Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 711/13 w sprawie ze skargi Ł. J. na bezczynność Burmistrza Dzielnicy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Burmistrza Dzielnicy [...] na rzecz Ł. J. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 711/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ł. J. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2013 r. (przesłanym w formie elektronicznej) Ł. J. zwrócił się do Burmistrza [...] o udzielenie informacji publicznej polegającej na przesłaniu kserokopii lub skanu opinii prawnej lub innego dokumentu sporządzonego w Urzędzie Dzielnicy dla potrzeb oceny przez Burmistrza Dzielnicy roszczenia A. M., A. R. i B. M. o wykup gruntu stanowiącego działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], pozostałą po podziale dotychczasowej działki nr [...] przy ul. S. w W.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. Zastępca Burmistrza [...] poinformował wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ponieważ opinia prawna nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. dalej również jako: u.d.i.p.). Opinia taka nie jest wiążąca dla organu wydającego decyzję i stanowi jedynie dokument roboczy. Natomiast radca prawny, który sporządził wspomnianą opinię, nie jest funkcjonariuszem publicznym. Ponadto wskazano, że wnioskodawca jako pełnomocnik uczestników postępowania ma prawo do przeglądania akt sprawy.

Ł. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Burmistrza. W ocenie skarżącego, bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem:

1) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b), art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 13 pkt 5 Kodeksu karnego, polegającym na uznaniu, iż opinia prawna, będąca przedmiotem wniosku, nie jest informacją publiczną;

2) art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez niewydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, a załatwienie sprawy tylko zwykłym pismem.

Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 7 dni oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem powyżej powołanych przepisów. Ponadto wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponownie podał, że opinia prawna nie jest dokumentem urzędowym, gdyż radca prawny nie jest funkcjonariuszem publicznym, a opinia nie jest wiążąca dla organu administracyjnego. Ponadto podniósł, że opinia taka stanowi jedynie dokument pomocniczy do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

W piśmie z dnia 27 grudnia 2013 r. Burmistrz, wykonując wezwanie Sądu I instancji, podał, że sporna opinia prawna nie jest częścią akt sprawy administracyjnej dotyczącej wywłaszczenia działek pod drogę. Została ona sporządzona na potrzeby Zarządu.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji powołując się na dorobek doktryny prawa, jak też stanowisko prezentowane w orzecznictwie wskazał, że pojęcie informacji publicznej jest rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Odnosi się to zarówno do treści dokumentów wytworzonych bezpośrednio przez organ, jak i tych, których używa się przy realizacji zadań przewidzianych prawem nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji uznał, że organ zasadnie przyjął, iż żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Dokument objęty wnioskiem należy zaliczyć do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które mają charakter nieoficjalny, roboczy, często podlegają zmianie i dotyczą jedynie spraw organizacyjnych i porządkowych. Przy kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej nie wystarczy kierować się jedynie tym, kto wytworzył daną informację i jaką ma formę, czy postać. Istotne jest przede wszystkim to, co dana informacja zawiera i czemu ma służyć. Skoro przedmiotowa opinia prawna została sporządzona na użytek wewnętrzny Zarządu Dzielnicy, to nie posiada ona przymiotu informacji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej, a wystarczającą formą załatwienia sprawy było pismo informujące skarżącego o powodach odmowy wydania treści dokumentu (niestanowiącego informacji publicznej).

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną złożył Ł. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. nieprawidłową wykładnię art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b, art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 115 § 13 pkt 5 kodeksu karnego, polegającą na uznaniu, iż nie jest informacją publiczną opinia prawna sporządzona przez radcę prawnego będącego pracownikiem Urzędu zespołu radców prawnych [...] na zlecenie Zarządu Dzielnicy [...] i Burmistrza dzielnicy [...] stanowiąca ocenę roszczenia zgłoszonego na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez właścicieli gruntu stanowiącego działkę o nr. ew. [...] przy ul. S. w W. przejętą na własność W. na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mimo że opinia ta dotyczy przygotowania przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia o celowości i zgodności z prawem wydatkowania środków publicznych z budżetu W. na nabycie od prywatnych właścicieli opisanej działki.

2. niezastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. polegające na uznaniu, iż organ prawidłowo odmówił udzielenia informacji publicznej zwykłym pismem, a nie decyzją administracyjną.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej również jako: p.p.s.a.) polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy zakreślonej granicami sprawy sądowoadministracyjnej oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym przyjęciu stanowiska organu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej odnosił się do dokumentu dotyczącego spraw wewnętrznych i organizacyjnych, co doprowadziło Sąd do niewłaściwej wykładni przepisów art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b, art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 115 § 13 pkt 5 kodeksu karnego opisanej w zarzucie zawartym w pkt. 1, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. powinno doprowadzić Sąd do uznania, że wniosek dotyczył dokumentu stanowiącego informację publiczną i do uwzględnienia skargi.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną opisane wyżej naruszenie prawa procesowego miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd do oddalenia skargi na podstawie niewłaściwie zastosowanego art. 151 p.p.s.a., podczas gdy sąd winien zastosować art. 149 § 1 p.p.s.a. i uwzględnić skargę poprzez stwierdzenie bezczynności organu i wyznaczenie organowi terminu do załatwienia sprawy oraz do stwierdzenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ nie wydał decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tylko załatwił sprawę zwykłym pismem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uznanie przez Sąd I instancji, że żądana przez skarżącego opinia prawna jest dokumentem organizacyjnym i wewnętrznym, świadczy o nierozpoznaniu istoty sprawy. Opinia ta zawiera ocenę roszczenia cywilnoprawnego rodzącego po stronie W. obowiązek wydatkowania środków publicznych i w tym znaczeniu dotyczy sprawy publicznej. W związku z tym, że autorem opinii jest radca prawny zatrudniony w Urzędzie Dzielnicy [...] (funkcjonariusz publiczny), a dokument dotyczy sprawy publicznej, należało uznać, że opinia wyczerpuje przesłanki określone w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b. oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p i stanowi informację publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego artykułu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu zarówno naruszenie prawa materialnego, jak też przepisów postępowania podniosła, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że opinie prawne sporządzone na polecenie Zarządu Dzielnicy [...], przez prawników zatrudnionych w Urzędzie W., a także w Urzędzie Dzielnicy [...], dotyczące oceny prawnej roszczenia właściciela nieruchomości wynikającego z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) nie stanowią informacji publicznej. Dodatkowo zarzuciła Sądowi I instancji nierozpoznanie istoty sprawy.

Twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną okazały się uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacja publiczna. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, uwzględniając przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak też art. 61 Konstytucji RP należy przyjąć, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Stąd też informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Przedstawiona definicja pojęcia informacji publicznej wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z tym, że ten ostatni przepis wymienia jedynie przykładowo kategorie danych, które stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Nie oznacza to jednak, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe, w znaczeniu określonym w powołanych przepisach. Pojęcie to obejmuje również inne kategorie dokumentów.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji, po tym jak ogólnie wskazał na szeroką definicję pojęcia informacji publicznej (podając, że stanowią ją również opinie podmiotów publicznych), w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził, że żądane przez skarżącego opinie prawne nie są informacją publiczną, gdyż należy je zaliczyć do tzw. dokumentów wewnętrznych.

Odnosząc się do tego argumentu należy, co do zasady, przyznać rację Sądowi I instancji, że dokumenty wewnętrzne nie stanowią informacji publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto bowiem, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednak wąskie określenie takich dokumentów podkreślając, że dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122).

Z uwagi na powyższe należy przyjąć, że opinia prawna sporządzona przez radcę prawnego, będącego jednocześnie pracownikiem organu, w sprawie dotyczącej wywłaszczenia oraz wynikającego z tego faktu obowiązku wypłaty stosownego odszkodowania może stanowić informację publiczną, a z pewnością nie można z góry zakładać, że jest ona dokumentem wewnętrznym (roboczym), a do tego w istocie sprowadza się wywód Sądu I instancji w tym zakresie. Trzeba bowiem zauważyć, że dokument taki wytwarzany jest na potrzeby sprawy publicznej. Obowiązek wypłaty ewentualnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość lub obowiązek wykupu takiej nieruchomości należy do zadań publicznych i jest realizowany ze środków publicznych. Dokument taki stanowi też całościowy wyraz oceny pochodzący od konkretnego pracownika, będącego radcą prawnym i jest podpisany przez tegoż radcę prawnego. Nie jest zatem tylko luźną notatką czy fragmentem szerszej dyskusji.

Podmiot publiczny wykonując powierzone mu zadania publiczne niejednokrotnie posługuje się aparatem pomocniczym (m.in. wydziałami prawnymi tworzonymi w urzędach), który przygotowuje różnego rodzaju dokumenty, opinie lub inne materiały stanowiące podstawę do podjęcia decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia (np. o wypłacie lub odmowie wypłaty odszkodowania ze środków publicznych). Stąd też przyjąć należy, że informacją publiczną jest nie tylko akt lub czynność kończąca określone postępowanie organu, ale także dokumenty wytworzone przy okazji załatwiania sprawy, pod warunkiem, że dokumenty te są wyrazem wykonywania przez organ władzy publicznej w ramach jego kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2157/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Na to stanowisko nie ma wpływu okoliczność niezamieszczenia określonego dokumentu w aktach sprawy,

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro wyłączenie dokumentów wewnętrznych (w przedstawionym wąskim ujęciu) spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku to organ odmawiający dostępu do danych w nich zawartych, jest zobowiązany szczegółowo uzasadniać swoje stanowisko. Uwaga ta odnosi się także do sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia tego typu informacji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji ograniczył swoje rozważania do ogólnych uwag na temat znaczenia pojęcia informacji publicznej, a następnie stwierdził arbitralnie, że organ słusznie uznał, że żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej, gdyż są zaliczane do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które mają charakter nieoficjalny, roboczy, często podlegają zmianie i dotyczą jedynie spraw organizacyjnych i porządkowych (k. 43). Nie odniósł jednak przedstawionych przesłanek do treści i charakteru opinii prawnych stanowiących przedmiot wniosku skarżącego. Lakoniczne stwierdzenie, że przedmiotowa opinia została sporządzona na wewnętrzny użytek Zarządu Dzielnicy nie może zostać uznane za wyczerpujące wyjaśnienie sprawy.

Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, wówczas gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. W sprawach dotyczących bezczynności organu, a zwłaszcza w zakresie bezczynności organu w postępowaniach z zakresu dostępu do informacji publicznej ustalenia faktyczne muszą być poprzedzone dogłębną analizą charakteru prawnego żądanej informacji, w tym przed wszystkim czy stanowi ona informację publiczną w znaczeniu określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także w art. 61 Konstytucji. Tylko bowiem w takim zakresie organ może pozostawać w bezczynności.

Sąd I instancji, jak wspomniano, nie skonfrontował argumentów prawnych świadczących o charakterze prawnym wnioskowanych opinii z ich rzeczywistą treścią i celem, w jakim zostały one sporządzone. Nie wskazał również okoliczności, które pozwoliły na uznanie, że dokumenty te mają charakter nieoficjalny, roboczy i dotyczą jedynie spraw organizacyjnych i porządkowych, w sytuacji gdy z akt dołączonych do sprawy wynikają odmienne wnioski.

W związku z tym Sąd I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien wziąć pod uwagę przedstawione wyżej argumenty i zarzuty podnoszone przez skarżącego, odnoszące się przede wszystkim do publicznego charakteru żądanych przez niego dokumentów. Kwestie te nie zostały w istocie w sposób dostateczny zbadane przez Sąd I instancji, przez co Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wydać orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 188 p.p.s.a., a zobowiązany był na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie .

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Na kwotę zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania składają się: koszty zastępstwa procesowego (180 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz opłata skarbowa od złożonego w sądzie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).