotyczących przeprowadzonych już postępowań konkursowych na stanowiska: dyrektora generalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, dyrektora generalnego Ministerstwa Kultury i dyrektora generalnego Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców. Domagał się więc konkretnych dokumentów i to w takim kształcie, w jakim użyto ich w tych postępowaniach. Trudno zatem uznać, że konkretne testy psychologiczne, które zostały zastosowane przez organ i użyte w konkretnym postępowaniu konkursowym, mają charakter abstrakcyjny. W istocie dotyczą bowiem sfery faktów. Przymiot abstrakcyjności tracą również zastosowane w takich postępowaniach klucze odpowiedzi do testów psychologicznych, służące profesjonalnej ocenie przydatności uczestników konkursów. Z chwilą zakończenia postępowania konkursowego zarówno testy psychologiczne, jak i klucze odpowiedzi do nich, stają się informacją publiczną i jako takie mogą być objęte wnioskiem o ich udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inną natomiast kwestią jest, czy prawo dostępu do nich nie ulega odpowiedniemu ograniczeniu, na co oczywiście przedmiotowa regulacja zezwala.

Zakaz ujawniania osobom trzecim treści żądanych przez skarżącego dokumentów, wynikający z umów zawartych między Szefem Służby Cywilnej a S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i P. z siedzibą w [...], niewątpliwie wskazuje na możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznych. Sąd jednak nie może wskazywać na rodzaj tajemnicy, który mógłby w tej sprawie mieć zastosowanie, albowiem w sposób nieuprawniony decydowałby w tym zakresie za organ.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno– techniczną, która zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinna być dokonana bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Odmowy takiej dokonuje w procesowej formie decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy).

Tymczasem Szef Służby Cywilnej, wydając decyzję, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (przepis ten jest podstawą prawną decyzji odmownej), z jednej strony twierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a z drugiej, powołując się na art. 5 ust. 1 tej ustawy, odmawia ich udostępnienia. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia wskazuje na wewnętrzną sprzeczność wydanej decyzji administracyjnej i uzasadnia konieczność jej uchylenia. Organ, jeśli odmawia udostępnienia objętych wnioskiem informacji, ma tego dokonać w taki sposób, by jasnym było co jest powodem jego odmowy. Z kolei, gdy wnioskodawca powołuje się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, lecz żądane przez niego informacje nie są informacjami publicznymi, adresat takiego wniosku powinien jedynie poinformować wnoszącego, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznych, nie dokonując jednak w tym zakresie decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji w sytuacji, gdy przepis prawa nie przewiduje takiej formy działania oznaczałoby wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

Również zaskarżona decyzja, odmawiająca żądanym informacjom charakteru informacji publicznych, narusza prawo. Jej wadliwość wynika także z tego, że organ umorzył postępowanie pierwszej instancji w sytuacji, gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje taki rodzaj rozstrzygnięcia tylko w stanie faktycznym, określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji na moment jej wydania, zdaniem Sądu, należy wskazać również na zmianę art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "h" ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzoną z dniem 19 sierpnia 2005r. mocą art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 2005r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 132, poz. 1110). Zmiana ta musi zostać uwzględniona przez organ przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Potwierdza ona słuszność powyżej oceny Sądu, gdyż wskazuje, że intencją ustawodawcy było zapewnienie dostępu do informacji publicznych, dotyczących postępowań konkursowych na wyższe stanowiska w służbie cywilnej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Szef Służby Cywilnej, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej organ wskazał

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 1 ust. 1 i art. 6 ust.1 oraz art.14 ust.2 i art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 141 § 4, art.190 oraz art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

W uzasadnieniu podniesiono, że:

1. Zaskarżony wyrok narusza wskazane przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędna ich wykładnię prowadzącą do stwierdzenia, że testy psychologiczne i zadania symulacyjne służące przeprowadzeniu konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej stanowią informację publiczną. Tymczasem test, jak stwierdził uczestnik postępowania, S. Sp.o.o., jest zbiorem różnorodnych pozycji (zadań, pytań, rysunków, słów, symboli itp.),które stanowią próbkę umożliwiającą-na podstawie ich wykonania-wnioskowanie o zachowaniu się osoby badanej w sytuacjach pozatekstowych. Jest on specyficzną procedurą diagnozowania. Może on być zbiorem zadań lub pytań, które - w standardowych warunkach - mają wywoływać określone rodzaje zachowań i dostarczać wyników o pożądanych właściwościach psychometrycznych, tj. posiadających wysoką rzetelność i wysoką trafność (A. Jaworowska [w:] A. Ciechanowicz, A. Jaworowska, T. Szustrowa, Testy prawo praktyka, Warszawa1996, s. 10). Prowadzi to do uznania abstrakcyjnego charakteru treści tekstu psychologicznego. Pojęcie "abstrakcyjności ’należałoby tłumaczyć jako oderwane od rzeczywistości, ograniczenie się do środków formalnych, przeciwstawienie się pojęciu rzeczy lub osoby, służące wyodrębnieniu w przedmiocie lub zdarzeniu konkretnym cech lub stosunków (por. M. Szymczak," Słownik języka polskiego", Warszawa 1996,t.I str.4-5). Sąd I instancji, rozważając kwestię abstrakcyjnego charakteru testów psychologicznych, w ocenie autora skargi kasacyjnej, doszedł do wewnętrznie sprzecznych ze sobą wniosków. Najpierw ustalił, że formularze testów psychologicznych służące przeprowadzeniu bliżej nieokreślonych postępowań konkursowych będą miały niewątpliwie charakter abstrakcyjny. Następnie zaś stwierdził, że testy tracą charakter abstrakcyjności przez ich zastosowanie w konkretnych konkursach. Użycie testu w konkursie, w żaden sposób nie wpływa na jego treść. W dalszym ciągu pozostaje on zbiorem symboli, rysunków, pytań etc.

Uznanie testów psychologicznych i zadań symulacyjnych zostało wywiedzione przez Sąd I instancji z dwóch przesłanek, które można określić jako przedmiotową i podmiotową. Pierwsza, oparta na art.1 ust.1 oraz art.6 ust.1 pkt.2 lit. b i art.6 ust.1 pkt.3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie znajduje potwierdzenia w treści powołanych przepisów, a opiera się na dowolnym uznaniu nieznajdującym potwierdzenia w treści samych testów. W zaskarżonym wyroku brak przy tym próby poszukania argumentów, że informacje zawarte w testach są " publiczne", to znaczy, że stanowią wiedzę potrzebną większej liczbie osób, w sprawach ogólniejszych, ważnych społecznie, reprezentujących interes społeczny(..). Przy próbie definiowania informacji publicznej istotne jest także to, że odnosi się ona do faktów i nie może dotyczyć przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. W. Katner, Odpowiedzialność cywilna za szkodę wyrządzoną naruszeniem tajemnicy przedsiębiorcy zwłaszcza w razie uznania jej za informacje publiczną [w:] Odpowiedzialność cywilna. Księga pamiątkowa ku czci Profesora Szponara, Zakamycze 2004, str.670).

O publicznym charakterze informacji nie może decydować wyłącznie kryterium podmiotowe - wywodzone przez Sąd I instancji z art.4 ust.1 i 4 cyt. ustawy Tak szerokie pojmowanie informacji publicznej, prowadzące do uznania, że publiczne staje się wszystko z czym styka się organ administracji publicznej, wypaczałoby ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej. Testy psychologiczne są wykorzystywane nie tylko w postępowaniu konkursowym na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Są nim poddawani między innymi także kandydaci do Policji, z tą różnicą, że takie testy wykonuje uprawniony psycholog. Gdyby wyłącznie kryterium podmiotowe miało przesądzać o uznaniu testu za informację publiczną, oznaczałoby to, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że test psychologiczny używany przez uprawnionego psychologa nie stanowiłby informacji publicznej, a identyczny test używany przez psychologa współpracującego z zespołem konkursowym (tyle że zakupiony przez Urząd Służby Cywilnej) stanowiłby taka informację. Kryterium wywodzone z § 9 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 91, poz. 1028) należy zatem uznać za zbyt formalne i sprzeczne z celowościową regulacją zawartą w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

2. Zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art.14 ust.2 oraz art.16 ustawy o

dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji błędnie bowiem przyjął, że jedyną przesłanką umorzenia postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie informacji

publicznej stanowi pierwszy z powołanych przepisów, a ściślej zd. drugie tego przepisu. Tymczasem art.16 ust.2 ustawy nakazuje stosowanie do decyzji o odmowie

udostępnienia informacji publicznej przepisów kpa. Zgodnie z art.105 § 1 kpa organ

wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Przepis ten mógł więc stanowić podstawę do podjęcia

decyzji o umorzeniu postępowania także w niniejszej sprawie.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosownie do art.190 P.p.s.a

zobowiązany był rozważyć trzy kwestie zasygnalizowane w wyroku NSA. Tymczasem Sąd I instancji oparł się na sprzecznych ustaleniach dotyczących abstrakcyjnego charakteru testu psychologicznego. Sąd nie wypowiedział się również, jaki wpływ na charakter informacji publicznej ma zamieszczony w umowach zakaz ujawniania testów osobom trzecim, powtarzając jedynie za NSA, że zakaz może mieć taki wpływ. Podobnie nie została wyjaśniona kwestia zastosowania ograniczenia z art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji

4. Ponadto, na skutek naruszenia art.190 P.p.s.a. w dalszym ciągu nie wiadomo, jakie znaczenie dla rozpatrzenia sprawy będą miały: odpowiedzialność kontraktową Szefa Służby Cywilnej, wynikająca z ujawnienia testów psychologicznych wbrew postanowieniom zawartych umów, odpowiedzialność karną Szefa Służby Cywilnej wynikającą z art. 266 Kodeksu karnego, zablokowanie możliwości przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, z uwagi na "spalenie" w wyniku ujawnienia posiadanych testów będących narzędziami wielokrotnego użytku, - sygnalizowane w piśmie Szefa S.C. z dnia [...] N° [...] (akta sprawy). Uzasadnia to zarzut naruszenia także art.141 § 4 P.p.s.a, zgodnie z którym uzasadnienie powinno zawierać wskazania co dalszego postępowania.

4. Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Bezsporne jest, że do akt sprawy uczestnicy postępowania złożyli odpisy umowy licencyjnej oraz faktur potwierdzających istnienie stosunku zobowiązaniowego między nimi, a pozwanym organem. Na treść tego stosunku składa się m. in. zakaz ujawniania osobom trzecim treści testów psychologicznych będących przedmiotem zawartych umów. Sąd l instancji pominął te dowody, mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Jeżeli by na moment przyjąć, że testy stanowią informację publiczną, to WSA powinien wziąć pod uwagę treść zobowiązań Szefa Służby Cywilnej jako podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji należałoby uznać, że WSA nie rozpoznał istoty sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na jej rozstrzygnięcie.

5. Jeżeli idzie o zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to wskazać należy z daleko idącej ostrożności procesowej, że uznanie testów psychologicznych za informację publiczną, czego dokonał Sąd l instancji, "powinno skutkować w ocenie badanej decyzji S.C z dnia "[...] która została także przez WSA uchylona. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że odmowa dostępu do informacji publicznej następuje także z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy). W takim wypadku, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy, właściwy w sprawie jest sąd powszechny, a sąd administracyjny zobowiązany był do odrzucenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym wyroku naruszenia w szczególności art.1 ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W literaturze zwraca się uwagę, że pojęcie informacji publicznej nie może być rozpatrywane wyłącznie na tle powołanej normy prawnej. Wykładnia art.1 ustawy mogłaby prowadzić do zbyt wąskiego rozumienia omawianego terminu. Powodowałoby to, że jako informację publiczną traktowano by tylko tę, która odnosiłaby się do sprawy publicznej rozumianej jako dotyczącej pewnej zbiorowości. Nie obejmowano by wówczas tym pojęciem informacji odnoszącej się do spraw indywidualnych, chyba że strony postępowania byłyby osobami publicznymi. Takie określenie byłoby zbyt wąskie, sprzeczne między innymi z art.5 ust.2 ustawy. Przepis ten wskazuje bowiem wyjątki od zasady udostępniania, przy czym wyjątki te dotyczą właśnie informacji publicznej. Taka wykładnia nie uwzględniałaby też art. 61 Konstytucji RP (por. M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r, str. 25 i nst.). Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że ustawodawca formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego ( wyrok NSA z 14 listopada 2003r sygn. akt IISAB 199/03).

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publiczne i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarby Państwa (por. wyroki NSA z 30 października 2002 r. II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02 )

Nie może zatem ulegać wątpliwości, że art.1 omawianej ustawy odnosi się zarówno do wiadomości o osobach pełniących funkcje publiczne, jak też do kwestii powołań na stanowiska publiczne. Oznacza to dostęp do wiadomości o sposobie procedowania także w sprawach rekrutacji na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w aktach takich spraw stanowią informację publiczną. Taki też charakter mają testy, zadania symulacyjne i inne materiały, które posłużyły do kwalifikowania danej osoby na wskazane stanowisko. W państwie prawnym nie może zaistnieć sytuacja, w której dokumenty i materiały wykorzystane w postępowaniu kwalifikacyjnym nie podlegałyby - co do zasady - udostępnieniu uczestnikowi takiego postępowania. Strona ma prawo bowiem wiedzieć na jakiej podstawie i w oparciu o jakie fakty została pozytywnie lub negatywnie zweryfikowana.

Akta kandydatów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, w tym wykorzystane w postępowaniu kwalifikacyjnym testy, zadania symulacyjne, spełniają zarówno przedmiotowe jak i podmiotowe kryteria informacji publicznej. Stanowią bowiem informację o działalności organów publicznych (co wyczerpuje dyspozycje art. 61 Konstytucji RP i art.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.), jak też Szef Służby Cywilnej mieścił się w pojęciu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust.1 ustawy i był w posiadaniu omawianych informacji (art. 4 ust. 3 ustawy).

W związku z powyższym stwierdzenie Sądu I instancji, że żądane w rozpoznawanej sprawie informacje stanowią informację publiczną było prawidłowe. Takie stanowisko, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie przesądza o obowiązku udostępnienia przedmiotowych informacji. Podmioty, o których mowa w art.4 ust.1 i ust.2 cyt. ustawy, mogą bowiem odmówić udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności czy prawem chronione tajemnice. Czym innym jednak jest – na co także trafnie zwrócił uwagę WSA w Warszawie - odmowa udostępnienia informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej w omawianym znaczeniu, a czym innym odmowa udostępnienia informacji z uwagi na ograniczenia przewidziane w art. 5 ust.1 i ust.2 ustawy. Ta ostatnia sytuacja odnosi się bowiem do wiadomości mających bezspornie charakter informacji publicznej i wymaga - w zależności od rodzaju tajemnic - prawidłowego pouczenia o prawie złożenia (po wyczerpaniu w postępowaniu administracyjnym przysługujących środków odwoławczych) skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub powództwa do sądu powszechnego. Przyczyna i podstawa odmowy uwzględnienia żądania zawsze musi być jednak jednoznaczna. Tego zaś zabrakło przy podejmowaniu kontrolowanych przez WSA w Warszawie decyzji. Niekonsekwencją było bowiem twierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie ma w ogóle zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, a jednocześnie próba wykorzystania przewidzianych w tej ustawie środków oraz powołanie się na przewidziane w niej możliwości ograniczenia jawności informacyjnej.

Odnośnie zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 6 ust.1 omawianej ustawy, to zauważyć należy, że przepis ten podaje jedynie przykłady informacji publicznych. Zawarte w nim wyliczenie nie ma charakteru enumeratywnego, co jednoznacznie wynika ze sformułowania " w szczególności", po którym wymienia się tylko niektóre, a nie wszystkie typy informacji publicznych. Mogą wiec istnieć informacje publiczne, które nie zostały wyszczególnione w powołanej normie. Stąd zarzut naruszenia art. 6 ust. 1, w przypadku gdy przedmiotowe informacje miały charakter publiczny - a tę kwestię przesądził Sąd przy wykładni art. 1 ustawy - nie miałby większego znaczenia. Można jednak bronić poglądu, że z uwagi na niedookreślony charakter pojęć użytych w art. 6 ust. 1, testy i zadania symulacyjne służące do kwalifikowania danej osoby na stanowisko publiczne, znajdujące się w aktach postępowania rekrutacyjnego, odpowiadają dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. d, a zatem dotyczą sposobu załatwiania spraw.

W związku z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 14 ust. 2 i art. 16 ustawy zauważyć należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 16, mają zastosowanie dopiero do decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub umorzeniu postępowania w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy. Kodeks ten nie ma zastosowanie do trybu rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może być załatwiony albo przez udostępnienie żądanych informacji, albo odmowę ich udostępnienia, bądź umorzenie postępowania na podstawie art.14 ust.2 ustawy. Ustawa nie przewiduje natomiast pojęcia wniosku bezprzedmiotowego.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy. Fakt, że Sąd I instancji oddalił wniesioną do niego skargę, nie oznacza, że nie dostrzegł dołączonych do materiałów sprawy umów licencyjnych zawartych przez Szefa Służby Cywilnej. Oceniając legalności zaskarżonych decyzji, Sąd musiał jednak kierować się treścią zawartych w nich rozstrzygnięć, a nie domniemywać intencji organu co do potencjalnych możliwości odmowy uwzględnienia wniosku R. T. Podstawę kwestionowanych decyzji stanowiło błędne przekonanie Szefa Służby Cywilnej, iż żądane od niego informacje w ogóle nie stanowią informacji publicznej. Takie stanowisko musiało skutkować uchyleniem powołanych decyzji, niezależnie od treści dołączonych do akt umów.

Sąd I instancji nie naruszył też art. 190 i 141 § 4 ustawy P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działał bowiem zgodnie z oceną prawną i wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wypowiedział się bowiem miedzy innymi w kwestii abstrakcyjności testów psychologicznych oraz w kwestii istnienia umów licencyjnych. Zajmując jednoznaczne stanowisko odnośnie charakteru testów wykorzystanych w omawianych postępowania na wyższe stanowiska w Służbie Cywilnej, nie mógł natomiast przesądzać czy powyższe umowy mogą stanowić, i ewentualnie jaką podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej. Rozstrzygnięcie tej kwestii należy do organu. W przypadku podjęcia nowych decyzji z wykorzystaniem ustawowych ograniczeń informacyjnych, rzeczywista przyczyna odmowy udostępnia przedmiotowych informacji powinna znaleźć odzwierciedlenie zarówno w treści podjętych decyzji, jak też w pouczeniu o możliwości wniesienia skargi lub powództwa. Zaskarżony wyrok spełnia zatem także wymogi przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania są jednoznaczne i nie powinny budzić żadnych wątpliwości. Wskazania te wytyczają jedynie kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznania sprawy, ale w żadnym przypadku nie mogły zawierać, czego w istocie zdaje się oczekiwać autor skargi kasacyjnej, rozstrzygnięcia za właściwy organ szeregu problemów związanych z treścią przyszłych działań tego organu.

Niezasadne są ponadto zarzuty autora skargi kasacyjnej co do ewentualnej odpowiedzialności Szefa Służby Cywilnej (czy jego następcy prawnego) za niedotrzymanie warunków zawartych umów licencyjnych oraz innych skutków udostępnienia przedmiotowych materiałów. Kwestie te nie były i nie mogły być przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który zobowiązany był ograniczyć się wyłącznie do oceny legalności zaskarżonych decyzji.

Powyższe decyzje nie dotyczyły odmowy udostępnienia informacji publicznych z przyczyn określonych w art. 22 ust. 1 ustawy. Zarzut dot. nieodrzucenia przez Sąd I instancji skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt.1 P.p.s.a. jest zatem całkowicie chybiony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił ponadto przedstawionego na rozprawie stanowiska pełnomocnika Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów odnośnie braku następstwa tego organu po zniesionym Szefie Służby Cywilnej. Ustawa 24 sierpnia 2006r o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 170, poz. 1218),uchylając poprzednio obowiązującą w tym zakresie ustawę z 18 grudnia 1998r (Dz. U. z 1999r, Nr 49, poz.483 ze zm.) jednoznacznie stanowi, że zadania i kompetencje dotychczasowego Szefa Służby Cywilnej stają się zadaniami, które realizuje z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów ( art. 120 ustawy).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm).