Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Związku Gmin B. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Zgromadzenia Związku Gmin "B." nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla przedstawicieli gmin Związku Gmin "[...]" stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda D. zakwestionował uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin B. z dnia [...] grudnia 2007 r. (nr [...]) zmieniającą uchwałę tegoż organu z dnia [...] lutego 2000 r. (nr [...]) w sprawie ustalenia wysokości diet dla przedstawicieli gmin Związku Gmin B.

Organ nadzoru zarzucił Zgromadzeniu Związku Gmin B. istotne naruszenie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – przez przyznanie członkom zgromadzenia związku diet na podstawie unormowań dotyczących ustalania diet dla radnych.

Skarżący zauważył, że nie ma regulacji prawnych pozwalających na analogiczne stosowanie do członków zgromadzenia związku międzygminnego przepisów ustawy o samorządzie gminnym odnoszących się do radnych. Podstawy takiej nie stanowi w szczególności art. 69 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, według którego w zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy, albowiem dotyczy on wyłącznie kompetencji przysługujących radzie gminy, nie zaś uprawnień radnego.

Wojewoda D. nie doszukał się takiej podstawy również w unormowaniu zawartym w art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, uznając że przepis regulujący instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, a nie do radnych.

Skarżący podkreślił przy tym, że "rada" i "radni" nie są pojęciami tożsamymi i różny jest status prawny organu i jego członków. Niejednakowa jest także sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, co wyklucza zastosowanie względem członków zgromadzenia związku międzygminnego unormowań odnoszących się do radnych.

Dieta, o której mowa w art. 24 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest określeniem tak pojemnym, by objąć nim rekompensatę, ekwiwalent czy też wynagrodzenie za udział w posiedzeniach organu stanowiącego i kontrolnego innej niż gmina osoby prawnej. Ponadto funkcja członka zgromadzenia związku międzygminnego nie jest odpowiednikiem funkcji sprawowanej przez radnego w organie stanowiącym i kontrolnym gminy. Związek międzygminny, mimo oczywistego powiązania z uczestniczącymi w nim gminach, jest jednak odrębną, samodzielną osobą prawną. Członków zgromadzenia związku międzygminnego nie można uznać za radnych, gdyż nie wiąże ich ze związkiem międzygminnym mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu.

Według skarżącego, Zgromadzenie Związku Gmin B., podejmując zaskarżoną uchwałę, działało bez podstawy prawnej.

Na potwierdzenie prawidłowości stanowiska zajętego w skardze organ nadzoru przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Związek Gmin B. wniósł o odrzucenie skargi organu nadzoru, ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając pierwsze żądanie, Związek międzygminny zarzucił Wojewodzie D. niewyczerpanie – przewidzianego w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – trybu zaskarżenia uchwały do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wywiódł przy tym, że skoro ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje środków zaskarżenia w rozpatrywanym przypadku, organ nadzoru przed wniesieniem skargi powinien wezwać Związek do usunięcia naruszenia prawa.

Wskazując na alternatywne żądanie, Związek podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a więc istnieje podstawa prawna do zastosowania przez zgromadzenie związku art. 25 ust. 4 tej ustawy. Fakt, że członkowie zgromadzenia związku nie są radnymi, nie stanowi przeszkody do przyznania członkom zgromadzenia diet, skoro zgromadzenie związku i rada gminy są organami stanowiącymi i kontrolnymi jednostek samorządu terytorialnego, a członkowie tych organów wykonują podobne obowiązki publicznoprawne.

Kwestia diet dla członków zgromadzenia stanowi materię statutową związku międzygminnego. W art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określono elementy, które powinien zawierać statut związku. Nie jest to jednak katalog zamknięty, co – wobec nieistnienia zakazu ustawowego – pozwala uregulować w statucie związku także sprawę diet dla członków zgromadzenia, ponieważ zagadnienie diet związane jest z wykonywaniem zadań przez związek międzygminny.

Można więc przyjąć, że regulacje zawarte art. 67 ust. 2 ust. 2 pkt 4 i 9 ustawy o samorządzie gminnym stanowią samodzielną podstawę ustalania diet dla członków zgromadzenia, ponieważ diety te wiążą się z działaniem związku oraz współdziałaniem w ramach związku.

Powołanie się przez organ nadzoru na – wydane w sprawie diet dla członków Zgromadzenia Związku Gmin B. – wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jest zdaniem Związku przedwczesne, gdyż w tym zakresie nie orzekł jeszcze Naczelny Sąd Administracyjny, a więc nie są one prawomocne.

Związek gmin uznał wniosek organu nadzoru o zasądzenie na rzecz Wojewody D. kosztów postępowania za błędny i bezpodstawny, ponieważ nieskorzystanie przez organ nadzoru z możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego pobawiło go prawa zaliczenia kosztów postępowania, jako niezbędnych do celowego dochodzenia praw w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I.

Oceniając zaskarżoną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd stwierdził, że uchwała ta nie może pozostać w zbiorze legalnych aktów administracji publicznej.

II.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonej uchwały trzeba poprzedzić ustosunkowaniem się do sformułowanego przez Związek Gmin B. wniosku o odrzucenie skargi Wojewody D. z powodu niewyczerpania trybu zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego.

Skarżący w tej sprawie działał w charakterze organu nadzoru na podstawie unormowań zawartych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym (Nadzór nad działalnością gminy). Skoro Wojewoda D. nie mógł we własnym zakresie (rozstrzygnięciem nadzorczym) stwierdzić nieważności kwestionowanej uchwały, ponieważ upłynęło 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały (art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 91 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym), przeto miał dostateczne podstawy prawne, by sięgnąć po instrument procesowy przewidziany w art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym i zaskarżyć wspomnianą uchwałę do sądu administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący realizował przyznane mu ustawowo kompetencje.

W takim zaś przypadku organ nadzoru nie był zobowiązany do zastosowania dyspozycji art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc wezwania Zgromadzenia Związku Gmin B. do usunięcia naruszenia prawa. Przepisy art. 52 § 3 i § 4 wspomnianej ustawy nie mają bowiem zastosowania do wnoszonych przez organ nadzoru skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 102a ustawy o samorządzie gminnym).

Organ nadzoru nie był również ograniczony jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi, ponieważ ani art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, nie określają terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, względem której upłynął termin przewidziany w art. 91 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym. To zaś oznacza, że szczególna kompetencja organu nadzorczego (art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym) nie została obwarowana terminem jej realizacji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05).

Z tych też względów wniosek o odrzucenie skargi Wojewody D. nie mógł być uwzględniony.

III.

Rozstrzygnięcie sporu powstałego w rozpoznawanej sprawie, a w konsekwencji sformułowanie oceny w kwestii legalności uchwały objętej skargą Wojewody D., zależało od odpowiedzi na pytanie, czy unormowania zawarte w art. 69 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważniały Zgromadzenie Związku Gmin B. do określenia diet, które miałyby przysługiwać członkom tego organu, reprezentujących Gminy tworzące Związek Gmin, wszak w tym zakresie strony postępowania zajęły odmiennie stanowiska.

IV.

Powstały w rozpoznawanej sprawie problem znalazł odzwierciedlenie w licznym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 2726/12; z dnia 27 sierpnia 2013 r., II OSK 492/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z dnia 15 maja 2013 r., III SA/Wr 137/13; z dnia 17 maja 2013 r., III SA/Wr 168/13; z dnia 5 czerwca 2013 r., III SA/Wr 186/13; z dnia 19 czerwca 2013 r., III SA/Wr 227/13).

Z zestawienia art. 69 ust. 3 i art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w judykaturze wywiedziono, że pierwszy z tych przepisów – umieszczony w zbiorze unormowań dotyczących zgromadzenia związku międzygminnego – nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących rady gminy. W ocenie sądów administracyjnych, tak sformułowane odesłanie nie odnosi się do radnych, już choćby z tego powodu, że "rada gminy" i "radni" nie są pojęciami tożsamymi, a ponadto – co najistotniejsze – inny jest status prawny organu stanowiącego, jakim jest rada gminy, względem członka tego organu.

W takiej sytuacji nie ma dostatecznych podstaw do twierdzenia, że według odesłania zawartego w art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, uprawnionym do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest tenże organ. Można bowiem wskazać na unormowania ustawy o samorządzie gminnym, w których przejawia się zamiar prawodawcy do pozostawienia organom gmin uczestniczącym w związku międzygminnym kompetencji w zakresie ustalania wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego.

Nie bez znaczenia jest przy tym skład zgromadzenia związku międzygminnego. Jeżeli się uwzględni, że organ ten tworzą wójtowie gmin uczestniczących w związku (art. 70 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), z możliwością powierzenia reprezentowania gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta lub radnemu (art. 70 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), to względem tak oznaczonego kręgu osób organem właściwym do ustalenia diet zarówno za udział w pracach rady gminy, jak i za reprezentowanie gminy w zgromadzeniu związku, pozostaje wciąż rada gminy. Organ stanowiący gminy dysponuje bowiem ustawowymi instrumentami pozwalającymi uwzględnić zarówno udział wójta w pracach zgromadzenia związku międzygminnego, jak i fakt reprezentowania gminy w tym organie przez radnego.

W pierwszym przypadku ewentualne świadczenia z nakładu pracy w zgromadzeniu związku mogą być kształtowane przy ustalaniu wynagrodzenia wójta, co należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), w drugim zaś rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym).

V.

Podstawy prawnej umocowującej zgromadzenie związku międzygminnego nie można doszukiwać się także w art. 73a ust. 1 i art. 67 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwsze z unormowań nakazuje odpowiednie stosowanie do gospodarki finansowej związku międzygminnego przepisów o gospodarce finansowej gmin, jednakże żadne z unormowań zawartych w rozdziale 6 ustawy o samorządzie gminnym (Gminna gospodarka finansowa) nie formułuje – w zakresie ustalania diet – kompetencji, które można byłoby odpowiednio zastosować do zgromadzenia związku międzygminnego.

Umocowania tego organu do określania diet jego członkom nie sposób też odnaleźć w sferze objętej statutem związku międzygminnego, zwłaszcza zaś w powołanym przez Związek Gmin B. art. 67 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten umożliwia wprawdzie uregulowanie kwestii niewymienionych określonych w art. 67 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże tylko w zakresie "innych zasad określających współdziałanie". Przyjęte unormowanie odnosi się do ustanowienia dodatkowych (oprócz ujętych w punktach 5-8) reguł "współdziałania" gmin uczestniczących w związku międzygminnym, które gminy przyjmujące statut uznają za istotne dla prawidłowego funkcjonowania związku międzygminnego, jak choćby określenie możliwości i zasad tworzenia przez związek jednostek organizacyjnych. Zakresem "innych zasad określających współdziałanie" gmin uczestniczących w związku międzygminnym nie da się natomiast objąć regulacji dotyczących diet członków zgromadzenia związku.

VI.

Ponieważ od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął rok, przeto – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym – Sąd orzekł o niezgodności tego aktu z prawem.