Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1178/17 w sprawie ze skargi E.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1178/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim na skutek skargi E.J. (skarżąca) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 2007 r. nr [...], ustalającej E. S.A., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu drogowego wraz z owczarnią na działkach nr ewid. [...], [...],[...] i [...] położonych w [...].

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się E. S.A. i w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. oraz 28 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do jej uchylenia, a to w wyniku błędnej oceny Sądu, iż w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy organ zasadnie uznał, że E.J. nie posiada przymiotu strony i na tej podstawie zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego.

W oparciu o przytoczony zarzut Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że przesłanki pozwalające organowi odmówić wszczęcia postępowania określone są w art. 61a k.p.a., a organ w sposób prawidłowy zastosował jego normy, odmawiając wszczęcia postępowania. W jej ocenie SKO słusznie doszło do wniosku, iż wnioskodawczy w przedmiotowej sprawie nie posiada interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny.

Spółka zwróciła uwagę, że w orzecznictwie podkreśla się wyraźnie, że nie jest tak, iż obszar oddziaływania to teren, w którym można odczuć skutki i uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem danego obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych, zaś tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, posiadają interes prawny i są stronami postępowania.

Spółka podniosła również, że błędne jest stanowisko Sądu w zakresie braku możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przez SKO, bowiem przyjmując argumentację przyjętą przez Sąd należałoby stwierdzić, że każda osoba legitymująca się prawem własności nieruchomości na terenie danej gminy mogłaby podważyć każda wydaną w tej gminie decyzję o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca – E.J. – wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazała, że o posiadaniu przez nią interesu faktycznego w sprawie można byłoby powiedzieć wtedy, gdy co prawda byłaby zainteresowana uczestnictwem w postępowaniu, ale swojego interesu do uczestniczenia nie mogłaby oprzeć o przepisy prawa materialnego, co wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Powołując się na orzecznictwo wyjaśniła, że o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką przewidzianą pod inwestycję, a ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie, tj. charakteru planowanej inwestycji oraz zasięgu jej oddziaływania na otoczenie, w tym rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości z nią związanych dla sąsiednich terenów. Zwróciła uwagę, iż ustalając krąg stron postępowania organ musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Jednocześnie zwróciła uwagę, iż pojęcie "oddziaływania" musi być przy tym rozumiane jako rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, przy uwzględnieniu charakteru planowanej inwestycji.

W ocenie skarżącej stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest zarówno strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, jak i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązek mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu wskazał, że podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawione w zaskarżonym wyroku. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że mieć interes prawmy w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie była stroną postępowania podstawowego o ustalenie warunków zabudowy, jednak swój interes prawny do żądania wszczęcia postępowania wywodzi z przepisów prawa cywilnego - prawa rzeczowego, tj. art. 140, 144, 222 § 2 k.c. w wz. z art. 28 k.p.a. Zwrócił uwagę, iż nie można wykluczyć, że wydana decyzja może naruszać inne uprawnienia, niż te, które wywieźć można wyłącznie z normy prawa administracyjnego.

Podniósł, że sądy administracyjne przyjmują, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 i 64 § 4 k.p.a., a stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności, zaś krąg stron wyznacza się z odwołaniem do kryterium zakresu oddziaływania inwestycji.

W odpowiedzi na zawiadomienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym było postanowienie (w sprawie nieprawidłowo wydano decyzję) oparte o art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie w tym zakresie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zastosowanie tej regulacji ma miejsce wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., I OSK 988/15, wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17, wyrok NSA z 8 marca 2017 r., II OSK 2600/16, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1987/12). Postanowienie to poprzedzają więc jedynie czynności wstępne, niezaliczające się do czynności procesowych podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, które to zaczynają się dopiero po wszczęciu danego postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 11 maja 2018 r., II OSK 1520/16). Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ administracji ma obowiązek zbadać, czy wnoszący podanie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. W przypadku stwierdzenia, że w sposób oczywisty wnoszący podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego takiego interesu prawnego nie ma, to organ odmawia jego wszczęcia.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że taka sytuacja nie zachodzi, a co za tym idzie nie jest usprawiedliwmy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a. oraz art. 28 k.p.a.

Przypomnieć należy, że przyznanie jednostce statusu strony w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 k.p.a., stanowiąc: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Artykuł 28 k.p.a. wyznacza przesłanki, od których spełnienia uzależniony jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie. Jednostka ma status strony, jeżeli w sprawie ma interes prawny lub obowiązek prawny. Wyznaczone w art. 28 k.p.a. przesłanki wymagają wyprowadzenia w oparciu o przepisy prawa materialnego, które są podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy prawa materialnego nie ustanawiają wprost przyznania interesu prawnego w sprawie. Do wyjątkowej regulacji należy regulacja ustanawiająca expressis verbis zakres podmiotów, którym przysługuje interes prawny. Takiej jednak regulacji nie przyjmuje art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie też przepisy proceduralne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą do wprowadzenia interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a w konsekwencji także w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, zawiera reguła ogólna zawarta w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293), który stanowi "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych".

Artykuł 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje interes prawny jednostkom, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości w zagospodarowaniu tej nieruchomości, ale też interes prawny przy zagospodarowaniu nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, do której przysługuje im tytuł prawny. Ten interes prawny ma nadto oparcie w obronie przy ustaleniu spełnienia przesłanek dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W takim przypadku nie można bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stwierdzić, że skarżąca nie ma interesu prawnego w domaganiu się wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji ustalającej warunki zabudowy. W takiej sytuacji jednostce należy zapewnić czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym. Podejmowanie czynności wyjaśniających poza postępowaniem w sprawie narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wynika prawo jednostki do obrony interesu prawnego na drodze prawa, a zatem na drodze regulowanej przepisami prawa procesowego, w których ustanowione są zasady prawa obrony. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w przypadkach, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających narusza prawa jednostki do obrony na drodze prawa. Przyznanie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi dostatecznej gwarancji ochrony. Materiał dowodowy zgromadzony bez udziału jednostki, która domaga się przyznania jej ochrony nie daje podstaw do oceny, czy w danym stanie faktycznym przysługuje jej interes prawny.

W sprawie nie ustalono czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżącej przysługuje interes prawny. Z faktu, że nieruchomość skarżącej nie sąsiaduje bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością objętą ustaleniem warunków zabudowy nie może automatycznie przesądzać o braku interesu prawnego.

Powyższe wskazuje na prawidłowość wydanego przez Sąd I instancji wyroku i przesądza o bezzasadności skargi kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.