Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Sygn. akt II OSK 2078 / 10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 211/10 w sprawie ze skargi B. S. A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia we wznowionym postępowaniu, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 211/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę skargi B. S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia we wznowionym postępowaniu, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została z naruszeniem prawa.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Burmistrza S. z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu zbiorników magazynowych, zakopcowanych na gaz płynny o pojemności V=200 m³ - każdy z instalacją technologiczną do przeładunku gazu płynnego propan – butan.

W dniu [...] sierpnia 2009 r. T. P., J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K. – mieszkańcy Osiedla B. w S. wystąpili do Burmistrza S. o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją. Jako podstawę wznowienia podali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, mimo, iż mieli w tym interes prawny.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. - odmówił uchylenia tego orzeczenia uznając, że w/w osoby nie były stronami w przedmiotowej sprawie, co uzasadniało pominięcie ich w przeprowadzonym w 2003 r. postępowaniu.

Odwołując się od tej decyzji T. P., J. P., S. S., K. R., M. J. , K. C., R. K. i R. W. zarzucili jej naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia innemu organowi administracji, a ponadto - o dopuszczenie dowodu z "Zewnętrznego Planu Operacyjno – Ratowniczego" sporządzonego dla Bazy Gazu Płynnego "B." S.A. Oddział "S." w S. przez Komendę Wojewódzkiej Straży Pożarnej w Białymstoku na okoliczność, że: "odwołujący się mieli interes prawny w czynnym udziale w postępowaniu, a objęta wnioskiem o wznowienie postępowania decyzja narusza prawo przez to, iż nie gwarantuje odwołującym się bezpieczeństwa w stopniu podstawowym, gdy ich zabudowania znajdują się w strefie całkowitego zniszczenia w razie poważnej awarii przemysłowej wybuchu gazu".

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło w całości decyzję Burmistrza S. z dnia [...] października 2009 r. odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] marca 2003 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie pięciu zbiorników magazynowych, zakopcowanych na gaz płynny i orzeczono, że decyzja ostateczna Burmistrza S. z dnia [...] marca 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie stwierdzając, że odstępuje się od jej uchylenia w związku z upływem okresu 5 lat od dnia jej doręczenia stronom.

W ocenie Kolegium, ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiorników magazynowych na gaz płynny, w wyniku której miały w niej zostać usytuowane (zakopcowane) na działce oznaczonej nr geod. [...] w S., w osiedlu B., podziemne zbiorniki takiego gazu o łącznej pojemności 1000 m³, organ powinien mieć na uwadze przepisy § 66 i § 75 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Zdaniem organu odwoławczego, na podstawie brzmienia tych przepisów oraz analizy map znajdujących się w aktach sprawy dojść można do wniosku, że właściciele nieruchomości znajdujących się w odległości 60 metrów od granicy działki nr [...] mieli interes prawny w ustaleniu takich warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, które zapewnią zgodne ze wskazanymi przepisami usytuowanie planowanych zbiorników podziemnych na gaz płynny oraz - odpowiadające przepisom § 66 rozporządzenia warunki zagospodarowania terenu inwestycji, a równocześnie uwzględnią ich prawo do zabudowy i zagospodarowania własnego terenu w granicach obowiązującego prawa.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem B. S.A. w wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego:

- art. 2 i 7 Konstytucji RP - poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasady zaufania obywateli do państwa;

- § 66 i § 75 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1067) - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie;

- art. 106 k.p.a. - poprzez nie uznanie mocy wiążącej uzgodnień poczynionych przez organy współdziałające, tj. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz organów ochrony środowiska.

- art. 28 k.p.a.- poprzez błędną jego wykładnię i zrównanie interesu prawnego z interesem faktycznym;

- art. 33 k.p.a.- poprzez przyjęcie, że J. B. jest pełnomocnikiem strony i dokonywanie na jego rzecz wszelkich doręczeń pomimo, że pełnomocnictwo udzielone w/w nie istnieje w aktach sprawy;

- art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.- poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję ostateczną, a jednocześnie odstępującej od jej uchylenia, co jest konstrukcją prawną nieprzewidzianą przepisami prawa;

- art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a.- poprzez uznanie, jako strony postępowania osób mających jedynie interes faktyczny we wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną;

- rażące naruszenie art. 7 i 7 k.p.a. - poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, przede wszystkim nie ustalenie prawidłowej odległości od zbiorników do miejsca zamieszkania osób żądających wznowienia postępowania oraz charakteru budynków, w których mieszkają w/w osoby;

- rażące naruszenie art. 80 k.p.a.- poprzez dowolną ocenę dowodów, w szczególności tez zawartych w Raporcie oddziaływania na środowisko, sporządzonym w trakcie wydawania decyzji ostatecznej oraz rzeczywistych odległości urządzeń od budynków mieszkalnych i warunków technicznych, które istniały w czasie wydawania decyzji ostatecznej;

Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy błędnie zinterpretował rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r., wywodząc przymiot strony dla osób żądających wznowienia postępowania zarówno na dzień wydawania decyzji z dnia [...] marca 2003 r., jak też dzień wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2009 r. Przepisy rozporządzenia dotyczą warunków technicznych, wydawane są na podstawie ustawy Prawo budowlane i znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Stąd branie pod uwagę postanowień rozporządzenia w postępowaniu o ustalaniu warunków zabudowy jest przedwczesne. Niezależnie jednak od niedopuszczalności przywołania w przedmiotowej sprawie przepisów rozporządzenia, organ odwoławczy naruszył jego przepisy i błędnie dopasował je do okoliczności sprawy.

Skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy nie mógł uchylić przedmiotowej decyzji, lecz powinien jedynie stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja reformatoryjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2010 r. odpowiada prawu. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Burmistrza S. z dnia [...] marca 2003 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu zbiorników magazynowych, zakopcowanych na gaz płynny przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...] w S. wydanej Spółce z o. o. "S.", toczyło się bez udziału uczestników postępowania.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, a tym samym prawo wnioskowania o wznowienie tego postępowania. uzasadnienia swego stanowiska w zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim organ II instancji zasadnie powołał się na art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Kolegium słusznie uznało, że w dniu [...] marca 2003 r. obowiązywały takie przepisy prawa materialnego, które nie tylko uzasadniały interes prawny wnioskodawców do udziału w tym postępowaniu, ale powinny być z urzędu analizowane przez organ w postępowaniu o wydanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy. Gdyby nie zostały przez organ I instancji pominięte, to nie jest wykluczone, że Burmistrz S. w postępowaniu toczącym się już w trybie zwykłym, zawiadomiłby szerszy krąg osób o toczącym się postępowaniu. Chodziło mianowicie o rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067). W postanowieniach § 75 rozporządzenia zostały określone odległości, jakie musiały być zachowane od usytuowania zbiorników naziemnych i podziemnych do budynków mieszkalnych, w zależności od pojemności zbiorników. Organ powinien mieć na względzie przy wydawaniu spornej decyzji, w jakiej odległości od bazy stacji paliw są usytuowane budynki mieszkalne, kierując się przepisem § 75 rozporządzenia, z którego wynika wymóg odległości minimum 60 m budynku mieszkalnego od zbiornika na gaz płynny, zaś zsumowanie pojemności wszystkich zbiorników daje tę odległość daleko większą.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie chodziło o konkretne zastosowanie rozporządzenia i wszystkich jego wymogów, gdyż rzeczywiście dopiero na etapie pozwolenia na budowę można konkretyzować posadowienie inwestycji. Stąd też, ani Kolegium, ani Sąd nie uczyniły zarzutu, że w decyzji z dnia [...] marca 2003 r. nie znalazły się konkretne wytyczne oparte o szczegółowe wymagania rozporządzenia. Natomiast nie zwalniało to od zastosowania art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który obligował organ do określenia inwestorowi zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących interesu osób trzecich. Warunki zagospodarowania terenu wymienia § 66 i § 75 rozporządzenia, lecz w kwestionowanej decyzji zupełnym milczeniem potraktowano istnienie tych ważnych przepisów dla rzeczonej inwestycji. Ten brak spowodował, iż organ nie dostrzegł potrzeby powiadomienia osób trzecich o toczącym się postępowaniu.

Na rozprawie sądowej uczestnik postępowania złożył do akt sądowych "Raport Bezpieczeństwa B. S.A. Oddział S. w S." opracowany w 2009 r. oraz "Zewnętrzny Plan Operacyjno - Ratowniczy dla zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej Bazy Gazu Płynnego B. Oddział w S." z miesiąca maja 2005 r. Powyższe dokumenty nie były znane Kolegium podczas podejmowania zaskarżonej decyzji, nie mniej jednak są one dodatkowym potwierdzeniem okoliczności, że domy uczestników postępowania znajdują się w zasięgu oddziaływania stacji paliw w różnych aspektach ewentualnego zagrożenia.

Sąd podzielił pogląd Kolegium, że nie mogło ograniczyć swojej oceny wyłącznie do argumentów strony żądającej wznowienia postępowania w ten sposób, by nie dostrzec przepisów, jakim organ uchybił wydając decyzję dnia [...] marca 2003 r. Nie jest żadnym uchybieniem procesowym, jeśli to organ wskaże przepis materialnoprawny, dający przymiot strony w sytuacji, gdy osoba żądająca wznowienia postępowania na postawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest profesjonalnym znawcą prawa, zaś organ orzekający w II instancji dostrzega poważne uchybienia kontrolowanej decyzji pierwszoinstancyjnej.

W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Uzasadniono, na podstawie art. 107 k.p.a., stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. S.A., na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), podniosła zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie za zgodne z prawem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku zaprezentowane w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., że krąg stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien być ustalony w jak najszerszym zakresie, podczas gdy w niniejszej sprawie krąg stron winien być określany ściśle w oparciu o konkretne przepisy prawa materialnego, mając na uwadze, że tego typu rozstrzygnięcie może rodzić skutki cywilnoprawne w stosunku do inwestora;

- § 66 i § 75 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067) w zw. z art. 28 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RR polegającym na dokonaniu błędnych ustaleń czy zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie za zgodne z prawem, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, że na podstawie powyższych przepisów T. P., J. P., S. S., R. W., K.R., M. J., K. C. i R. K. posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza S. z dnia [...] marca 2003 r., ustalającą na działce o nr geod. [...] w S. warunki zabudowy dla pięciu zbiorników magazynowych, zakopcowanych na gaz płynny o pojemności V = 200 m3, każdy z instalacją technologiczną do przeładunku gazu płynnego propan-butan, ponieważ teren objęty inwestycją zgodnie z § 66 rozporządzenia nie jest ogrodzony, nie jest przewiewny oraz nie posiada dróg pożarowych, a pięć zbiorników zakopcowanych stwarza dużo większe zagrożenie dla bezpieczeństwa osób zamieszkałych w sąsiedztwie niż zbiornik pojedynczy i tym samym (po zsumowaniu ich pojemności) odległość ich oddziaływania jest dużo większa niż wskazana w § 75 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r., (która wynosi 60,0 m.) i obejmuje działki w/w osób; podczas gdy, powyższe przepisy rozporządzenia wydawane są na podstawie ustawy Prawo budowlane i nie mają zastosowania na etapie postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy ze względu na to, że organ orzekający o ich ustaleniu nie ma prawa wkraczać w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę, a także na tym etapie postępowania nie ma możliwości ustalenia szczegółowych rozwiązań technicznych dotyczących projektowanych zbiorników, od których zależy w jakiej odległości od innych obiektów budowlanych można je sytuować. Ponadto żaden z przepisów nie daje jednoznacznej podstawy, ani też nie ma możliwości dokonywania drogą wykładni zajęcie takiego stanowiska, że słuszny jest pogląd Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie określając strefę oddziaływania wszystkich projektowanych zbiorników możliwe jest sumowanie ich objętości. Wręcz przeciwnie zarówno zasada wynikająca z treści przepisów rozporządzenia z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie jak i ich jednoznaczne gramatyczne sformułowanie daje możliwość wyłącznie indywidualnego oceniania odległości każdego z zbiorników od sąsiedniej zabudowy, w tym od zabudowy osób wnoszących o wznowienie. Już tylko te okoliczności dotyczące wadliwej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów jednoznacznie wskazują na to, że nie dokonano prawidłowej i wnikliwej oceny dającej możliwość przyjęcia, że nieruchomości osób wnioskujących o wznowienie rzeczywiście znajdują się w strefie oddziaływania projektowanych zbiorników, a tym samym, że podmioty te posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. przez co powinny być uznane za strony w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajdująca się w sąsiedztwie projektowanego przedsięwzięcia na dzień orzekania znajdowała się w odległości 40,0 metrów od północnej granicy działki objętej inwestycją;

- art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z § 66 i § 75 rozporządzenia, poprzez stwierdzenie, że Burmistrz S. ustalając decyzją z dnia [...] marca 2003 r. warunki zabudowy w aspekcie wielkości projektowanej inwestycji (sumarycznej pojemności zbiorników paliw) nie dostrzegł potrzeby powiadomienia Panów: T. P., J. P., S. S., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K. o toczącym się postępowaniu, a tym samym nie objął ich ochroną prawną uznając za strony postępowania; podczas gdy w dacie orzekania normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miały jeszcze zastosowania. W/w decyzja Burmistrza S. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie w oparciu o normy prawne zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

- art. 106 § 3 P.p.s.a. wobec dopuszczenia w postępowaniu sądowo administracyjnym, jako dowodu potwierdzającego interes prawny wnioskujących o wznowienie "Raportu Bezpieczeństwa B. S.A. Oddział S. w S." opracowanego w 2009 roku oraz "Zewnętrznego Planu Operacyjno - Ratowniczego dla zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej Bazy Gazu Płynnego B. Oddział w S." z maja 2005 roku, podczas gdy dowody nie spełniają wymogu uznania ich za dowody uzupełniające z dokumentu, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., ponieważ w większości sporządzone zostały w oparciu o czysto hipotetyczne informacje, a nie na faktach. W związku z tym Sąd I instancji dopuścił, jako dowód dokumenty, z których nie można w sposób jednoznaczny, opierając się na konkretnych normach prawnych wnioskować, że są one potwierdzeniem na istnienie interesu prawnego wnioskujących o wznowienie, co ma kluczowe znaczenie dla sprawy. Dokumenty te powinny zostać ponownie dokładnie zbadane przez organy administracji publicznej celem wyjaśnienia ich charakteru oraz znaczenia dla sprawy. Ponadto ocena tych dowodów może prowadzić do zupełnie innych ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy;

- art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewzięcie przez Sąd I instancji pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a także sprzeczność ustaleń Sądu pierwszej instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającym na pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy informacji zawartych m.in. w zatwierdzonym przez właściwe organy Raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko z dnia 28 lutego 2003 r., jasno wskazujących na fakt, że oddziaływanie projektowanego zamierzenia zamykać się będzie wyłącznie w działce inwestora, "Raporcie Bezpieczeństwa B. S.A. Oddział S. w S.", z treści którego w sposób oczywisty wynikają o wiele mniejsze strefy zagrożenia wybuchem dla poszczególnych elementów bazy paliw niż podane w zaskarżonym wyroku oraz pominięciu danych określonych w powyższych dokumentach, a wskazujących na fakt, iż teren objęty inwestycją spełnia wymogi o których mowa w § 66 rozporządzenia;

- art. 151 P.p.s.a. wobec oddalenia skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. winna być uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia w aspekcie ustalenia czy zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach uzasadnienia autor skargi podnosi, że organ ustalający warunki zabudowy nie może wkraczać w kompetencję organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę oraz orzekać w zakresie, który będzie przedmiotem analizy dopiero na drugim etapie procesu budowlanego. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy powinna w możliwie szerokim zakresie określić warunki inwestowania, zaś ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W tym ostatnim postępowaniu rozstrzygane są bowiem dopiero szczegółowe zagadnienia dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych w tym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie.

Za słusznością powyższego poglądu przemawia również fakt, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie posiada szczegółowych informacji na temat rozwiązań technicznych dotyczących projektowanych zbiorników, czy planowane zbiorniki będą wyposażone w ściany oddzielenia przeciwpożarowego zgodnie z przepisami powyższego rozporządzenia, a także (w niektórych przypadkach) określenia tego czy są projektowane podziemne czy nadziemne zbiorniki. Na tym etapie procesu inwestycyjnego organ gminy nie może również żądać od inwestora wskazania konkretnej lokalizacji obiektów budowlanych na działce. Od wszystkich tych informacji zależy bowiem, w jakiej odległości od innych obiektów budowlanych można będzie faktycznie sytuować zbiorniki do magazynowania gazy płynnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez dopuszczenie w postępowaniu sądowo administracyjnym, jako dowodu potwierdzającego interes prawny wnioskujących o wznowienie postępowania "Raportu Bezpieczeństwa B. S.A. Oddział S. w S." opracowanego w 2009 roku oraz "Zewnętrznego Planu Operacyjno - Ratowniczego dla zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej Bazy Gazu Płynnego B. Oddział w S." z maja 2005 roku, podczas gdy, dowody te nie spełniają wymogu uznania ich za dowody uzupełniające z dokumentu, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a.

Zakres postępowania dowodowego przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., sygn. II GSK 359/05, LEX nr 216130). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny, będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku prakseologicznym z oceną legalności zaskarżonego aktu.

Norma wynikająca z przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Postępowanie dowodowe jest, bowiem ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 450-451).

W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że "Raport Bezpieczeństwa B. S.A. Oddział S. w S." opracowany w 2009 roku oraz "Zewnętrzny Planu Operacyjno - Ratowniczy dla zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej Bazy Gazu Płynnego B. Oddział w S." z maja 2005 roku, jako dokumenty urzędowe, spełniają wymóg uznania ich za dokumenty uzupełniające w sprawie będącej przedmiotem osądu. Niewątpliwie stanowiły dodatkowe potwierdzenie okoliczności, że domostwa uczestników postępowania znajdują się w zasięgu oddziaływania stacji paliw w różnych aspektach ewentualnego zagrożenia.

Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających razem z naruszeniem prawa materialnego istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie z art. 133 P.p.s.a. po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy administracyjnej, lecz ustala, czy zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Naruszenie przepisu art. 133 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż przy rozpoznawaniu sprawy, nie wyszedł poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, zaś strona skarżąca nie wykazała argumentacyjnie, że Raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko z dnia 11 października 2003 r. ma istotne – przesądzające znaczenie w sprawie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Raport o oddziaływaniu na środowisko jest niewątpliwie dokumentem prywatnym (sporządzanym na zlecenie inwestora) i na takich zasadach jak każdy dowód o takim charakterze nie jest objęty domniemaniem jego prawdziwości i podlega ocenie organu administracji w danej sprawie.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, ze uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazać należy, że obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć, jako obowiązku szczegółowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymaganych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy, również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach istotnych nie jest wadliwe, o ile nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. FSK 2633/04, Lex nr 173345). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z faktu, że skarżąca Spółka nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Jest to tzw. przepis wynikowy; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 P.p.s.a.

Zasadniczo nie można także podzielić zarzutów skargi naruszenia prawa materialnego. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była reformatoryjna decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie wznowieniowym, mocą której uznano, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została z naruszeniem prawa.

Rację ma autor skargi wskazując, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] marca 2003 r. została wydana pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), jednakże to uchybienie, biorąc pod uwagę normatywną zbieżność treściową w zakresie przesłanek wydawania decyzji o warunkach zabudowy a zwłaszcza wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, nie miało wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, przy tym zarzucie, autor skargi kasacyjnej w ogóle nie odnosi argumentacji do wykazania skutków prawnych nie zastosowania w sprawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Nie wykazano także, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do postanowień art. 54 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej u.p.z.p), w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy), jako podstawy treści zaskarżonego wyroku.

Zasadniczo celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na danym obszarze, a ponieważ jest wydawana na obszarach bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przesądza o zgodności zamierzonej inwestycji z ogólnym tzw. państwowym porządkiem przestrzennym tj. ustawami szczególnymi i wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., m. in. od spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p). Także przepis art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna określać m. in. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych (ust. 1 pkt 3). Decyzja taka, jako akt związany, nie może być sprzeczna z normami prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, punktem odniesienia dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy są wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny wobec ustaw i aktów wydanych na ich podstawie. Stanowi ona szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Organ nie może nałożyć w niej obowiązków nieprzewidzianych w prawie. Wynika to z istoty prawa własności, jako najszerszego prawa do rzeczy, co na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawia się w przyjęciu zasady wolności zagospodarowania terenu. Każdy ma prawo, w granicach ustawowych, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub decyzji w warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza to, że uprawniony do nieruchomości musi ją zagospodarować zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, lecz postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów powszechnie obowiązujących. Wynika to również z przyjętej w polskim systemie prawnokonstytucyjnym konstrukcji własności, jako najszerszego prawa do rzeczy (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 6, C.H. Beck Warszawa s. 512).

Regulacja treści decyzji wyznacza jednocześnie zakres badania sprawy przez organ oraz zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć. Uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy musi opierać się na przesłankach wynikających z analizy stanu faktycznego i prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. Bazą rozstrzygnięcia jest opis inwestycji zawarty we wniosku, zweryfikowany m. in. pod kątem właściwego określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Uzasadnienie prawne decyzji o warunkach zabudowy obejmuje wskazanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które regulują dopuszczalność i warunki zagospodarowania, w tym zabudowy terenu przeznaczonego pod inwestycję.

Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zagwarantowane są przede wszystkim w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych do ustaw. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy zawierają jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Również przepis art. 42 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) zapewniał ochronę interesów osób trzecich w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powinien on zatem stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych bliskiej odległości od wskazanej inwestycji, zobowiązując organ do badania tego interesu w każdym indywidualnym przypadku. Zależało to od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (por. wyrok z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740).

W świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalających przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy organ, zobligowany był określić inwestorowi zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących interesu osób trzecich. W realiach sprawy oznacza to, że źródłem normatywnym decyzji w przedmiotowej sprawie powinno być także rozporządzenie z dnia 20 września 2000 r. Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067). Akt ten określał warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych i ich usytuowanie (§ 1).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie skonstatował, że w decyzji z dnia [...] marca 2003 r. organ, ustalając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, nie wziął pod uwagę przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Ten istotny brak spowodował, że organ nie dostrzegł potrzeby powiadomienia osób trzecich o toczącym się postępowaniu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej egzegezy zastosowanych norm rozporządzenia. Z przepisu § 75 ust. 1 rozporządzenia wynika norma wskazująca, że sytuowanie zbiorników z gazem płynnym wymaga zachowania minimum 50 metrów od budynków mieszkalnych (w połączeniu z istniejącymi zbiornikami odległość ta powinna być większa niż 60 m), zaś norma § 66 zawiera nakaz lokalizacji pojedynczych zbiorników lub grupy zbiorników, uwzględniający bezpieczeństwo osób i mienia znajdujących się w ich okolicy.

Pozbawiona jest także doniosłości prawnej argumentacja strony skarżącej kasacyjnie kontestująca zastosowanie przepisów rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy Prawo budowlane, na etapie postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy ze względu na to, że na tym etapie postępowania nie ma możliwości ustalenia szczegółowych rozwiązań technicznych dotyczących projektowanych zbiorników.

W tym kontekście normatywnym Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w świetle art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego może być właściciel działki sąsiedniej (niekoniecznie bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją), jeżeli wykaże swój interes prawny. Pojęcie interes prawny oznacza bowiem interes oparty na prawie materialnym lub chroniony przez to prawo; przepis prawa materialnego przesądza również o legitymacji procesowej strony. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tej osoby (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, LexPolonica nr 332569). Niewątpliwie przepisy prawa materialnego wskazują, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określony w jak najszerszym zakresie, czyli z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W każdej sprawie tego rodzaju organ wydając decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać zasięg oddziaływania planowanej inwestycji oraz jego charakter. Wykazanie przez stronę interesu prawnego w tym postępowaniu będzie równoznaczne z wykazaniem wpływu zamierzonej inwestycji na możliwość korzystania z nieruchomości. Stroną tego postępowania może być zatem właściciel działki sąsiedniej, niekoniecznie bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją, jeżeli wykaże swój interes prawny.

Decyzja o warunkach zabudowy może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Jednakże przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 k.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Tym samym, po przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w konkretnych okolicznościach sprawy rozumianej ad casum kryterium oceny będzie wykazanie przesłanek z art. 28 k.p.a.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy skonstatować, że w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązywały przepisy prawa materialnego, które uzasadniały interes prawny wnioskodawców do udziału w postępowaniu, zatem powinny być z urzędu analizowane przez organ w postępowaniu o wydanie takiej decyzji. Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że gdyby nie zostały w ogóle pominięte, to nie jest wykluczone, że w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, organ zawiadomiłby szerszy krąg osób o toczącym się postępowaniu.

Trzeba również zwrócić uwagę, że w myśl postanowień art. 5 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli w tym ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Państwo powinno zapewnić ochronę środowiska naturalnego; odpowiednie obowiązki w tym zakresie zostały nałożone zarówno na władze publiczne, jak i na każdego podgalającego prawu RP (art. 86 Konstytucji).

Zasada zrównoważonego rozwoju odnosi się zarówno do sfery stanowienia prawa, jak i do sfery stosowania prawa i w tym zakresie zawiera nakaz skierowany do organów władzy publicznej, by w procesie konkretyzacji normy prawa materialnego znajdowały takie rozwiązania, które pozwolą chronić środowisko naturalne i poprawiać jego stan (art. 74 Konstytucji). W ramach zasad zrównoważonego rozwoju mieści się m. in. ochrona przyrody, kształtowanie ładu przestrzennego, czy troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny. Niewątpliwie idea zrównoważonego rozwoju zawiera w sobie potrzebę uwzględnienia różnych wartości konstytucyjnych i stosownego ich wyważenia także w procesie stanowienia prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 czerwca 2006 r., K 23/05, OTK-A 2006, nr 6, poz. 62).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.