Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej M. O. sprawy ze skargi M. P. – S. na czynność Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy I. stwierdza bezskuteczność czynności wpisu daty ważności uprawnienia w pozycji 11 prawa jazdy kat. B nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta w dniu 9 lutego 2015 r., II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej M. P. – S. kwotę 1140 zł (słownie: tysiąc sto czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 4 maja 2015 r., M. P. – S., dalej skarżąca, wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieprawidłowym wydaniu dokumentu prawa jazdy z oznaczeniem ograniczenia ważności uprawnienia do dnia 13 stycznia 2030 r., poprzez przygotowanie i wydanie prawidłowego dokumentu prawa jazdy nie zawierającego przedmiotowego ograniczenia, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Wezwanie skarżącej nie zostało złożone w odpowiednim terminie na skutek okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności – w sprawie wydano bowiem decyzję z dnia 9 lutego 2015 r. , która została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r. [...] uchylona w całości, zaś postępowanie jako pozbawione podstawy prawnej umorzone. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta w piśmie z dnia 20 maja 2015 r. nr [...] stwierdził, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - prawo jazdy kategorii B wydaje się na 15 lat. Jednocześnie organ zauważył, że uwzględniając powyższy przepis oraz okoliczność, że stosownie do treści przyjętych wzorów prawa jazdy, w rubryce oznaczonej nr 11 wskazuje się datę, do której dokument prawa jazdy zachowuje ważność w stosunku do poszczególnych uprawnień, przesądzone jest, iż mimo, że stronie przysługują uprawnienia bezterminowe, ważność dokumentu może zostać określona maksymalnie na 15 lat.

W skardze na odmowę dokonania czynności materialno - technicznej w postaci wydania prawidłowego dokumentu prawa jazdy, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 53 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, § 9 ust. 3 pkt 4 i 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, oraz przepisów załącznika nr I, pkt 2.2.4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami.

W uzasadnieniu skargi skarżąca twierdziła, że kwestionuje błędny wpis ograniczenia czasowego uprawnienia do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy uprawnienie to jest wydane bezterminowo. Na skutek błędu w interpretacji przepisów skarżącej wydano dokument, w którym zapisano nieistniejące ograniczenie ważności uprawnienia do kierowania pojazdami a zatem w ten sposób zostały - mocą czynności materialno - technicznej - ograniczone prawa obywatela do posiadania dokumentu stwierdzającego prawidłowy zakres posiadanych uprawnień.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wnosił o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie, podnosząc, że dokonując w nowym dokumencie prawa jazdy wpisu daty ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B w rubryce 11 nie naruszył obowiązujących przepisów obowiązujących, bowiem bezterminowy charakter uprawnienia do kierowania pojazdami został zachowany - jako prawo słusznie nabyte. Data ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B, zamieszczona przez organ na rewersie dokumentu w punkcie 11, w przypadku osoby, która nabyła prawo jazdy pod rządami wcześniej obowiązującej ustawy, stanowi zaś tylko skutek działania systemu informatycznego, który nie przewiduje wpisu w kolumnie 11 tzw. kreski "-" oznaczającej bezterminowy charakter uprawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 879/15 uchylił swoje postanowienie z dnia 4 sierpnia 2015 r. o odrzuceniu skargi, stwierdził - na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - bezskuteczność zaskarżonej czynności i orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Uznając skargę za uzasadnioną wyjaśnił Sąd, że kontroli legalności została poddana czynność Prezydenta Miasta, polegająca na wydaniu nowego prawa jazdy z powodu zmiany danych, obejmujących nowe nazwisko wnioskodawczyni. Podstawą wniosku był zatem art. 18 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.Dz.U.2014.600), dalej: "u.k.p." który stanowi, że osoba posiadająca prawo jazdy jest obowiązana zawiadomić starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. W myśl art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.k.p., na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Biorąc zatem pod uwagę zakres żądania skarżącej, obejmujący wyłącznie zmianę danych dotyczących nazwiska, Sąd uznał, że organ dokonując w oparciu o art. 18 ust. 2 u.k.p. czynności materialno-technicznej wydania nowego prawa jazdy, mógł dokonać zmiany wpisów w dokumencie jedynie w zakresie określonym treścią złożonego wniosku, a więc zmian dotyczących danych wnioskodawczyni oraz, z uwagi na treść art. 13 ust. 1 pkt 1 u.k.p., wpisu daty ważności wydawanego dokumentu (dokument prawa jazdy kategorii B w obecnym stanie prawnym wydawany jest na 15 lat). Dokonywane przez organ w tym trybie wpisy w nowym dokumencie prawa jazdy nie mogły natomiast dotyczyć posiadanego przez wnioskodawczynię uprawnienia do kierowania pojazdami.

Sąd przytoczył regulację prawną zawartą w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Ponadto Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie wskazuje się, iż na gruncie regulacji ustawy o kierujących pojazdami zachodzi konieczność wyraźnego odróżnienia uprawnienia do kierowania pojazdami, stanowiącego w swej istocie prawo podmiotowe, uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem, od dokumentu prawa jazdy, który jedynie stwierdza posiadanie tego uprawnienia przez określoną osobę, stanowiąc w swej istocie dowód prawa-uprawnienia do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, publ. OTK-A 2013/9/137, Dz. U. 2014/37). Trybunał Konstytucyjny zwrócił przy tym uwagę na zmianę charakteru dokumentu prawa jazdy wydanego pod rządami poprzednich przepisów, którego wymiana na dokument prawa jazdy według nowego wzoru spowoduje, że utraci on bezterminowy charakter. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.k.p., wszystkie dokumenty prawa jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności. Trybunał stwierdził zatem, że: "Nie utracą jednak bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów. Przy ubieganiu się o wydanie nowego prawa jazdy osoby te nie będą bowiem musiały ponownie ubiegać się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, które to uprawnienia nabyły już pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów". Ponadto Sąd zauważył, że ustawa o kierujących pojazdami wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii. Jednak, zgodnie z art. 13 ust. 2 dyrektywy nr 2006/126/WE, wszelkie uprawnienia do kierowania pojazdami przyznane przed 19 stycznia 2013 r. nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że brak było podstaw do dokonania w dokumencie wydanym skarżącej, na stronie 2 w kolumnie 11, określającej termin ważności uprawnienia, wpisu określającego termin ważności tego uprawnienia. W ocenie Sądu bez znaczenia pozostawała przy tym przywoływana przez organ okoliczność, iż aplikacja, która służy do generowania dokumentu nie przewiduje możliwości pozostawienia rubryki bez wpisanej daty, określającej termin ważności uprawnienia, gdyż zasady nabywania uprawnień do kierowania pojazdami i wydawania dokumentów, potwierdzających posiadanie określonych uprawnień, określają przepisy prawa, a aplikacje służące do generowania dokumentów, mają jedynie za zadanie ułatwienie wydawania dokumentów prawa jazdy, nie mogą natomiast wpływać na treść posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. W konsekwencji Sąd uznał, że objęta kontrolą sądową czynność Prezydenta Miasta, polegająca na dokonaniu wpisu daty ważności uprawnienia w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy, podjęta została bez podstawy prawnej, wobec czego była bezskuteczna. W związku z tym Sąd polecił, aby rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględnił przedstawione powyżej stanowisko i wydał nowe prawo jazdy, potwierdzające posiadanie przez skarżącą bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent Miasta zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:

Prawa materialnego, to jest w szczególności:

1. przepisów ujętych w punktach 2.2.3 oraz 2.2.4 załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 sierpnia 2012 r. (Dz.U.2012. 973) w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów ujętych w punkcie 2.2.4 załącznika oraz bezzasadne niezastosowanie przepisów ujętych w punkcie 2.2.3 załącznika skutkujące przyjęciem, iż wpisanie w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy daty skutkuje ograniczeniem ważności uprawnienia skarżącej M.P., gdy tymczasem wniosek taki sprzeczny jest z brzmieniem przepisów ujętych w punkcie 2.2.3. załącznika nr 1 do powołanego Rozporządzenia, z wykładnią celowościową przepisów ujętych w punkcie 2.2.4. załącznika do ww. Rozporządzenia, a także z wykładnią systemową tego Rozporządzenia w kontekście art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami,

2. art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. - poprzez jego niezastosowanie skutkujące dokonaniem sprzecznej z tym przepisem wykładni przepisów ujętych w punktach 2.2.3 oraz 2.2.4 załącznika nr 1 ww. Rozporządzenia, polegającej na przyjęciu, iż wpisanie w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy stanowiącym wyłącznie potwierdzenie posiadania uprawnień mogło wywołać skutek w postaci ograniczenia uprawnienia,

3. art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - poprzez jego błędną wykładnię pozostającą w sprzeczności z postanowieniami Dyrektywy Nr 2006/126/WE, a także poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten odnosi się do uprawnień przysługujących kierowcom, w sytuacji gdy w rzeczywistości odnosi się on wyłącznie do dokumentów potwierdzających posiadane uprawnienia,

4. § 4 ust. 1 oraz ust. 2 oraz § 9 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2012 r. poz. 1005 z późn. zm.) - poprzez ich niezastosowanie w sprawie, skutkujące przyjęciem, iż uzupełnienie rubryki 11 dokumentu prawa jazdy nastąpiło niezgodnie z prawem,

5. art. 19 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami - poprzez ich niezastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż Prezydent Miasta posiada kompetencje do dokonania czynności faktycznej polegającej na personalizacji prawa jazdy w sposób wskazany przez Sąd, w sytuacji, gdy zarówno wzór wydawanego dokumentu jak też sposób jego wypełnienia jest ściśle zgodny ze wzorem określonym Rozporządzeniem w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, oraz Rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a sama czynność personalizacji dokonywana jest przez podmiot wskazany przez Ministra właściwego do spraw transportu,

6. art. 7 w związku z art. 87 § 1 Konstytucji RP - poprzez zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazań dla organu ponownie rozpoznającego sprawę sprzecznych z treścią powołanych przepisów Konstytucji, a także § 4 ust. 1 oraz ust. 2 Rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, oraz § 9 ust. 3 pkt 10 ww. Rozporządzenia, pomimo, iż stosownie do powołanych przepisów Konstytucji organ administracji publicznej może działać wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, którego źródłem są między innymi przepisy ww. Rozporządzenia;

Przepisów postępowania, to jest:

1. art. 146 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) dalej: "p.u.s.a." w związku z § 9 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez dokonanie wadliwej kontroli działania administracji - skutkującej uwzględnieniem skargi oraz dokonaniem ustaleń niezgodnych z powołanymi przepisami, pomimo iż organ związany zasadą legalności wyrażoną w art. 7 Konstytucji, podjął czynności na podstawie i w granicach wynikających z dyspozycji norm ujętych w § 9 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, zatem prawidłowo dokonana kontrola winna skłonić Sąd do konstatacji, iż działania podjęte przez organ związane z wydaniem skarżącej prawa jazdy były zgodne z prawem i skutkować oddaleniem skargi;

2. art. 146 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 19 pkt 2 u.k.p. polegające na wadliwej kontroli działania administracji publicznej skutkującej brakiem ustalenia, iż dokonanie kwestionowanego przez Skarżącą wpisu dokonane zostało wskutek czynności materialno technicznej polegającej na personalizacji prawa jazdy, która to czynność dokonywana jest stosownie do treści z art. 19 pkt 2 u.k.p. przez podmiot wskazany przez Ministra właściwego do spraw transportu, a nie jak błędnie przyjął Sąd wskutek czynności materialno technicznej polegającej "na wydaniu" prawa jazdy przez Prezydenta Miasta;

3. art. 146 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. także w związku z art. 19 pkt 2 u.k.p. oraz w związku z § 4 ust. 1 oraz ust. 2 oraz § 9 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami - poprzez zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań dla Prezydenta Miasta co do dalszego postępowania pozostających w sprzeczności z ww. przepisami, a w szczególności wykraczających poza kompetencje tego organu wynikające z przytoczonych przepisów, co narusza wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa,

4. art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez wadliwą ocenę zgodności z prawem czynności podjętych przez organy administracyjne w sprawie, w szczególności dokonaną z pominięciem całokształtu aspektów prawnych stosunku prawnego objętego treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, przy jednoczesnym wyjściu poza granice danej sprawy skutkujące rozpatrzeniem skargi mającej za przedmiot w istocie inną czynność (personalizacja wzoru dokumentu prawa jazdy), aniżeli wskazana w wezwaniu do usunięcia naruszenia, której przedmiotem było "wydanie prawa jazdy" - co skutkowało uwzględnieniem skargi, w sytuacji w której winna ona zostać oddalona.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie zaś na wypadek uznania, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy temuż Sądowi do ponownego rozpoznania - wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że prawidłowa wykładnia przepisów ujętych w punkcie 2.2.3. oraz 2.2.4. załącznika nr 1 do Rozporządzenia, pozwalająca nadać temu aktowi spójną treść, prowadzi do wniosku, iż daty (lub data) wpisane w kolumnie oznaczonej numerem 11 oznaczają datę/daty, do której posiadane uprawnienia można wykazać za pomocą przedmiotowego dokumentu. W odniesieniu do uprawnień bezterminowych, takich jak będące przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, przedmiotowa data, w ocenie organu, jest tożsama z datą ważności dokumentu. Zdaniem organu, prawidłowa wykładnia przepisów załącznika nr 1 do powołanego Rozporządzenia nie pozwala przy tym przyjąć, ażeby wpisanie daty na dokumencie mogło skutkować ograniczeniem ważności uprawnień do kierowania pojazdami. Podkreślono też, że przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, zawierającego delegację ustawową dla wydania aktu wykonawczego w przedmiocie określenia wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami oraz ich opisu. Powyższy przepis nie zawiera delegacji do określania warunków ograniczania ważności uprawnień do kierowania pojazdami.

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 585/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Krakowie 24 listopada 2015 r. w punkcie II i III i w tym zakresie przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Prezydenta Miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w analizowanym stanie faktycznym droga przed sądem administracyjnym była dopuszczalna, a zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował, iż przedmiot postępowania, w postaci czynności wydania wtórnika prawa jazdy, stanowi czynność dotyczącą uprawnień i obowiązków z zakresu administracji publicznej wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta ma bowiem charakter administracyjnoprawny, jednostronny, indywidualny, nie przybiera postaci decyzji czy postanowienia i dokonywana jest na podstawie przepisów prawa oraz determinuje korzystanie z określonych przepisami uprawnień przez jej adresata. Przedmiot skargi został przy tym sprecyzowany pismem uczestniczki postępowania (skarżącej przed Sądem Wojewódzkim) z dnia 16 lipca 2015 r. Intencja jej wynika też z faktu wezwania w dniu 4 maja 2015 r. organu do usunięcia naruszenia prawa (przedmiotem wezwania było usunięcie naruszenia prawa polegającego na nieprawidłowym wydaniu stronie dokumentu prawa jazdy). Odpowiedź na wezwanie odebrana została 29 maja 2015 r., zaś skargę wniesiono w dniu 12 czerwca 2015 r., a zatem w terminie, zgodnie z art. 52 § 3w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi. Wobec tego rozstrzygnięcie zawarte w pkt I zaskarżonego wyroku, w którym Sąd Wojewódzki - na zasadzie art. 179a p.p.s.a. - uchylił swoje wcześniejsze postanowienie o odrzuceniu skargi, było prawidłowe. Co skutkowało oddaleniem - w tej części - skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 p.p.s.a.

W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, skarga kasacyjna okazała się skuteczna, gdyż uzasadniony okazał się zarzut dotyczący istotnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazując na treść oraz istotę powyższego przepisu i wynikającą z niego funkcję uzasadnienia orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. NSA wskazał nadto, że na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści - które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić - jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie zostało zaskarżone, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopniu determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji obowiązany jest ustalić wszystkie przepisy, jakie tworzyły normę postępowania organu w sprawie, a następnie - przez ich pryzmat - dokonać kontroli działania organu, będącego przedmiotem skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, standardowi temu nie sprostał Sąd pierwszej instancji. Odniósł się bowiem jedynie do pkt 2.2.3 i pkt 2.2.4. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U.2012.973 z późn.zm.), obowiązującego w chwili dokonywania zaskarżonej czynności, a pominął w ogóle przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U.2012.1005 z późn. zm.), w tym § 9 ust. 3 pkt 4 i 10, których naruszenie sformułowała we wniesionej skardze sama skarżąca. Powyższe zaś jest o tyle istotne, że jak - podnosi skarżący kasacyjnie - również regulacje zawarte w tym rozporządzeniu były stosowane w rozpoznawanej sprawie. Niezwiązanie Sądu zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie zwalnia go jednak z obowiązku odniesienia się do nich w sytuacji, gdy przepisy te kształtują normę postępowania organu (w tym wypadku stanowiło ją dokonanie czynności będącej przedmiotem skargi), albowiem ustalenie tej normy w oparciu jedynie o część przepisów świadczyć może o nieprawidłowym procesie wykładni systemowej i prowadzić do niepełnego ustalenia normy. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że między stronami sporne jest to, czy czynność Prezydenta Miasta, polegająca na wydaniu uczestniczce postępowania w dniu 9 lutego 2015 r. prawa jazdy kat. B nr [...] zawiera w rubryce 11 prawa jazdy odpowiednią treść odnoszącą się do ważności uprawnień skarżącej. Istota zarzutów materialnych skargi kasacyjnej sprowadza się bowiem w istocie do tego, czy w świetle przywołanych w nich regulacji, wpisanie w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy daty ważności uprawnień - w rozumieniu § 9 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, w brzmieniu z daty dokonania skarżonej czynności - jest prawidłowe. Zasadnicza kwestia w sprawie sprowadza się więc do wykładni, czy w kolumnie 11 prawa jazdy "data ważności uprawnienia" - należy wskazywać datę, do kiedy osoba, której wystawiono prawo jazdy, posiada uprawnienia, czy też datę, do kiedy uprawnienia, przysługujące tej osobie mogą, być potwierdzane danym prawem jazdy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygając powyższy spór, Sąd pierwszej instancji powinien zatem nie tylko uwzględnić regulację zawartą w załączniku nr 1 obowiązującego w chwili dokonywania zaskarżonej czynności pkt 2.2.3 i pkt 2.2.4. rozporządzenia w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, ale także treść § 9 ust. 3 pkt 4 i 10 oraz ust. 5 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, ewentualnie wykazać, że przepisy tego ostatniego rozporządzenia nie miały znaczenia dla dokonywanej przedmiotowej czynności. Podkreślić należy, że § 9 ust. 3 pkt 10 tego rozporządzenia wskazuje, jak wypełniać w prawie jazdy "datę ważności uprawnienia", a do pojęcia tego odnoszą się również pozostałe przepisy rzeczonego rozporządzenia. Tożsamym językowo terminem posługuje się też jednak rozporządzenie w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Przy tym normy, wynikające z ww. rozporządzeń Sąd Wojewódzki powinien skonfrontować z regulacją ustawową, a w przypadku kolizji między jej normami a wynikającymi z przepisów aktów podustawowych - dać uzasadniony prymat regulacjom ustawy - jako aktu hierarchicznie wyższego w katalogu źródeł prawa, tj. kierując się zasadą wykładni systemowej lex superior derogat legi inferiori. Wzajemny stosunek tych aktów prawnych determinuje również określenie relacji prawnej między organem administracji wydającym prawo jazdy a podmiotem dokonującym personalizacji blankietów praw jazdy i dystrybucji praw jazdy, do czego odnoszą się zarzuty skargi kasacyjnej związane z art. 19 pkt 2 u.k.p. Zaaprobować przy tym należy, co czynił już Sąd Wojewódzki przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, uwzględnienie w tym procesie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wskazującego na treść regulacji konstytucyjnych, wymagających uwzględnienia przy dokonywanej wykładni systemowej.

Stwierdzone w sprawie istotne uchybienia procesowe czynią odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do istoty zarzutów materialnych skargi kasacyjnej niemożliwym, gdyż byłoby to przedwczesne, skoro Sąd pierwszej instancji pominął w uzasadnieniu wydanego wyroku przepisy istotne dla zrekonstruowania normy prawnej, w oparciu o którą - stosownie do powołanego także w skardze kasacyjnej art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.153.1269 z późn. zm.) - sąd administracyjny zobowiązany jest dokonać kontroli działania organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem na tym etapie potwierdzić lub wykluczyć prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji wskazanego w trzech pierwszych zarzutach procesowych skargi kasacyjnej art. 146 § 1 p.p.s.a., albowiem jest to przepis tylko wynikowy, którego zastosowanie uzależnione jest od wyniku wspomnianej kontroli działania organu administracji publicznej. Dopiero zatem w wykonaniu niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostanie ona w sprawie przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o normę wynikającą ze wszystkich przepisów prawa, jakie miały zastosowanie do czynności Prezydenta Miasta. Zastąpienie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, gdy w wyniku uchybień Sądu pierwszej instancji istota prawna sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, mogłoby godzić w zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. W ramach dodatkowych wytycznych NSA wskazał, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest wydane w kraju prawo jazdy, a zatem posiadanie uprawnień, co także potwierdził Trybunał Konstytucyjny w powołanym już przez Sąd pierwszej instancji wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 5/13), nie wynika z samego prawa jazdy, gdyż ono te uprawnienia tylko stwierdza, a nie je nadaje. Jeżeli zatem Sąd Wojewódzki dojdzie do przekonania, że na wydanym wtórniku należało zamieścić w rubryce 11 termin ważności uprawnień, w innym rozumieniu niż ujęte w 9 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, to Sąd ten powinien określić w sprawie podstawę uprawnień uczestniczki postępowania do kierowania pojazdami do których odnosi się kategoria B, tj. przepisy prawa będące ich źródłem, a następnie zweryfikować ich aktualność w momencie dokonywania skarżonej czynności przez Prezydenta Miasta. Sąd Wojewódzki powinien mieć przy tym na względzie, że pierwsze prawo jazdy uczestniczce postępowania zostało wydane w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Przepisy te w takiej sytuacji również bowiem będą kształtowały powinną normę działania organu i jego kontroli przez sąd administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona.

Na wstępie zauważyć należy, że wobec uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej organu, Sąd na mocy przepisu art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena taka może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego (tak m.in. wyroki NSA: z 3. 09.2008 r., I OSK 1311/07, Lex nr 510043, z 17.01. 2012 r., I OSK 158/11, Lex nr 1145063, 19 maja 2011 r., II GSK 494/10, Lex nr 1081545). Jak też wskazał NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 r., II FSK 1427/10: "Na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu tej samej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania). W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne".

Ponownie rozpoznając sprawę ze skargi M. P. – S. Sąd był więc związany oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2018 r. , sygn. akt I OSK 585/16.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt. I wyroku WSA z dnia 24 listopada 2015 r. kwestia dochowania przez skarżącą terminu do wniesienia skargi pozostaje w niniejszym postępowaniu bezprzedmiotowa a to ze względu na treść art. 168 § 1 w zw. z art.185 § 1 p.p.s.a.

W pozostałym zakresie, mając na uwadze regulację zawartą w art. 190 p.p.s.a. należało zważyć, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. 30.151 ze zm.), dalej u.k.p. : "Osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia.

Zgodnie z ust. 2 : Na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej:

1) wtórnik dokumentu pod warunkiem:

a) złożenia oświadczenia o utracie dokumentu, pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 244, 768 i 773), zwanej dalej "Kodeksem karnym", albo

b) nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest poza sporem. Wniosek skarżącej z dnia 8 stycznia 2015 r. (k. 19 akt adm.) dotyczył wydania nowego dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany nazwiska. Jego rozpatrzenie odbyło się więc na podstawie powołanego wyżej art. 18 ust. 1 i ust. 2 lit. b) u.k.p. Nadmienić tylko należy, że przepis ten był przedmiotem wyroku TK z dnia 14 grudnia 2017 r. , K 36/15, którym TK orzekł, że art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. 2017.978) w zakresie, w jakim przewiduje pobranie opłaty ewidencyjnej i opłaty za wydanie nowego dokumentu prawa jazdy z powodu konieczności zmiany zawartych w nim danych, wynikającej ze zmiany stanu faktycznego spowodowanej działaniem organów władzy samorządowej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (opubl. OTK-A 2017/89). Kwestia opłaty za wydanie nowego dokumentu z powodu zmiany danych nie jest jednak przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

W stanie prawnym obowiązującym od dnia 19 stycznia 2013 r. (w zw. z art. 98 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz.U. 2012.1137 ze zm.), przy zmianie danych ustawodawca nie przewiduje już wydawania wtórnika tego dokumentu, lecz wskazuje na konieczność wydania nowego dokumentu. Wskazuje na to w sposób oczywisty treść powołanego wyżej art. 18 ust. 2 pkt. 1 lit. a) i lit. b) u.k.p., pomimo zamieszczenia wymogów dotyczących wniosku o wydanie nowego prawa jazdy w § 8 pkt. 3 ) "wydanie wtórnika prawa jazdy lub pozwolenia...".

Przepis art. 18 u.k.p. nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Wydanie nowego dokumentu prawa jazdy jest czynnością materialno-techniczną, polegającą na fizycznej wymianie dokumentu, stanowiącego dowód posiadania przez określoną osobę uprawnienia do kierowania pojazdami danego rodzaju, która ma służyć przede wszystkim celom dowodowym. Zgodnie z art. 4 ust.1 pkt. 1 u.k.p prawo jazdy wydane w kraju jest dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnień do kierowania m.in. pojazdem silnikowym. Oznacza to, że dokument ten stwierdza m. in. czy kierującemu wydano uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi danego rodzaju bezterminowo, czy też są to uprawnienia, które wygasają po upływie terminu wskazanego w tym dokumencie. Należy też podkreślić konieczność wyraźnego odróżnienia uprawnienia do kierowania pojazdami, które w istocie stanowi prawo podmiotowe uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem, od dokumentu prawa jazdy, który – jak wynika m.in. z powołanego wyżej art. 4 u.k.p. jedynie stwierdza posiadanie tego uprawnienia przez określoną osobę i stanowi dowód posiadania tego prawa (por. wyrok TK z dnia 12 grudnia 2013 r., K 5/13, publ. OTK-A 2013/9/137, wyroki NSA z dnia 21 marca 2017, I OSK 1686/15, Lex nr 2258297, WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r., III SA/Po 783/14, Lex nr 1807836 i z dnia 17 maja 2018r., IV SA/Po 1027/17, Lex nr 2510591, WSA w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2014 r., II SA/Sz 897/13, Lex nr 1424454).

Przedmiotem procedury wynikającej z art. 18 u.k.p. jest wyłącznie zmiana zapisów w dokumencie prawa jazdy, dotyczących okoliczności faktycznych w nim ujętych, zaś konsekwencją jest wytworzenie oraz wydanie osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowego dokumentu prawa jazdy z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, czy dana osoba posiada uprawnienie do kierowania pojazdem danej kategorii (np. w przypadku zmiany nazwiska), bądź aby w razie konieczności istniała możliwość określenia na podstawie tego dokumentu aktualnych danych takiej osoby. (por. w/w wyroki sądów administracyjnych). Najistotniejszą kwestią jednak jest, że nowy dokument o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt. 1 lit. b) u.k.p. wydawany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych danych jedynie powtarza zapisy zawarte w dokumencie poprzednim i dokonane zmiany nie dotyczą w żadnym wypadku posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami.

Nie wymaga w tym miejscu szerszego omawiania kwestia formy ostatecznego załatwienia przez organ wniosku skarżącej, o którym mowa w art. 18 u.k.p., gdyż była ona już w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko sądów administracyjnych w tym przedmiocie jest jednolite - wymiana dokumentu prawa jazdy realizowana przez wydanie nowego dokumentu w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 u.k.p. stanowi czynność z zakresu administracji publicznej - czynność materialno-techniczną dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. objęta jest kognicją sądów administracyjnych. Wynika to z charakteru tej czynności – skoro wydanie nowego dokumentu następuje z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych, to skutkiem takiej czynności organu nie jest powstanie lub odjęcie po stronie osoby wnioskującej o wymianę dokumentu jakichkolwiek uprawnień, czy też czasowe ich ograniczenie.

Spór w sprawie dotyczy zasadności zastosowania przez organ w stanie faktycznym sprawy przepisów (obowiązujących w dacie dokonania przez organ zaskarżonej czynności) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U.2012.1005), dalej "rozporządzenie w sprawie wydawania dokumentów", w szczególności § 9 ust. 3 pkt. 4 i pkt. 10 oraz ust. 5 tego rozporządzenia, przy uwzględnieniu regulacji wynikającej z załącznika nr 1 pkt. 2.2.3 i pkt. 2.2.4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. 2012.973), oraz regulacji wynikającej z art. 18 u.k.p. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ twierdzi, że prawo jazdy wydane skarżącej posiada prawidłowy zapis w rubryce nr 11, bowiem wniosek skarżącej obligował go do zastosowania § 9 ust. 3 pkt. 10 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów, a nadto w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości zamówienia i wyprodukowania prawa jazdy tak, aby w rubryce 11 widniała kreska. Zdaniem organu zastosowanie powyższego przepisu i wpis w rubryce 11 prawa jazdy skarżącej daty ważności uprawnienia, które skarżąca nabyła bezterminowo nie wywołuje negatywnych skutków prawnych w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B.

Skarżąca złożyła wniosek o wydanie nowego dokumentu z powodu zmiany nazwiska. Niesporne w sprawie jest, że skarżąca posiada uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B, które uzyskała bezterminowo, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Uprawnienie to zostało wydane na czas nieokreślony (decyzja, k. 10 akt adm., orzeczenie lekarskie k. 2). Skarżąca nie została pozbawiona tego uprawnienia w sposób przewidziany przepisami prawa. Brak bowiem decyzji administracyjnej ograniczającej skarżącej powyższe uprawnienie czasowo.

Z uwagi na stanowisko organu przytoczenia wymaga treść § 9 ust. 3 pkt. 4 i pkt. 10, oraz ust. 5 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów.

Zgodnie § 9 ust. 3 pkt. 4 i pkt. 10 :

" Wniosek, prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w przypadku określonym w ust. 1 pkt 5, w następujący sposób:

pkt. 4) data ważności prawa jazdy:

a) najpóźniejsza z dat określonych w rubryce data ważności uprawnienia dla poszczególnych kategorii prawa jazdy,

b) data ważności prawa jazdy wydanego za granicą, w przypadku jego wymiany, z zastrzeżeniem ust. 8;

pkt.10) data ważności uprawnienia - data określona w orzeczeniu lekarskim dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, B, B1, B+E i T oraz 5 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D i D+E, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 (....)

Zgodnie z § 9 ust. 5: "Dokonując wpisu, o którym mowa w ust. 3, w pozycji "data ważności uprawnienia" wpisuje się datę ważności uprawnienia w zakresie poszczególnych kategorii prawa jazdy. Datą ważności uprawnienia jest przypadający najwcześniej termin upływu ważności odpowiednio badania lekarskiego, badania psychologicznego albo data ukończenia pierwszego albo następnego szkolenia okresowego.

Ze stanowiska organu wynika, że skoro orzeczenie lekarskie z dnia 23 września 2009 r. nr [...] wydane skarżącej na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, nie określa terminu ponownego badania lekarskiego - wydane zostało bezterminowo, to należy wydać skarżącej dokument prawa jazdy zgodnie z regulacją wynikającą z § 9 ust. 3 pkt. 10), tj. z datą ważności uprawnienia 15 lat od daty wydania prawa jazdy.

Mając na uwadze treść wniosku skarżącej, regulację wynikającą z art. 18 u.k.p. oraz brzmienie ww. przepisów rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów, należało uznać takie stanowisko za całkowicie nieuprawnione. Należy mieć na uwadze, że przepisy § 9 ust. 3 pkt. 10) i ust. 5 rozporządzenia poprzedzone są ust. 5 § 9, zgodnie z którym: "w wyniku pozytywnej weryfikacji dokumentów należy wypełnić wniosek o wydanie prawa jazdy lub pozwolenia w części H". Zauważyć należy, że w przypadku złożenia wniosku o wydanie nowego dokumentu prawa jazdy z przyczyn, o których mowa w art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 lit.b) u.k.p. osoba składająca taki wniosek nie załącza do niego jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałaby zmiana w zakresie danych dotyczących posiadanych uprawnień. W szczególności nie składa żadnego zaświadczenia lekarskiego, które miałoby być przedmiotem weryfikacji organu. Osoba informująca organ o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych (art. 18 ust. 1 u.k.p.) składa jedynie na obowiązującym druku wniosek, z którego wynika fakt zaistnienia zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych uwidocznionych w dokumencie prawa jazdy. Osoba taka nie ubiega się wszak ani o dokonanie wpisu potwierdzającego uprawnienie, ani o wydanie prawa jazdy do kierowania pojazdami określonej kategorii. Organ nie dokonuje więc w tym przypadku weryfikacji jakichkolwiek dokumentów ani w szczególności nie ocenia treści zaświadczenia lekarskiego, ponieważ osoba składająca taki wniosek żadnego zaświadczenia lekarskiego nie przedkłada. Przepis § 9 ust. 3 pkt.10) rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów nie ma zatem w ogóle zastosowania w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 lit. b) u.k.p. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., I OSK 1686/15, Lex nr 2258297). Z podanych wyżej przyczyn, zastosowania w takiej sytuacji nie znajduje też przepis § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia, w którym mowa o dacie ważności badania lekarskiego, badania psychologicznego albo ukończenia pierwszego albo następnego szkolenia okresowego. Powyższe wynika także z treści § 8 pkt. 3) rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów, zgodnie z którym prawo jazdy lub pozwolenie albo wtórnik tych dokumentów wydaje się w przypadku osoby ubiegającej się o wydanie wtórnika prawa jazdy lub pozwolenia po otrzymaniu od osoby : "a) wniosku o wydanie wtórnika prawa jazdy, b) dowodu uiszczenia opłaty za wydanie prawa jazdy lub pozwolenia oraz opłaty ewidencyjnej, c) fotografii, e) kserokopii prawa jazdy lub pozwolenia, jeżeli wydanie dokumentu następuje w wyniku zmiany danych". Przy czym zauważyć należy, że przepis powyższy częściowo, tj. w lit. a) nie koresponduje z treścią art. 18 ust. 2 pkt. 2) u.k.p., z którego wynika, że w przypadku zmiany danych nie wydaje się wtórnika ale nowy dokument, czyli "nowe" prawo jazdy (o czym była mowa już wyżej), zatem wniosek o którym mowa pod lit.a) dotyczy oprócz wydania wtórnika lub pozwolenia, także wydania prawa jazdy (t.j. nowy dokument, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt. 2) u.k.p.). Taki też wniosek złożyła skarżąca. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której po pierwsze - złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych, o którym mowa w art. 18 u.k.p. stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji posiadanych przez osobę uprawnień, w tym uprawnień nabytych bezterminowo a po wtóre - podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 zd. 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 5/05, Lex nr 265767).

Odnosząc natomiast do stanu faktycznego niniejszej sprawy i zajętego przez organ stanowiska treść załącznika nr 1 pkt. 2.2.3 i 2.2.4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie wzoru dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. 2012.973), stwierdzić należy, że opis i treść objaśnień wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie powyższym zostały sformułowane w sposób jasny i nie pozostawiający żadnych wątpliwości co do znaczenia poszczególnych wpisów w dokumencie prawa jazdy. Zgodnie z tym opisem, na pierwszej stronie umieszcza się m.in. datę wydania prawa jazdy i datę ważności prawa jazdy (zał. nr 1 pkt. 2.2.3 – 4a i 4b), na drugiej stronie wzdłuż krótszego boku - objaśnienia numerowanych pozycji, które pojawiają się na awersie i rewersie prawa jazdy, oraz tabelę zawierającą 19 wierszy podzielonych na cztery kolumny oznaczone cyframi, w których to kolumnach wpisuje się kategorię prawa jazdy (kol. 9), datę wydania uprawnienia określonej kategorii po raz pierwszy (kol.10), datę ważności uprawnienia (kol.11) i ograniczenia (kol.12). W powyższym stanie prawnym ma więc podstaw do twierdzenia, że wpis na rewersie prawa jazdy w kolumnie 11 oznacza datę, do której uprawnienia przysługujące osobie, której wystawiono prawo jazdy mogą być potwierdzane danym prawem jazdy. Data ważności posiadanych uprawnień wynika wyłącznie z decyzji administracyjnej przyznającej danej osobie te uprawnienia, lub je ograniczającej. Jeżeli decyzja nie ogranicza czasowo uzyskanych uprawnień, to organ nie może danych, umieszczanych w kolumnie 11 kreować w drodze czynności materialno-technicznej jaką jest wymiana prawa jazdy z powodu zmiany okoliczności faktycznych powodujących konieczność zmiany danych - art. 18 ust. 1 u.k.p. Nie pozwala na to jednoznaczne brzmienie omawianych przepisów.

Data ważności prawa jazdy skarżącej wpisana została do dokumentu prawa jazdy skarżącej zgodnie z regulacją wynikającą z art. 13 u.k.p. i nie jest przedmiotem sporu w sprawie. Uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z wydanego w nin. sprawie wyroku należy nadto stwierdzić, że wobec treści wniosku skarżącej, w sprawie nie miał także zastosowania przepis § 9 ust. 3 pkt. 4) rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 pkt. 1 u.k.p prawo jazdy kategorii B (m.in.) wydaje się na okres 15 lat, przy czym z lit. a) i b) tego przepisu wynika, że może to być okres krótszy, ale tylko, o ile wynika to z orzeczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt.2 lit. a, lub jest to prawo jazdy kategorii B uzyskane po raz pierwszy. Dalsza treść art. 13 u.k.p. dotyczy praw jazdy innych kategorii. Tych właśnie przypadków, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a) i innych kategorii prawa jazdy dotyczy przepis § 9 ust. 3 pkt. 4 lit. a) rozporządzenia, który stanowi, że data ważności prawa jazdy to najpóźniejsza z dat określonych w rubryce data ważności uprawnienia dla poszczególnych kategorii praw jazdy. Przepis te stosuje się w powiązaniu z § 9 ust. 4 pkt. 10, który w sprawie nie miał zastosowania.

W kolumnie 11 prawa jazdy skarżącej – wskazującej datę ważności uprawnień dokonano wpisu ważności "13.01.30.", czyli niezgodnie z treścią decyzji administracyjnej z dnia 9 października 2009 r., którą skarżąca uzyskała bezterminowe uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B i w oparciu o bezpodstawne zastosowanie w przepisu § 9 ust. 3 pkt. 10 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów, który nie miał zastosowania przy załatwieniu wniosku o wymianę dokumentu z powodu zmiany nazwiska. W powyższym stanie prawnym nie ma podstaw do twierdzenia, że wpis w kolumnie 11 oznacza datę, do której uprawnienia przysługujące osobie, której wystawiono prawo jazdy mogą być potwierdzane wystawionym na skutek wymiany danych prawem jazdy.

Skarżąca uzyskała uprawnienia do prowadzenia pojazdów kat. B w dacie obowiązywania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. 2004.24.215). Stosownie do § 7 ust. 2 pkt. 10 tego rozporządzenia, przy wypełnianiu prawa jazdy lub pozwolenia co do daty ważności uprawnienia, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie wydano z bezterminową datą ważności w rubrykę tę wpisywano znak "-". Każdy więc wydany skarżącej dokument prawa jazdy powinien ujawniać w sposób nie budzący wątpliwości i czytelny bezterminową ważność tego uprawnienia, o ile nie zostanie ono ograniczone w sposób prawem przewidziany - przykładowo w wyniku choroby powodującej konieczność stosownych badań lekarskich i orzeczeń lekarskich (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1352/14, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc). Dokument ten potwierdza bowiem tylko posiadanie przez skarżącą stosownych uprawnień przyznanych decyzją administracyjną. Natomiast treść wydanego skarżącej dokumentu stoi w sprzeczności z treścią decyzji przyznającej skarżącej uprawnienie do prowadzenia pojazdów kat. B bezterminowo. Wynika bowiem z niego, że skarżąca posiada uprawnienia do prowadzenia pojazdów kat. B do dnia 13 stycznia 2030 r. Wydając skarżącej prawo jazdy z wpisem terminu ważności uprawnień "13.01.30" organ dokonał więc w istocie weryfikacji posiadanego przez skarżącą bezterminowego uprawnienia do prowadzenia pojazdów kat.B, do czego nie miał podstaw w obowiązujących w dacie tej czynności przepisach prawa. Prawo jazdy jest dokumentem urzędowym, sporządzonym w przepisanej formie opisanej w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 sierpnia 2012 r. Zgodnie z art. 76 kpa stanowi więc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Cechą dokumentu urzędowego jest tzw. formalna i materialna moc dowodowa. Formalna moc dowodowa dokumentu wynika z tego, że został on wydany przez osobę uprawnioną i skierowany na zewnątrz w celu osiągnięcia pożądanego skutku. Natomiast materialna moc dowodowa jest związana z treścią samego dokumentu i dotyczy znaczenia oraz skuteczności prawnej oświadczenia zawartego w dokumencie (por. KPA Komentarz pod red. naukową H. Knysiak- Molczyk, Warszawa 2015, wyd. WoltersKluwer, uwagi do art. 76 ustawy). Z wydanego więc skarżącej prawa jazdy wynika, że uprawnienia do prowadzenia pojazdów kat. B są ograniczone czasowo, co pozostaje w sprzeczności z faktycznie posiadanymi przez skarżącą uprawnieniami. Wpis taki, chociaż rzeczywiście nie powoduje ograniczenia w czasie bezterminowych uprawnień skarżącej, to nakazuje kontrolującemu przyjąć, że skarżąca posiada uprawnienia ograniczone terminem, co nie znajduje uzasadnienia wobec treści decyzji administracyjnej przyznającej skarżącej te uprawnienia bezterminowo. Z tego powodu prezentowane przez organ stanowisko co do poprawności wydanego skarżącej dokumentu nie może zostać zaaprobowane. Stanowisko organu pozostaje też w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w cyt. wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r. Wyrok ten dotyczył co prawda zgodności przepisu art. 124 ust. 6 u.k.p. ustanawiającego zasady wymiany praw jazdy w związku z treścią dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r.nr 2006/126/WE w sprawie praw jazdy(Dz.U. UE L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 ze zm.), przewidującej w art. 7 ust. 2 administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, z zasadami wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jednak wyrażone w nim stanowisko odnosi się w pełni do rozstrzygnięcia spornej kwestii w niniejszej sprawie. Otóż Trybunał Konstytucyjny podkreślając konieczność rozróżnienia pojęcia prawa jazdy jako dokumentu i samych uprawnień do kierowania pojazdami stwierdził, że w związku z wymianą praw jazdy przewidzianą w art. 124 u.k.p.: "Nie utracą jednak bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów. Przy ubieganiu się o wydanie nowego prawa jazdy osoby te nie będą bowiem musiały ponownie ubiegać się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, które to uprawnienia nabyły już pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów". Nadto wskazał Trybunał, że z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 2 sierpnia 2012 r. wynika, że na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu podlega zarówno data ważności prawa jazdy, jak i data ważności uprawnienia. Stanowisko takie wynika z istoty różnicy pomiędzy posiadanym uprawnieniem do kierowania pojazdami a samym dokumentem potwierdzającym posiadanie danego uprawnienia. Także więc i z powyższych przyczyn nie może się ostać stanowisko, iż wpis w kolumnie 11 na rewersie prawa jazdy oznacza datę, do której uprawnienia przysługujące osobie, której wystawiono prawo jazdy mogą być potwierdzane wystawionym na skutek wymiany danych prawem jazdy. Jako wzorzec kontroli w sprawie rozstrzygniętej powyższym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny wskazał zasady określoności przepisów prawa, ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw słusznie nabytych, będące częścią zasady bezpieczeństwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze powyższe stanowisko uznać należy, że wydanie dokumentu prawa jazdy z którego wynika, że skarżąca posiada uprawnienia do prowadzenia pojazdów kat. B do dnia 30 stycznia 2013 r. w sytuacji gdy uprawnienia te zostały przyznane pozostającą w obrocie prawnym decyzją administracyjną bezterminowo, pozostaje w sprzeczności z zasadami ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw słusznie nabytych. Treść tego dokumentu jest bowiem sprzeczna z istotą nabytego i posiadanego przez skarżącą prawa – bezterminowego uprawnienia do prowadzenia pojazdów kat. B i uprawnienia tego, wbrew treści przepisów prawa mających zastosowanie w związku z wymianą dokumentu z powodu zmiany danych - nie odzwierciedla.

Bez znaczenia dla oceny zasadności żądania skarżącej pozostaje także argumentacja organu dotycząca braku wpływu organu na sposób wytworzenia dokumentu prawa jazdy i na działanie systemu informatycznego z powodu administrowania nim przez PPWP S.A., który to system nie przewiduje możliwości wpisania w kolumnie 11 prawa jazdy znaku kreski "-" Argumentację tę wywodzi organ jak się wydaje z treści art. 19 u.k.p. oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów. Rację ma przy tym skarżąca, że graficzny sposób odzwierciedlenia bezterminowego charakteru Jej uprawnień jest kwestią wtórną, natomiast istotne jest, aby z wynikał on z wydanego przez organ dokumentu. Należy zauważyć, że art. 19 u.k.p. jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym upoważniającym Ministra Infrastruktury do dokonywania wyboru producenta określonych dokumentów. Skoro jednak zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, organ wydający prawo jazdy zamawia spersonalizowane krajowe prawo jazdy u podmiotu, o którym mowa w art. 19 ust. 2 u.k.p., przesyłając z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego dane i informacje zawarte we wniosku oraz fotografie i wzór podpisu wnioskodawcy, to dane te i informacje nie mogą pozostawać w sprzeczności ze złożonym wnioskiem, ani z danymi wynikającymi z prowadzonych przez organ akt ewidencyjnych kierowcy - § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia. Natomiast osoba wnioskująca nie może ponosić konsekwencji wprowadzenia złego systemu informatycznego, wziąwszy również pod uwagę, że nie dysponuje ona żadnymi środkami prawnymi zmierzającymi do zmiany takiego stanu rzeczy. Sąd podziela w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w powyższej kwestii w wyroku WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1352/14, oraz we wskazanym już wyżej wyroku NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1686/15, oddalającego skargę kasacyjną organu od wyroku WSA, że w takiej sytuacji konsekwencje powinny ponosić osoby odpowiedzialne za wprowadzenie w życie utrudniającego życie obywatelom, złego systemu informatycznego.

Reasumując, należało stwierdzić, że czynność Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 2015 r. nr [...] polegająca na wydaniu skarżącej prawa jazdy nr [...] z wpisem daty ważności uprawnienia w pozycji 11 prawa jazdy, została podjęta z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 2 pkt. 1 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z § 9 ust. ust. 3 pkt. 4 i pkt. 10 oraz ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, przez błędną ich wykładnię, skutkującą przyjęciem możliwości ponownej weryfikacji posiadanych przez skarżącą bezterminowych uprawnień do prowadzenia pojazdów kat. B, oraz wpisaniem w dokumencie prawa jazdy daty ważności tych uprawnień bez istniejącej ku temu podstawy i pomimo jednoznacznego brzmienia art. 18 u.k.p. Stanowiło to podstawę stwierdzenia przez Sąd bezskuteczności tej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej o wymianę prawa jazdy z dnia 8 stycznia 2015 r. organ winien więc uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę i interpretację przepisu art. 18 u.k.p. oraz omówionych przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2012 r.

W związku z powyższym, na podstawie art. 146 § 1 orzeczono jak w pkt. I sentencji. O kosztach rozstrzygnięto zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.