Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję nr 8/2025 Wodociągów Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie z dnia 17 października 2025 r., znak: NZZ.0150.46.2025 w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją tego samego organu; II. zasądza od Wodociągów Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie na rzecz K. Sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 17 października 2025 r. nr 8/2025, wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), Wodociągi Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia 22 września 2025 r. nr 7/2025 o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 8 września 2025 r.(data prezentaty) do Wodociągów Miasta Krakowa S.A. w Krakowie wpłynął wniosek K. sp. z o.o. w K. (zwanej dalej także stroną skarżącą, wnioskodawcą lub Spółką) o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej w postaci wszystkich umów od 1 stycznia 2022 r. do 8 września 2025 r., zawartych przez Wodociągi Miasta Krakowa S.A., dotyczących wytworzonych i przekazanych odpadów, z wyłączeniem odpadów komunalnych objętych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Decyzją z dnia 22 września 2025 r. nr 7/2025 Wodociągi Miasta Krakowa S.A. w Krakowie odmówiła udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu Wodociągi stwierdziły, że informacje będące przedmiotem wniosku stanowią informację publiczną w świetle przepisów obowiązującego prawa. Umowy zawarte w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 8 września 2025 r. dotyczące wytwarzanych i przekazywanych odpadów z wyłączeniem odpadów komunalnych objętych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Wodociągi wyjaśniły, że definicję "tajemnicy przedsiębiorcy" zawiera ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z jej przepisami przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Wodociągi Miasta Krakowa wskazały, że w sprawach dotyczących zagospodarowania odpadów, które powstały w wyniku częstych awarii Stacji Termicznej Utylizacji Osadów (spowodowanych zużyciem sprzętu i maszyn), dla uzyskania niższej ceny wywozu, podjęły negocjacje z podmiotami działającymi na rynku odbierania i gospodarowania odpadami. Pozyskane w wyniku negocjacji informacje dotyczące niższej ceny usługi wywozu i ilości wywiezionych odpadów posiadają znaczną wartość gospodarczą dla WMK S.A., wobec czego podjęto decyzję o objęciu tajemnicą przedsiębiorstwa wyników tych negocjacji oraz zawartych umów. Wartość gospodarcza tych umów dla WMK przejawia się w istotnych i wymiernych korzyściach, jakimi jest obniżenie cen za wywóz osadów ściekowych.

WMK S.A. wyjaśniła, że nie jest subsydiowana z budżetu miasta, jest spółką prawa handlowego, która samodzielnie funkcjonuje na rynku i musi być samowystarczalna. Głównym źródłem dochodu WMK S.A. jest dochód pochodzący ze sprzedaży wody i oczyszczania ścieków na ternie gminy miejskiej Kraków i kilku miejscowości ościennych. Dlatego też tak ważne jest chronienie istotnych gospodarczo informacji stanowiących podstawę ich funkcjonowania.

Wodociągi Miasta Krakowa stwierdziły, że w celu zabezpieczenia tajemnicy przedsiębiorstwa Zarząd Wodociągów Miasta Krakowa S.A. podjął uchwałę nr 123/VIII/21 z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie przyjęcia polityki ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa Wodociągów Miasta Krakowa S.A., ustanowienia wykazu informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa WMK S.A. oraz wyznaczenia koordynatora ds. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa WMK S.A. Zgodnie z w/w uchwałą na przedmiotowej dokumentacji oraz umowach dot. wywozu i zagospodarowania odpadów została umieszczona klauzula "Tajemnica przedsiębiorstwa WMK S.A." wraz z datą i podpisem pracownika dokonującego nadania klauzuli. Dokumentacja jest przechowywana w szafie zamkniętej kodowanym zamkiem, w pomieszczeniu do którego wejść mogą tylko pracownicy z identyfikatorem. Dostęp do przedmiotowej dokumentacji mają wyłącznie pracownicy odpowiedzialni za zawarcie, nadzór nad wykonaniem i rozliczenie umów.

Zdaniem Wodociągów, informacje żądane przez wnioskodawcę mają charakter strategiczny oraz posiadają wartość handlową dla WMK S.A. Ujawnienie wnioskowanych informacji uczyniłoby WMK S.A. w określonym stopniu bezbronną na oferty przedsiębiorców działających na rynku wywozu odpadów, ich ewentualne zmowy cenowe i tym podobne elementy nieuczciwej działalności gospodarczej. Dodatkowo, ujawnienie przedmiotowych informacji publicznych naruszyłoby także aspekt materialny tajemnicy przedsiębiorców będących kontrahentami Wodociągów. Podmioty konkurencyjne względem kontrahentów WMK S.A. nawet z pojedynczej informacji wynikającej z umowy cywilnej są w stanie wyprowadzić daleko idące wnioski dotyczące struktury ich kosztów, rentowności działalności gospodarczej, wysokości osiąganej marży, siły ekonomicznej przedsiębiorstw i odporności na walkę z konkurencją, długości okresu, w którym są w stanie prowadzić walkę z konkurentami itp. W rezultacie, informacje te mogłyby posłużyć do zwalczania z rynku podmiotów oferujących niższe ceny za te same usługi.

Wodociągi Miasta Krakowa stwierdziły, że informacje te nie są w sposób powszechny dostępne i mają znaczenie strategiczne nie tylko dla nich, ale dla całej Gminy Miejskiej Kraków i jej interesów. Nieprawidłowe wykorzystanie w/w informacji mogłoby spowodować niewspółmierną szkodę dla tych interesów. WMK S.A. podjęła więc wymagane prawem działania w celu ochrony informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa, tj. przedstawiły znaczącą wartość gospodarczą wnioskowanych informacji oraz podjęły wszelkie prawnie przewidziane środki w celu ochrony tych informacji. Dlatego też zasadna jest, zdaniem Wodociągów, odmowa udzielenia wnioskowanej informacji publicznej.

Ponadto Wodociągi Miasta Krakowa dodały, że informacje, których domaga się wnioskodawca, nie służą interesom obiektywnym, tylko interesom subiektywnym, tj. prywatnym celom spółki K. Wniosek doręczony w dniu 8 września 2025r. jest jednym z szeregu wniosków składanych przez spółkę K. , w których żąda ona informacji, które mogą być wykorzystane przez nią przeciwko WMK. Między stronami toczy się kilka procesów przed Krajową Izbą Odwoławczą dot. postępowań o zamówienia publiczne w sprawie wywozu i zagospodarowania odpadów, a tego przedmiotu dotyczą wszystkie wnioski złożone przez spółkę K. . Zdaniem Wodociągów Miasta Krakowa, sprawy będące przedmiotem wniosku nie mają charakteru ogólnego, ale są to konkretne, indywidualne sprawy wnioskodawcy, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie korzysta z ochrony prawnej.

Pismem z dnia 6 października 2025 r. K. sp. z o.o. w K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 22 września 2025 r. nr 7/2025. Zdaniem Spółki, wskazany w tej decyzji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić podstawy odmowy dostępu, a jedynie podstawę do ograniczenia dostępu. Ponadto wnioskodawca uważa, że to nie utajnienie ceny ma dala Wodociągów Miasta Krakowa wartość gospodarczą, lecz jej ujawnienie. Jeżeli bowiem zostanie ujawniona niższa cena, to być może inni wykonawcy będą kierowali niższe oferty.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 17 października 2025 r. Wodociągi Miasta Krakowa S.A. w Krakowie utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia 22 września 2025 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko, że udostępnienie wnioskowanych umów w ramach informacji publicznej doprowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy, zarówno WMK S.A., jak i ich kontrahentów. Ujawnienie wnioskowanych informacji osłabiłoby bowiem pozycję negocjacyjną WMK S.A. w stosunku do przedsiębiorców działających na rynku wywozu odpadów, ich ewentualne zmowy cenowe i tym podobne elementy nieuczciwej działalności gospodarczej. Ponadto poznanie tego rodzaju informacji pozwala kontrahentowi (lub potencjalnemu kontrahentowi) na oszacowanie warunków konkurencyjności rynku oraz aspektów, które mogłyby zostać wzięte pod uwagę przez WMK S.A. w przypadku ogłoszenia postępowania przetargowego. Wnioskodawca mógłby wykorzystać nabytą w ten sposób wiedzę i inne informacje zawarte we wnioskowanych dokumentach przeciwko WMK S.A. i jej interesowi gospodarczemu - jako uczestnik rynku wywozu odpadów, zainteresowany jest bowiem osłabieniem pozycji negocjacyjnej WMK S.A. w celu maksymalizacji swoich zysków. WMK S.A. działa bowiem w tym zakresie na wysoce konkurencyjnym rynku, co uzasadnia konieczność utrzymywania pewnych informacji w tajemnicy ze względu na ich wartość gospodarczą.

Ponadto organ powtórzył, że informacje, których domaga się wnioskodawca nie służą interesom obiektywnym, tylko interesom subiektywnym - służą prywatnym celom spółki K. Wniosek doręczony w dniu 8 września 2025 r. jest jednym z szeregu wniosków składanych przez tą Spółkę, w których żąda ona informacji, które mogą być wykorzystane przez wnioskodawcę przeciwko WMK S.A. Między stronami toczy się bowiem kilka procesów przed Krajową Izbą Odwoławczą dotyczących postępowań o zamówienia publiczne w sprawie wywozu i zagospodarowania odpadów, a tego przedmiotu dotyczą wszystkie wnioski złożone przez spółkę K. . W ocenie organu, uzyskanie informacji będących przedmiotem wniosku posłuży konkretnym, indywidualnym interesom wnioskodawcy, a nie szeroko rozumianemu interesowi publicznemu. Oznacza to, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie korzysta z ochrony prawnej.

WMK S.A. stwierdziła, że podjęła wymagane prawem działania w celu ochrony informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa, tj. przedstawiła znaczącą wartość gospodarczą wnioskowanych informacji oraz podjęły wszelkie prawnie przewidziane środki w celu ochrony tych informacji. Dlatego też zasadna była odmowa udzielenia wnioskowanej informacji publicznej.

Z powyższą decyzją Wodociągów Miasta Krakowa S.A. w Krakowie nie zgodziła się K. sp. z o.o. w K. i pismem z dnia 18 listopada 2025 r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu z dnia 22 września 2025 r. nr 7/2025. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji, poprzez ich błędną wykładnię powodującą nieprawidłowe uznanie, że mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorstwa, co tym samym prowadziło do błędnego zastosowania art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej sprowadzającego się do pozbawienia Spółki prawa do informacji publicznej z oparciem się na twierdzeniu jakoby żądane informacje stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa, co nie może być uznane za prawidłowe.

2) art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie sprowadzające się do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na to, jakoby Spółka nadużyła prawa do informacji publicznej, gdyż w istocie działa we własnym interesie, co nie dość, że nie polega na prawdzie, co także wprowadza dodatkową przesłankę, nieznaną ustawie o dostępie do informacji publicznej, udostępnienia informacji publicznej.

3) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jak i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie i bezzasadną odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, w sytuacji gdy odmowa jest motywowana wyłącznie tym, że po ujawnieniu żądanych informacji ujawnione zostaną informacje o nieprawidłowym działaniu Wodociągów Miasta Krakowa.

4) art. 139 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z uwagi na fakt wydania decyzji nr 8/2025 z dnia 17 października 2025 r., w której to decyzji WMK przedstawiło dalszą argumentację mającą uzasadniać odmowę udostępnienia informacji publicznej z dnia 8 września 2025 r. (datowanego na 8 sierpnia 2025 r.), szerszą aniżeli uczyniło to w pierwotnej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (decyzji nr 7/2025 z dnia 22 września 2025 r., znak NZZ.0150.46.2025), co powoduje, iż obecnie - po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy można uznać, iż WMK w istocie uchylił pierwszą decyzję (nr 7/2025 z dnia 22 września 2025 r.) i wydał nową decyzję (nr 8/2025 z dnia 17 października 2025 r.) - orzekając w ten sposób co do istoty sprawy na niekorzyść Spółki, co jest zakazane treścią art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprowadzenie wszak takich powodów do decyzji wydawanej w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowi w istocie orzekanie na niekorzyść strony odwołującej się.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka przytoczyła argumenty, które jej zdaniem przemawiają za zasadnością podniesionych przez nią zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wodociągi Miasta Krakowa S.A. w Krakowie podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j. z dnia 2024.08.21) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143 t.j. z dnia 2026.02.09) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art.135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. - Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Wymaga podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 17 października 2025 r. nr 8/2025, wydana na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), mocą której Wodociągi Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia 22 września 2025 r. nr 7/2025 o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wniosek K. Sp. z o.o. z 8 września 2025 r zmierza do udostępnienia informacji publicznej w postaci wszystkich umów od 1 stycznia 2022 r. do 8 września 2025 r., zawartych przez Wodociągi Miasta Krakowa S.A., dotyczących wytworzonych i przekazanych odpadów, z wyłączeniem odpadów komunalnych objętych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wodociągi Miasta Krakowa S.A. z siedzibą w Krakowie to spółka miejska świadcząca usługi wodociągowo-kanalizacyjne mieszkańcom Krakowa i okolic. To spółka akcyjna, w której 100% akcji należy do Gminy Miejskiej Kraków, a funkcje właścicielskie realizowane są przez Krakowski Holding Komunalny S.A. Jest to podmiot komunalny, gdzie Walne Zgromadzenie reprezentuje Prezydent Miasta Krakowa. Sąd w niniejszym składzie przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie i doktrynie, zgodnie z którym spółka handlowa, w której jedynym wspólnikiem (akcjonariuszem) jest jednostka samorządu terytorialnego (gmina), jest "osobą prawną samorządu terytorialnego" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. (wyrok WSA w Poznaniu z 13.5.2022 r., IV SA/Po 184/22, http://cbois.nsa.gov.pl).

W pojęciu tym mieszczą się – obok jednostek samorządu terytorialnego, do których zalicza się m.in. gminy (wyrok SN z 19.11.2015 r., IV CSK 11/15) – także jednoosobowe spółki kapitałowe, w których jedynym wspólnikiem (akcjonariuszem) jest taka jednostka (wyroki WSA: z 15.2.2007 r. II SAB/Ke 3/07; z 5.4.2018 r. II SAB/Sz 18/18; z 15.7.2021 r. IV SA/Po 354/21).

Zakwalifikowanie WMK S.A. do kategorii "osób prawnych samorządu terytorialnego" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. pociąga za sobą istotne konsekwencje prawne i praktyczne, gdyż w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego (odpowiednio także: Skarbu Państwa) - "nie sposób wyszczególnić zakresów, w jakich wykonują one zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym (vide art. 61 ust. 1 zd.2 Konstytucji RP). Celem powołania takiej spółki jest realizowanie pewnych zadań i celów publicznych, a przez jednorodny skład właścicielski spółka taka korzysta w pełni ze środków publicznych. Należy przy tym zaznaczyć, że informacjami publicznymi będą wszystkie informacje związane z działalnością takiej spółki handlowej. Będą nimi także te informacje, które nie mogą zostać udostępnione ze względu na ochronę prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy" (zob. B. Wilk, Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, "Rejent" 2015, nr 8, s. 106, por. wyrok WSA w Poznaniu z 2.10.2025 r., IV SA/Po 598/25 ).

Według art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j. z dnia 2022.04.27), który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", ale przy analizie zastosowania ww. przepisu można posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W myśl tego przepisu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi wyrazić w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonej informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja objęta manifestacją przedsiębiorcy musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności (por. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I 2347/15; z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3260/14; wyrok WSA w Warszawie z 10.11.2022 r. II SA/Wa 511/22, wyrok NSA z 21.01.2026 r , III OSK 227/23, publ. CBOSA).

Obie te przesłanki mogą być oceniane przez sąd administracyjny w ramach kontroli dokonywanej w konkretnej sprawie, w której sąd jest władny wskazać, że pewne zastrzeżone informacje nie mieszczą się w zakresie ww. tajemnicy. Oznacza to, że sam fakt utajnienia informacji przez przedsiębiorcę nie stanowi bezwzględnej przesłanki odmowy jej udzielenia (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), ZNSA 2014, nr 1, s. 22-23).

"Tajemnica przedsiębiorcy" jest jedną z przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej. To obliguje podmiot odmawiający udostępnienia informacji ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy" do szczegółowego przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Odmowa oparta na tej podstawie wymaga więc konkretnego, jednoznacznego i zindywidualizowanego w stosunku do określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Ocena tego rodzaju informacji powinna być dokonana w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska organu przez sąd administracyjny (wyrok WSA w Warszawie z 10.11.2022 r. II SA/Wa 511/22, wyrok NSA z 21.01.2026 r , III OSK 227/23, publ. CBOSA).

Przepisy art. 33 i nast. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, z późn. zm.; w skrócie "u.f.p.") statuują zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi ("nazwaną" w ten sposób expressis verbis w art. 34 u.f.p.). Zwraca przy tym uwagę, że jawność gospodarowania środkami publicznymi – a nawet szerzej: jawność i przejrzystość finansów publicznych – jest kolejną, obok prawa do informacji publicznej, wartością prawnie cenioną i chronioną, którą należy brać pod uwagę, ważąc zasadność ewentualnej odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji, z uwagi na – spoczywającą na drugiej szali – ochronę tajemnicy przedsiębiorcy lub inną tajemnicę prawnie chronioną. Na konieczność ważenia ww. dóbr wskazuje także art. 35 u.f.p. – przywołany również w skardze – w myśl którego: "Klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa".

Zatem nie ulega wątpliwości, że celem regulacji dotyczących możliwości kwalifikowania określonych danych jako tajemnicy przedsiębiorcy jest ochrona informacji, które mają pewną wartość gospodarczą – są istotne z punktu widzenia funkcjonowania na wolnym rynku w kontekście konkurencyjności względem innych podmiotów prowadzących działalność w tym samym czy podobnym zakresie lub segmencie rynku, bądź – z innego powodu – zainteresowanych uzyskaniem określonych danych w celu ich wykorzystania w opozycji do interesu danego podmiotu gospodarczego w ramach działalności rynkowej. Ochrona poufności danych ma więc na celu zapewnienie uczciwej konkurencji na rynku, w kontekście realiów swobody działalności gospodarczej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 27.9.2022 r., II SA/Po 488/22 i z 2.10.2025 r., IVSA/Po 598/25).

Podkreślić należy, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną – w rozumieniu art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. – ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy i musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy (tu: przedsiębiorcy / przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu (por. wyrok NSA z 25.2.2025 r. III OSK 6712/21).

W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie przedstawił w wystarczający sposób konkretnej i przekonującej argumentacji w tym względzie, nie dokonał szczegółowej analizy żądania wniosku, jakim było udostępnienie umów od 1 stycznia 2022 r. do 8 września 2025 r., zawartych przez Wodociągi Miasta Krakowa S.A., dotyczących wytworzonych i przekazanych odpadów, z wyłączeniem odpadów komunalnych objętych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pod kątem spełnienia przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Wbrew temu organ zbiorczo odmówił udostępnienia umów powołując się na fakt, że spółka zastrzegła, że wszystkie umowy stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, bowiem "mają charakter strategiczny oraz posiadają wartość handlową...nie tylko dla Wodociągów Miasta Krakowa, ale dla całej gminy miejskiej Kraków i jej interesów".

Tymczasem "przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa; konieczne jest wykazanie, że w istocie tę tajemnicę zawierają. Nie jest tu decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana obiektywnie, niezależnie od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja odnosiła się do prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Zatem w sytuacji odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie, istotną rolę spełnia uzasadnienie decyzji wydanej z powodu ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p." (zob. wyrok NSA z 7.12.2021 r. III OSK 455/21).

Poza tym należy mieć na względzie, że "w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można a limine przyjąć, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych może być przedmiotem ingerencji. W doktrynie wskazuje się, że wkraczanie w tę sferę musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją [...]. Uzasadnienie odmowy winno umożliwiać sądowi weryfikację stanowiska, że ten określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji oraz winno wykazywać, że zachowanie tajemnicy przedsiębiorcy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej ma większą doniosłość niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji" (zob. wyrok NSA z 23.3.2021 r. III OSK 232/21).

W sytuacji, gdy przedsiębiorca zastrzegł, że wszystkie informacje wynikające z umów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (ze względu na dokonane zastrzeżenie), to winien to zastrzeżenie poddać ocenie i dopiero po dokonaniu analizy konkretnej informacji wynikającej z umowy pod kątem spełnienia przesłanki ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, ewentualnie, odmówić udostępnienia.

W orzecznictwie wskazuje się, że interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorcy informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Dla pozbawienia dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczającym byłoby bowiem formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowane przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że złożone przez przedsiębiorcę zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast w wyniku dokonanej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. w szczególności wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 321/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 50/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r . sygn. akt II SA/Wa 511/22, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2026 r ., III OSK 227/23 – publ. CBOSA).

Aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą istotnie dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą, np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń, struktury kosztów, rentowności działalności gospodarczej) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa.

Stanowisko Wodociągów Miasta Krakowa wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do ogólnych rozważań na temat materialnej przesłanki "tajemnicy przedsiębiorcy" oraz powołania się na zastrzeżenie Zarządu Spółki z 30 czerwca 2021 r , jednak nie wskazuje z jakich konkretnie powodów organ przyjął, że w odniesieniu do wszystkich umów i ich pełnej treści przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy została spełniona. Nie jest wystarczające samo powołanie się na zastrzeżenie dokonane przez spółkę w uchwale nr 123/VIII/21 z dnia 30 czerwca 2021 r w sprawie przyjęcia polityki ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa Wodociągów Miasta Krakowa S.A., ustanowienia wykazu informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa WMK S.A. oraz wyznaczenia koordynatora ds. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Tej uchwały w przekazanych aktach administracyjnych brak. Dotychczas nie wyjaśniono dlaczego poszczególne informacje zawarte w umowach stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Brak możliwości oceny w postępowaniu sądowym spełnienia przesłanek przyjętej ochrony.

Tajemnica przedsiębiorcy nie wyłącza jawności gospodarowania środkami publicznymi, zatem w każdym indywidualnym przypadku konieczne jest rozważenie, czy odmowa udostępnienia informacji - formalnie zastrzeżonej jako tajemnica przedsiębiorcy - nie ograniczy w sposób nieuprawniony prawa obywatela do uzyskania informacji publicznej na temat wydatkowania środków publicznych, a poprzez to prawa do sprawowania kontroli społecznej nad gospodarowaniem majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, analiza wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie daje możliwości dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny, czy zaistniały faktycznie przesłanki do wydania decyzji odmownej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Z tych względów doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W tym względzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Bezzasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61 ust 1 w zw. z art. 8 ust 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust 1 u.d.i.p., bowiem jak szczegółowo wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2026 r. , III OSK 227/23 - "...zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności".

Powyższe uchybienia obligowały Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzja tego samego organu.

Rozpoznając ponownie złożony wniosek, Wodociągi Miasta Krakowa S.A. powinna dokonać szczegółowej oceny informacji zawartych w umowach pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do tajemnicy przedsiębiorstwa. Uznając istnienie takiej tajemnicy w określonych umowach organ obowiązany jest wskazać, których informacji wynikających z umów utajnienie dotyczy i z czego konkretnie utajnienie to wynika. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Możliwa być musi sądowa weryfikacja prawidłowości stanowiska, odnośnie do charakteru żądanych informacji.

Jednocześnie podkreślić należy, że nawet gdyby okazało się, że żądane dokumenty rzeczywiście zawierają informacje stanowiące, w znaczeniu materialnym, tajemnicę przedsiębiorcy, to przed ewentualnym orzeczeniem odmowy jego udostępnienia organ winien był wnikliwie rozważyć, czy nie jest możliwe udostępnienie żądanego dokumentu - umowy po usunięciu chronionych danych ( dokonując ich "anonimizacji") – czego dotychczas nie uczynił.

W ocenie Sądu zupełnie nieuprawnione było powoływanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na nadużycie prawa do informacji publicznej.

W doktrynie wskazuje się że nadużycie prawa do informacji publicznej polega na próbie wykorzystania informacji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem u.d.i.p. nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2022 r . sygn. akt II SA/Wa 511/22, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2026 r ., III OSK 227/23 – publ. CBOSA).

Okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, że skarżący zamierza wykorzystać prawo do informacji publicznej w sposób niezgodny z celem ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ rozważy, czy umowy rzeczywiście zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy w znaczeniu materialnym, a nie tylko formalnym. W przypadku odpowiedzi negatywnej – udostępni żądane informacje, zaś w razie odpowiedzi pozytywnej – rozważy, czy mimo to jednak nie udostępnić żądanej informacji (przynajmniej z wyłączeniem danych chronionych, po odpowiedniej anonimizacji), a w ostateczności odmówi jej udostępnienia, należycie jednak takie rozstrzygnięcie uzasadniając.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją tego samego organu. Na podstawie art. 200, w zw. z art 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika wraz z uiszczoną opłatą kancelaryjną.