Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie WSA Beata Kozicka, Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Anna Florek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jastrzębiu Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej Jastrzębie - Zdrój z dnia 23 października 2008 r. nr XXXII/435/2008 w przedmiocie opłaty od posiadania psów 1) stwierdza nieważność § 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały, 2) oddala skargę w pozostałym zakresie.

Prokurator Rejonowy w Jastrzębiu – Zdroju wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 23 października 2008 r., nr XXXII/435/2008 w sprawie wysokości stawki opłaty od posiadania psów, terminów płatności, zasad ustalania i poboru oraz określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego Nr 201, poz. 3706) "w zakresie ujętych w niej przepisów § 6 ust. 1 oraz § 6 ust. 2 oraz ust. 3", domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."), i zasądzenia kosztów postępowania. Sformułował zarzut naruszenia § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) polegającego "na przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.)", dalej powoływanej jako "u.p.o.l." poprzez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale dwóch zwolnień podmiotowych "w sytuacji, gdy w kompetencji rady gminy pozostaje ustanawianie jedynie zwolnień o charakterze przedmiotowym". Chodziło o § 6 ust. 1 uchwały, w którym – wedle Prokuratora – zwolniono od opłaty "płatników podatku od nieruchomości od budynków mieszkalnych" oraz o jej § 6 ust. 1, zwalniającego z opłaty "osoby, które nabyły w 2009 roku psy ze schroniska dla Bezdomnych Zwierząt prowadzonego przez Miasto Jastrzębie Zdrój" (zachowano pisownię zastosowaną w uchwale i powtórzoną w skardze – dopisek Sądu).

W uzasadnieniu skargi Prokurator przypomniał, że stosownie do art. 19 pkt 3 u.p.o.l. rada gminy może wprowadzić wyłącznie nieprzewidziane ustawą zwolnienia przedmiotowe, podkreślając zarazem, iż zakwestionowane przepisy uchwały z dnia 23 października 2008 r., "odnosząc się do określonej kategorii osób zwolnionych od opłaty lokalnej, stanowią w jednoznaczny sposób zwolnienia o charakterze podmiotowym". Tym samym przepisy te zostały podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i należy stwierdzić ich nieważność.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój, będący adwokatem, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Polemizując z zarzutami skargi, pełnomocnik podniósł, że unormowanie zaskarżonych przepisów uchwały z dnia 23 października 2008 r. nie pozostaje w sprzeczności z art. 19 ust. 3 u.p.o.l., gdyż przewidziane nim zwolnienie "dotyczy tylko przedmiotu opodatkowania i każdy podmiot, który znajdzie się w określonej w zwolnieniu sytuacji, będzie z tego zwolnienia korzystał, bez względu na swoje cechy indywidualne". W konsekwencji, jego zdaniem, "strona (...) dokonała zwolnienia przedmiotowego, do którego była uprawniona z mocy wyżej powołanego przepisu".

Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. prokurator z Prokuratury Okręgowej w Gliwicach (reprezentujący stronę skarżącą), podtrzymując wnioski skargi, zmodyfikował treść jej zarzutów, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 pkt 3 u.p.o.l. Z kolei pełnomocnik Rady Miasta w Jastrzębiu-Zdroju ograniczył się do powtórzenia wniosków i wywodów zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi, w punkcie wyjścia odnotować wypada zasadę, zgodnie z którą rada gminy, podejmując uchwały, zobowiązana jest do ścisłego przestrzegania delegacji ustawowej uprawniającej ją do tego typu działania. Zasada ta wynika z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), m.in. z jej art. 94. Stanowi on, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady tej dopatrzyć się można także w przepisach niższej rangi, w tym w przywołanym w skardze § 115 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który, co w skardze pominięto, stosuje się do aktów prawa miejscowego w związku z odesłaniem zawartym w § 143 przywołanego rozporządzenia. Otóż stosownie do § 115 w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Omawiana zasada dotyczy w szczególności takich aktów prawa miejscowego, które, tak jak uchwała zaskarżona, normują kwestię z zakresu prawa podatkowego. W art. 217 Konstytucji, przywołanym przez Prokuratora na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r., wskazano bowiem, że określenie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Rada gminy zobowiązana jest zatem do zachowania szczególnej staranności w rozpatrywanym zakresie, by nie wkroczyć w dziedzinę zastrzeżoną dla regulacji ustawowej. Musi ona zwłaszcza tak konstruować zwolnienia podatkowe, by nie rozbudowywać wspomnianej w art. 217 Konstytucji kategorii podmiotów zwolnionych od podatku.

Znalazło to swój wyraz w treści art. 19 pkt 3 u.p.o.l., przewidującej upoważnienie ustawowe, na podstawie którego wydano zaskarżoną uchwałę. Otóż w jej świetle rada gminy może wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych, do których zalicza się także opłata od posiadania psów. Podzielić więc trzeba pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 578/12 (LEX nr 1221250), że zwolnienie przedmiotowe w tej opłacie musi dotyczyć wyłącznie jej przedmiotu, czyli kwestii związanych z posiadanymi psami, a zatem musi być uzależnione od takich kryteriów czy okoliczności, które nie pozwalają zidentyfikować konkretnej osoby (podmiotu) zobowiązanej do uiszczenia opłaty. Zgodzić się wypada, że zredagowanie takiego zwolnienia nie stanowi zadania prostego i wymaga sporej precyzji od prawodawcy lokalnego. Jak podkreślił bowiem Sąd w wyroku z dnia 19 września 2012 r., zwolnienie w każdym przypadku będzie w ostatecznym rozrachunku dotyczyło określonego podmiotu, gdyż konstrukcja opłaty lokalnej obejmuje zarówno jej przedmiot, jak i podmiot, na którym spoczywa obowiązek jej zapłaty. Niemniej normie ustanawiającej zwolnienie można (i trzeba) nadać taką postać, by nie można było z niej bezpośrednio wywieźć, kto zwolnieniu podlega, tzn. by nie można było określić kręgu podatników objętych zwolnieniem, wskazując na podstawie przepisu uchwały, o których posiadaczy psów chodzi. Innymi słowy, przesłanki zwolnienia nie mogą nawiązywać do właściwości zobowiązanych (posiadaczy psów), np. uzależniając zwolnienie od ich statusu czy od zaliczenia ich do jakiejś klasy, wyodrębnionej w oczywisty sposób wedle kryterium podmiotowego, lecz do właściwości przedmiotu opłaty (posiadanych psów). Przedmiotowe zwolnienie to zatem takie, które dotyczy podmiotu opłaty niejako pośrednio, przysługuje mianowicie tym zobowiązanym, którzy posiadają psy (przedmiot opłaty), wyróżniające się określoną cechą warunkującą powstanie zwolnienia.

Odnosząc te spostrzeżenia do § 6 uchwały z dnia 23 października 2008 r. podzielić należy pogląd Prokuratora, że zwolnienie przewidziane w punkcie 1 tego przepisu nie czyni zadość opisanym wymogom i tym samym nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 pkt 3 u.p.o.l. Zwalniając od opłaty wszystkich podatników (nie "płatników", jak wskazał Prokurator) podatku od nieruchomości od budynków mieszkalnych, Rada Gminy wprowadziła bowiem nową, nieznaną ustawie kategorię podmiotów zwolnionych z opłaty, ustanawiając tym samym niedopuszczalne zwolnienie o charakterze podmiotowym. Nie trudno przecież zauważyć, że do grupy posiadaczy psów zwolnionych z opłaty przynależą ci spośród nich, których można zaliczyć do innej kategorii podmiotów (podatnicy podatku od nieruchomości budynkowych), niezależnie od tego, jakie psy znajdują się w ich posiadaniu. Z tego punktu widzenia właściwości posiadanych psów, czyli przedmiotu opłaty, nie mają jakiegokolwiek znaczenia.

Mając to na względzie, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność § 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

Inaczej ocenić należy zwolnienie przewidziane w jej § 6 pkt 2. W tym przypadku przyjęto kryterium o charakterze przedmiotowym, ponieważ o tym, czy dany posiadacz psa będzie objęty zwolnieniem, rozstrzygać będą okoliczności związane z posiadanym przez niego psem. Zwolnienie z opłaty stanowi mianowicie rezultat tego, że pies ów został nabyty ze schroniska, i to, jaki podmiot tego nabycia dokonał, jest w tym zakresie całkowicie obojętne. Zostało ono więc skonstruowane w oderwaniu od względów podmiotowych. Dalszą kwestią pozostaje sposób, w jaki zredagowano przepis ustanawiający to zwolnienie, który może sugerować, że ma ono postać podmiotową, skoro wyodrębnia grupę podmiotów zwolnionych. Taki wniosek byłby jednak nieuzasadniony. Otóż, jak już wskazano, beneficjentem każdego zwolnienia, tak podmiotowego, jak i przedmiotowego, musi być podmiot, który w przypadku, gdyby zwolnienia nie było, byłby zobowiązany do uiszczenia należności. Stwierdzenie, że z opłaty będą zwolnione jakieś osoby, nie oznacza więc jeszcze, że zwolnienie to trzeba uznać za podmiotowe. Skoro zgodnie z art. 18a ust. 1 u.p.o.l. rozpatrywaną opłatę pobiera się od osób fizycznych posiadających psy, to każde zwolnienie skutkuje powstaniem podgrupy w szerszym zbiorze obejmującym wszystkie takie osoby. Istotne jest natomiast, jak dowiedziono wyżej, w jaki sposób następuje wydzieleniem tej podgrupy. Jeżeli tym, co decyduje o zaliczeniu do niej danej osoby, jest posiadanie psa o określonych właściwościach, a nie szczególne cechy charakteryzujące poszczególne osoby, zwolnienie ma charakter przedmiotowy. Tak jest w przypadku zwolnienia ustanowionego w § 6 pkt 2 zaskarżonej uchwały, skoro osoby, które mogą korzystać ze zwolnienia, łączy tylko to, że nabyły psa ze schroniska, czyli że posiadają psa o właściwościach warunkujących zwolnienie.

Podsumowując, rozpatrywane zwolnienie ma charakter przedmiotowy i w konsekwencji nie narusza upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 pkt 3 u.p.o.l. Zasługuje ono przy tym na aprobatę i z tego powodu, że może motywować do nabywania psów ze schroniska, przyczyniając się w efekcie do ograniczenia zjawiska bezdomności zwierząt, którego zwalczanie należy przecież do zadań własnych gminy (por. art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.). Dlatego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę w tym zakresie oddalił.

Sąd nie miał natomiast podstaw prawnych do tego, by orzekać o kosztach postępowania, czego domagał się pełnomocnik Rady Gminy w odpowiedzi na skargę. Zgodnie bowiem z art. 200 P.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji może domagać się tylko skarżący od organu w razie uwzględnienia skargi. Tym samym zasada odpowiedzialności za wynik sprawy nie obowiązuje w przypadku, gdy stroną przegrywającą jest skarżący. Organowi nie przysługuje zatem zwrot kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego od skarżącego, jeżeli Sąd skargę oddalił, niezależnie od tego, czy uczynił to w całości, czy, jak w niniejszej sprawie, tylko w części.

Zastrzec zarazem wypada, że w rachubę nie wchodziło także zasądzenie kosztów na rzecz strony skarżącej, ponieważ stroną tą jest Prokurator, który, w myśl art. 239 pkt 2 P.p.s.a., nie ma obowiązku ponoszenia kosztów sądowych. Prokurator nie wykazał też, że poniósł innego rodzaju koszty, które mogłyby podlegać zwrotowi

Zarządzenie:

1) odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć:

- Prokuratorowi Okręgowemu w Gliwicach – z pouczeniem o skardze kasacyjnej

- pełnomocnikowi Rady – bez pouczenia

2) akta przedstawić z wpływem skargi kasacyjnej lub po upływie terminu do jej wniesienia.

Gliwice, dnia lutego 2013 r. ____________________