Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. w W. kwotę 750 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., Nr 311/07 Prezydent W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 36, art. 71 i art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z o.o. w W. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy, jest kompletny i został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. W., zarzucając naruszenie art. 10 § 1, art. 61 i art. 107 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie go o wszczęciu postępowania, uniemożliwieniu stronom czynnego udziału w sprawie oraz niezamieszczeniu w decyzji uzasadnienia prawnego i merytorycznego. P. W. podniósł, że jest współużytkownikiem wieczystym działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w W., znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania, sąsiadującej z działką przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. W. uchylił decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona gdyż organ I instancji naruszył art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie wszystkich stron o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wojewoda zarzucił Prezydentowi W. niesprawdzenie złożonych dokumentów wymaganych do uzyskania zezwolenia na budowę, wymienionych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. o warunkach zabudowy. Ponadto organ II instancji wskazał, iż w dokumentacji brak jest opinii Zespołu Uzgodnień Dokumentacji Projektowej dotyczącej uzgodnienia projektowanych sieci uzbrojenia terenu, decyzji wyrażającej zgodę na nadwieszenie na wysokości [...] cm nad chodnikiem ulicy [...], fragmentu elewacji projektowanego budynku przy ul. [...], oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną oraz pod niektórymi oświadczeniami znajdującymi się w projekcie architektoniczno - budowlanym brak jest pieczątek projektantów podpisujących ww. oświadczenia. Organ odwoławczy stwierdził również, że inwestor nie dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 804/07 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r., znak [...] uchylającej w całości decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2006 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w drugiej instancji; ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...] rozpoznanie odwołania złożonego po upływie ustawowego 14 dniowego terminu. Skarżąca Spółka podniosła, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. inwestor uzyskał klauzulę ostateczności decyzji I instancji udzielającej pozwolenia na budowę, a stwierdzenie przez Sąd Administracyjny nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nastąpiło z powodu rozpatrzenia odwołania złożonego po terminie. W skardze wskazano, że razem z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę zostały złożone opinia Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, decyzja wyrażająca zgodę na lokalizację zjazdu, zgoda na nadwieszenie budynku na wysokości [...] cm nad chodnikiem ulicy [...], a uchybienie w postaci braku pieczęci na oświadczeniach nie może skutkować uchyleniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Na wstępie należy wskazać, że rodzaje decyzji jakie może wydać organ odwoławczy zostały określone w art. 138 k.p.a., który stanowi katalog zamknięty. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie.

W przeciwieństwie do przepisu art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a. prowadzi do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być albo usunięte i uzupełnione przez organ II instancji w granicach określonych w przepisie art. 137 k.p.a., albo przez organ I instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.).

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja tzw. decyzja kasatoryjna niczego nie rozstrzyga, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Organ odwoławczy może, jak to wskazano wyżej, wydać taką decyzję tylko w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W takim przypadku koniecznie należy w uzasadnieniu organu II instancji wyraźnie wskazać wytyczne co organ ma wyjaśnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że zupełnie nie wiadomo dlaczego Wojewoda [...] uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i co przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy wyjaśnić. Ponadto sentencja decyzji nie odpowiada jego uzasadnieniu i pozostają one ze sobą w sprzeczności. Z powyższych względów decyzja organu odwoławczego nie może się ostać w obrocie prawnym.

Organ II instancji wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a w uzasadnieniu napisał, że powinna zostać uchylona decyzja I instancji, ponieważ pozwolenie na budowę jest niezgodne z wydaną w dniu [...] czerwca 2006 r. decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto brak jest kilku uzgodnień.

Kolejna sprzeczność w uzasadnieniu to jak wskazał Wojewoda [...] tak w ogóle to brak jest ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a wcześniej stwierdził, że pozwolenie jest z tą decyzją niezgodne. To albo pozwolenie na budowę jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, albo jest jej brak.

Na marginesie należy wskazać, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2006 r. pozostawała w obrocie prawnym. Mimo, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję o warunkach zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, to jednak wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 804/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na fakt rozpoznania odwołania po terminie. W związku z powyższym odżyła decyzja o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.