Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Wr 64/13 odrzucającego skargę R. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Pismem z dnia 11 września 2012 r. pełnomocnik R. P. zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia dokonanie samowoli budowlanej polegającej na zburzeniu budynku gospodarczego przez współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...] podnosząc, iż budynek zburzono bez wiedzy i zgody R. P.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia zawiadomieniem z dnia 7 grudnia 2012 r., na podstawie art. 233 w zw. z art. 237 § 3 i art. 238 § 1 k.p.a. poinformował R. P., że w jego ocenie brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z przedmiotową rozbiórką budynku.

Pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. R. P. wniósł do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu skargę na bezczynność PINB dla m. Wrocławia.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 k.p.a. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, podnosząc w uzasadnieniu, iż pismo z dnia 10 stycznia 2013 r. w istocie stanowiło zażalenie na bezczynność PINB dla m. Wrocławia w sprawie zgłoszenia z dnia 11 września 2011 r.

R. P. pismem z dnia 21 marca 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność PINB dla Miasta Wrocławia wnosząc o: "zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku gospodarczego na terenie nieruchomości we Wrocławiu przy ul. [...] – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia do załatwienia wniosku R. P. w przedmiocie robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku na terenie nieruchomości we Wrocławiu przy ul. [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania".

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wniósł o jej odrzucenie w całości z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych do orzekania w sprawie w zakresie skargi wnoszonej w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej - p.p.s.a., odrzucił skargę R. P.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd podkreślił, że przedmiotowa skarga w swej istocie jest skargą powszechną, o jakiej mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 227 i nast. k.p.a.). Skarżący bowiem zarzuca Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia bezczynność w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych polegającą nie na braku podejmowania jakichkolwiek czynności związanych z wnioskiem skarżącego, lecz na braku podejmowania działań i rozstrzygnięć oczekiwanych przez skarżącego. Bezczynność organu polega zatem nie na jego "milczeniu", ale na braku podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jakiego życzy sobie skarżący, który zajęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia stanowisko uważa za wadliwe. Jest to więc w istocie skarga powszechna złożona w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie skarga wniesiona w sprawie, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

R. P. pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2013 r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 227 k.p.a., art. 237 § 3 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez podzielenie stanowiska strony przeciwnej, iż postępowanie przed stroną przeciwną, w tym zawiadomienie z dnia 7 grudnia 2012 r. było prowadzone w trybie skargowym (art. 227 i nast. k.p.a.) mimo, iż okoliczności sprawy tj. treść pisma strony z dnia 11 września 2012 r. oraz rozpatrzenie tego pisma przez organ, do którego zostało skierowane (wbrew zasadom właściwości trybu skargowego z art. 227 i nast. k.p.a.) powyższemu rzeczą,

2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarga na bezczynność organu w następstwie żądania strony wszczęcia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej nie jest skargą w sprawie o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a w rezultacie odrzucenie skargi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasadzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PINB dla m. Wrocławia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasadzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy pismo skarżącego z dnia 11 września 2012 r. stanowiło w istocie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej polegającej na zburzeniu budynku, a w konsekwencji, czy skarga na bezczynność organu przejawiającą się w nie wszczęciu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna.

Należy podnieść, że w orzecznictwie NSA podkreślono, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje tutaj generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11). Dodatkowo, także w doktrynie wskazuje się, że "gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona. Jeżeli natomiast skarga pochodzi od osoby niebędącej stroną, ani podmiotem na prawach strony, należy ją potraktować i załatwić tak jak skargę właściwą (actio popularis). Tak samo też powinna być potraktowana skarga strony dotycząca postępowania jurysdykcyjnego, która jednakże nie wyczerpuje znamion żadnej z przewidzianych przez prawo czynności procesowych." (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie, Ius Novum 2008, nr 1, poz. 114). Skarga może być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania tylko wówczas, gdy pochodzi od strony, tzn. gdy podmiot składający ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo z dnia 11 września 2012 r. w istocie stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego określonego w art. 51 Prawa budowlanego, gdyż z jego treści wynika, że skarżący żąda wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbiórce budynku gospodarczego bez jego wiedzy i zgody, a interes prawny wywodzi z uwagi na fakt, iż jest współwłaścicielem nieruchomości na której dokonano rozbiórki. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, skarżący w skardze z dnia 21 marca 2013 r. wniósł o zobowiązanie PINB dla miasta Wrocławia do załatwienia jego wniosku z dnia 11 września 2012 r. Dlatego też, nie można uznać, że w przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna.

Na marginesie należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Podkreślić należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11).

W świetle powyższych ustaleń, wobec usprawiedliwionych zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej, zaistniała konieczność uchylenia, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego postanowienia.

Wyjaśnić należy również, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07). Koszty postępowania kasacyjnego jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). mogą być natomiast uwzględnione przez Sąd I instancji w razie uwzględnienia skargi.