Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. F. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego M. F. kwotę 557 zł /słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 414/15

UZASADNIENIE

W dniu 24 marca 2015 r. Rada Miasta [...], działając na podstawie art. art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm., dalej: "K.w.") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta [...] M.F., z powodu nieposiadania prawa wybieralności w dniu wyborów.

W uzasadnieniu uchwały podano, że M.F. w formularzu zgody na kandydowanie w wyborach do Rady Miasta [...], które odbyły się w dniu 16 listopada 2014 r., wpisał adres zamieszkania w R., zaś w rzeczywistości w dniu wyborów mieszkał w L., gm. [...]. O fakcie tym świadczą, zdaniem Rady następujące okoliczności, poparte zebranymi dokumentami:

1) informacja od zarządcy nieruchomości, w której rzekomo zamieszkiwał radny, że pod adresem wskazanym przez radnego w okresie ostatnich lat zamieszkiwała i zamieszkuje wyłącznie 1 osoba, tj. członek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" – osoba obca w stosunku do radnego,

2) posługiwanie się przez M.F. w obrocie prawnym rzeczywistym adresem zamieszkania na obszarze miejscowości L. (np. w zakresie naboru na wolne stanowisko urzędnicze w 2014 r., w którym to postępowaniu radny podawał informacje o miejscu zamieszkania w L.),

3) korzystanie od 1.08.2014 r. ze zwiększonej stawki kosztów uzyskania przychodów ze stosunku pracy, przynależnej pracownikom zamieszkującym poza miejscowością, w której znajduje się zakład pracy, spowodowane złożonym u pracodawcy oświadczeniem M.F. o zamieszkiwaniu w L.

W ocenie Rady polski system prawny nie dopuszcza istnienia kilku miejsc zamieszkania jednej osoby fizycznej w tym samym czasie, a w okresie przypadającym bezpośrednio przed wyborami samorządowymi w 2014 r. M.F. konsekwentnie i systematycznie posługiwał się jednym adresem zamieszkania – w L.

Wskazując na treść przepisów art. 11 § 1 pkt 5 K.w. i art. 10 § 1 pkt 3 K.w. Rada Miasta [...] stwierdziła, że czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach do rady gminy ma obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Stwierdzenie natomiast braku prawa wybieralności w dniu wyborów jest jedną z przyczyn wygaśnięcia mandatu radnego.

Wobec wyjaśnień radnego M.F. stojących w wyraźnej sprzeczności ze zgromadzonymi dokumentami, Rada podjęła uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu.

Uchwałę tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.F., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wskazanych świadków i umowy najmu lokali mieszkalnego, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego Rada Miasta [...] błędnie uznała, że w dniu wyborów nie posiadał on biernego prawa wyborczego do Rady Miasta [...], co stanowiło naruszenie art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i art. 11 § 1 pkt 5 K.w. Czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach członków rady gminy przysługuje osobom stale zamieszkującym na obszarze tej gminy. Stałe zamieszkanie jest w tym przypadku pojęciem faktu, a nie deklaracji czy oświadczeń składanych w dokumentach urzędowych czy podczas innych czynności materialno-technicznych. Nie jest ono tożsame z pojęciem zameldowania na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, rozumianym jako administracyjnie stwierdzone miejsce pobytu pod danym adresem. Do posiadania biernego prawa wyborczego w wyborach do organów stanowiących jednostek nie jest zatem wymagane dokonanie przez kandydata zameldowania na pobył stały lub czasowy na terenie gminy, powiatu lub województwa.

Skarżący podał, że na dzień wyborów zameldowany był w L., jednakże jego miejscem faktycznego zamieszkania był R., gdzie skupił swoją aktywność życiową, związaną z pracą i rodziną. W R. przy ul. [...] od 1 grudnia 2012 r. wynajmował lokal mieszkalny, gdzie mieszka wraz z żoną do chwili obecnej. Wszystkie informacje w tym zakresie zostały przekazane Radzie Miasta [...], która nie wzięła ich pod uwagę i bezpodstawnie stwierdziła wygaśnięcie mandatu skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

W sprawach dotyczących uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego przewidziany został specjalny tryb zaskarżenia, uregulowany w art. 384 Kodeksu wyborczego, stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zaskarżania uchwał rady gminy, zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 384 § 1 K.w. skarga na ww. uchwałę przysługuje zainteresowanemu czyli radnemu, którego mandatu dotyczy uchwała. Przepis ten przewiduje szczególny, krótszy niż w P.p.s.a., 7-dniowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia uchwały.

W rozpoznawanej sprawie wymogi formalne wniesienia skargi zostały zachowane – uchwała została doręczona zainteresowanemu radnemu – M.F. w dniu 27 marca 2015 r., a w dniu 1 kwietnia 2015 r. została złożona skarga na tę uchwałę w Biurze Rady Miasta [...].

Podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 383 § 1 K.w. wskazujący przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego, a wśród nich wymienioną w pkt 2 przesłankę utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. Zgodnie z art. 11 § 1 pkt 5 K.w. prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego – ma osoba mająca prawo wybierania tych organów. Przepis ten odsyła zatem do regulacji określającej czynne prawo wyborcze, zawartej w art. 10 K.w.

W odniesieniu do wyborów do rady gminy prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy (art. 10 § 1 pkt 3 lit. a).

Definicję "stałego zamieszkania" wprowadza art. 5 pkt 9 K.w., który rozumie przez to pojęcie zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Definicja ta nie różni się zatem znacznie od pojęcia miejsca zamieszkania osoby fizycznej, występującego w art. 25 Kodeksu cywilnego – jest to miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Czynnikiem wyróżniającym jest wynikające z art. 5 pkt 9 K.w. wskazanie adresu.

Adres określa się przez podanie: 1) w gminach, które uzyskały status miasta - nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu, jeżeli jest wydzielony, nazwy województwa oraz kodu pocztowego; 2) w pozostałych gminach - nazwy miejscowości, ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice, numeru domu i lokalu, jeżeli jest wydzielony, nazwy gminy, nazwy województwa oraz kodu pocztowego (art. 9b ust. 2 obowiązującej do dnia 15.03.2015 r. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z 1974 r. i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności).

Należy przy tym podkreślić, że Kodeks wyborczy nie wiąże stałego zamieszkania z zameldowaniem dla potrzeb określenia praw wyborczych. Podobne zresztą rozwiązanie przewidywała poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (t.j. Dz. U., z 2010 r., Nr 176, poz. 1190, ze zm), która chociaż nie podawała legalnej definicji "stałego zamieszkania", to w art. 9 zawierała odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego przy ustalaniu faktu stałego zamieszkania.

O miejscu zamieszkania dla określenia praw wyborczych decydują zatem dwie przesłanki faktyczne występujące łącznie: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar stałego pobytu w tym miejscu. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności, związanej z pracą czy rodziną, jednakże zamiar stałego pobytu ma charakter subiektywny, w związku z czym jego ustalenie może powodować trudności. Z tego powodu dla oceny miejsca stałego pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej. Konieczne jest też uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości. (por. wyrok NSA z dnia 9.04.2013 r., II OSK 479/13, LEX nr 1337428, A. Kisielewicz (w:) Kodeks wyborczy. Komentarz, LEX 2014).

W orzecznictwie (A. Kisielewicz, op. cit.) podkreśla się, że nie sposób ustalić pewnego, obiektywnego (np. czasowego) miernika stałego pobytu, co oznacza, że każdy przypadek wymaga indywidualnej oceny (por. również uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 sierpnia 1991 r., W 7/91, OTK 1991/1/24).

Nie ulega wątpliwości, że ta ocena winna być dokonywana w oparciu o okoliczności znajdujące potwierdzenie w dokumentach, oświadczeniach, tak by można było dokonać jej weryfikacji. W rozpoznawanej sprawie za takie fakty Rada Miasta [...] uznała w pierwszej kolejności informację od zarządcy nieruchomości o zamieszkiwaniu w mieszkaniu wskazanym przez skarżącego, tj. przy ul. [...] w R. wyłącznie 1 osoby- członka Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", którym nie jest M.F.

Zarówno z treści protokołów posiedzeń Komisji Regulaminowo-Statutowej Rady Miasta [...] z dnia 29.01.2015 r. oraz z dnia 18.03.2015 r., która rozpatrywała kwestię podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, jak i z protokołów sesji Rady z dnia [...] stycznia 2015 r., kiedy skierowano sprawę do wyjaśnienia w ww. Komisji, i z dnia [...] marca 2015 r., kiedy podjęto zaskarżoną uchwałę, nie wynika konkretnie przez kogo, w jakiej formie i od kogo konkretnie ta informacja została uzyskana. Nie wiadomo również kim jest członek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", który jako jedyna osoba ma zamieszkiwać w mieszkaniu przy ul. [...] w R. Z przedłożonej przez skarżącego umowy najmu tego lokalu mieszkalnego i aneksów do tej umowy wynika, że wynajmującym jest M.N. a najemcami M.F. i T.L. Nie wiadomo zatem czy zamieszkująca tamże według informacji osoba– członek Spółdzielni, to M.N. czy inna jeszcze osoba.

Ta niezweryfikowana i niejasna informacja stoi w sprzeczności z przedstawianymi przez skarżącego dokumentami w postaci m. in. umowy najmu mieszkania, jak również ze złożonym przez niego oświadczeniem, z którego wynika, że od początku 2013 r. zamieszkuje przy ul. [...], a wcześniej w tym mieście pod innym adresem (który służy jeszcze jako adres do korespondencji). Z R. związane jest jego życie zawodowe i rodzinne, wcześniej tu studiował, a teraz pracuje, prowadzi działalność społeczną i polityczną.

Istotnym dla oceny gdzie mieści się centrum życiowe skarżącego, jest fakt zawarcia związku małżeńskiego i zamieszkania przy ul. [...] także żony skarżącego.

W powołanym wyroku z dnia 9.04.2013 r., II OSK 479/13 (teza 3 i 4), NSA stwierdził, że "Faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w miejscowości bowiem musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną". Natomiast "rozpatrując drugą przesłankę decydującą o stałym miejscu zamieszkania, tj.: zamiaru przebywania należy mieć na uwadze, że składnik mentalny animus nie może być oceniany tylko i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania, pozytywnego stosunku emocjonalnego do danej miejscowości, czy wreszcie deklaracji słownej lub zapewnień. Aby był on wiarygodny musi jeszcze wyrażać się w postaci konkretnych sprawdzalnych zachowań - które będą jego potwierdzeniem. Nie wystarczy w tej mierze jedynie złożenie oświadczenia, czy zapewnień przez zainteresowaną osobę o danym zamiarze. Muszą temu oświadczeniu jeszcze towarzyszyć codzienne czynności faktyczne i prawne, które będą jego wyrazem."

W ocenie Sądu skarżący wykazał, że takie "codzienne czynności faktyczne i prawne" (praca, życie rodzinne, działalność społeczna) mają w jego przypadku miejsce i potwierdzają fakt zamieszkiwania w R.

Nie wiadomo natomiast na podstawie jakich dokumentów czy oświadczeń konkretnych osób Rada Miasta [...] powzięła wiadomość o fakcie niezamieszkiwania radnego M.F. w R., natomiast stałym jego pobycie w L. Dokumentów takich nie dołączono do akt sprawy, z protokołów sesji, na której uchwalono zaskarżoną uchwałę oraz posiedzeń Komisji nie wynika, by takie dokumenty zostały w ogóle radnym zaprezentowane. Należy podkreślić, że miejscowość L. położona jest w województwie [...], w odległości ok. 80 km od R.

W ocenie Sądu o braku fizycznego pobytu dla oceny prawa wybieralności w wyborach samorządowych nie może świadczyć fakt korzystania ze zwiększonej stawki kosztów uzyskania przychodów ze stosunku pracy, spowodowany złożeniem u pracodawcy stosownego oświadczenia o zamieszkiwaniu w L., gdzie skarżący jest zameldowany. Nie jest bowiem wykluczone, że tam złożone oświadczenie zawiera niezgodne ze stanem faktycznym informacje i może podlegać weryfikacji przez organy podatkowe.

Reasumując, Sąd uznał, iż skarżący wykazał, że na dzień wyborów samorządowych, w których został wybrany radnym Rady Miasta [...] zamieszkiwał w R., gdzie skoncentrował swoje kluczowe sprawy życiowe związane z pracą, rodziną i działalnością społeczną, zaś uchwała Rady Miasta w istocie kwestionująca ten fakt nie została poparta dowodami, które mogłyby ten fakt obalić.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 383 § 1 pkt 2 w zw. z art. 11 § 1 pkt 5 i art. 10 § 1 pkt 3 lit. a) Kodeksu wyborczego, skutkującym jej nieważnością, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a.

W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.