Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 134/17 w sprawie ze skargi E. P. na bezczynność Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. P. na rzecz Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 134/17 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi E. P. na bezczynność Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 16 lutego 2017 r. E. P. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku wysłanego w formie e-maila z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie szczegółowych kryteriów, którymi organ kierował się ustalając skład Centralnej Komisji Archiwalnej Oceny Dokumentacji, zgodnie z decyzją nr [...] Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] listopada 2016 r.

Skarżąca wskazała, że Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych w odpowiedzi podał, że przy powoływaniu Centralnej Komisji Archiwalnej kierował się profesjonalnym osądem. W ocenie skarżącej nie była to odpowiedź na wniosek, ponieważ, jak twierdzi stanowi ona jedynie metodę oceny kompetencji kandydatów na członków komisji zgodnie z przyjętymi kryteriami, których udostępnienia się domagała.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej jako "u.d.i.p.).

Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 5 maja 2017 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska z siedzibą w W.

W piśmie z dnia 26 kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie wskazało, że odpowiedź na wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej jest wymijająca. Przyjąć należy, że albo istniały "szczegółowe kryteria" albo ich nie było. Profesjonalny osąd nie jest kryterium doboru, a subiektywną oceną.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1506 ze zm.) Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych jest bezspornie podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Następnie odnosząc się do wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że informacje, o które wnioskowała skarżąca nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej żądała wskazania szczegółowych kryteriów, na podstawie których Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych powoływał członków Centralnej Komisji Archiwalnej, oceniając ich kwalifikacje i predyspozycje. Zdaniem Sądu nie jest to jednak pytanie o fakty bądź dane dotyczące sprawy publicznej, lecz o wewnętrzny sposób postępowania przy wyborze składu Centralnej Komisji Archiwalnej. Żądanie zatem ujawnienia podstaw tej oceny nie dotyczy sfery faktów i danych publicznych i tym samym nie mieści się w zakresie art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W związku z powyższym w ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej, ani też wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zadaniem organu w przedmiotowej sprawie jest poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, E. P. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- 54 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję wolności pozyskiwania informacji, poprzez nieuprawnione ograniczenie dostępu do informacji związanych z działaniami publicznych instytucji, a co za tym idzie możliwości poddania ich krytyce,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez pominięcie tego przepisu, a co za tym idzie dokonanie błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prowadzącej do uznania, iż prawo do informacji obejmuje wyłącznie sprawy publiczne, które nie mają charakteru wewnętrznego,

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, przez nieuprawnione ograniczenie tego prawa w niniejszej sprawie,

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie, że zakres prawa do informacji nie obejmuje kryteriów doboru osób do składu Centralnej Komisji Archiwalnej,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że graniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, poprzez nieuprawnione, bowiem zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji bez podstawy prawnej na kanwie niniejszej sprawy, które nie wynika z konieczności ochrony wskazanych w tych przepisach wartości konstytucyjnych - w zakresie jakim WSA ocenił, że pytania z wniosku dotyczą wewnętrznego sposobu postępowania, a nie sprawy publicznej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie przez Sąd skargi na bezczynność, ewentualnie o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, jak również o zasądzenie od podmiotu zobowiązanego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że podniesione w niej zarzuty – ograniczone wyłącznie do naruszeń przepisów prawa materialnego – nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przedmiotem sprawy jest w niniejszym postępowaniu udzielenie informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej sprawy istotną jest kwestia, czy żądane informacje stanowią informację publiczną oraz czy Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych jest podmiotem zobowiązanym do udzielania takich informacji. Ponadto należy ustalić, czy działania organu nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy takie odstępstwo znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podmiotowego aspektu sprawy, należy wskazać, że katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., z tym dodatkowym zastrzeżeniem, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Nie było przedmiotem sporu, że Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych jest podmiotem zobowiązanym do udzielania takich informacji ( art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.).

Rozważając z kolei przedmiotowy aspekt sprawy – zawierający się w pytaniu, czy żądana informacja stanowi informację publiczną – należy wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji). Aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Ustawa ta wprowadza swoistą definicję legalną "informacji publicznej", pod którym to pojęciem, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28–29). Ponadto, zwraca się uwagę na konieczność istnienia informacji w formie zmaterializowanej tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5). Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (zob. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16, i z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej." (wyr. NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1177/12,CBOSA).

E. P. wniosła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie szczegółowych kryteriów, którymi organ kierował się ustalając skład Centralnej Komisji Archiwalnej Oceny Dokumentacji, zgodnie z decyzją nr [...] Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] listopada 2016 r.

Należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie w skardze nie postawiła zarzutu naruszenia przepisów postępowania, i nie zarzuciła błędów w ustaleniach faktycznych. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji.

Ponieważ z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że żądana przez skarżącą informacja nie istnieje, to trafnie w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że żądana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej i oddalił skargę na bezczynność.

W konsekwencji, niezasadne są postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, gdyż w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji konstytucyjnych i ustawowych praw skarżącej do dostępu do informacji związanych z działaniami instytucji publicznych.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.