Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości A. S.A. w upadłości likwidacyjnej w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 767/12 w sprawie ze skargi A. S.A. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem objętym skargą kasacyjną oddalił skargę Syndyka Masy Upadłościowej A. Spółki Akcyjnej w upadłości likwidacyjnej w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Z., działając z upoważnienia Zarządu Powiatu w Z. ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 11 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: u.d.p. lub ustawa o drogach publicznych) zezwolił A. S.A. w T. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, tj. ul. [...] w Z. w celu prowadzenia robót w postaci budowy kanalizacji sanitarnej stanowiącej inwestycję Gminy Z. i ustalił z tego tytułu opłatę. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. A. S.A. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2008 r. wskazując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). W ocenie skarżącej spółki decyzja została skierowano do podmiotu, który nie był stroną postępowania. Spółka przywołała na poparcie wniosku treść art. 39 ust. 3a u.d.p., zgodnie z którym w decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zawarte jest pouczenie inwestora o obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Zdaniem spółki, z przepisu tego jednoznacznie wynika, że to inwestor jest obowiązany wystąpić do właściwego organu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym to on winien być adresatem decyzji o udzielenie takiego zezwolenia, a nie wykonawca robót. Wykonawca robót nie może uzyskać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego również w sytuacji, gdy inwestor w drodze umowy cywilnoprawnej przeniósł na niego obowiązek uzyskania zezwolenia i poniesienia związanych z tym opłat oraz ewentualnych kar.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną na podstawie art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 4 oraz art. 157 § 1 k.p.a., a także art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że art. 39 ust. 3 a u.d.p., nie daje podstaw do stwierdzenia, że tylko inwestor dysponuje interesem prawnym legitymującym go do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Powołany przepis ma charakter informacyjny, stąd nie można z jego treści wywodzić stanowiska o braku legitymacji procesowej do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez inny podmiot. Gdyby wolą ustawodawcy było udzielenie takiego uprawnienia tylko inwestorom, to byłoby to określone w sposób jednoznaczny. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przepis art. 40 ust. 1 u.d.p. nie wprowadza jednak żadnych ograniczeń podmiotowych. Organ stwierdził, że takich ograniczeń nie można również wywieść z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Organ zauważył ponadto, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tej kwestii jednolite, jednak przeważa w nim pogląd, iż stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może być również wykonawca robót budowlanych, któremu inwestor zlecił ich wykonanie, skoro ma on faktycznie zajmować pas drogowy i występuje o takie zezwolenie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. S.A. zarzuciła organowi naruszenie art. 28 § 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 3 a i art. 40 ust. 1 u.d.p. Zdaniem Spółki, wykonawca robót posiada interes faktyczny wynikający ze stosunku cywilnoprawnego mającego swoje źródło w umowie o roboty budowlane, jednak ów interes faktyczny nie może prowadzić do modyfikacji czy przenoszenia obowiązków publicznoprawnych inwestora na wykonawcę robót.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium w pełni podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę podkreślił, że organ prawidłowo nie dopatrzył się spełnienia przesłanek nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i określenia opłaty z tego tytułu, a w konsekwencji uznał, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – w postaci jej skierowania do osoby nie legitymującej się przymiotem strony.

Sąd I instancji stwierdził, że wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się A. S.A., nastąpiło na wniosek tej spółki, z którego wynikało, iż firma ta jest wykonawcą robót budowlanych, których inwestorem jest Miasto Z.. A. S.A. wnioskowała o udzielenie zezwolenia na jej rzecz, a nie na rzecz inwestora. Przywołując treść art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 u.d.p. Sąd I instancji zauważył, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m. in. prowadzenia robót w pasie drogowym. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego – wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 u.d.p. – wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem składa zajmujący pas drogowy. Przepisy u.d.p. jak i przepisy ww. rozporządzenia pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się na wniosek zajmującego pas drogowy, przy czym nie precyzują one konkretnie, kto może być zajmującym pas drogowy.

Wobec tego, że ustawa i przepisy wykonawcze nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to decyzja wydana na rzecz podmiotu, który złożył wniosek w tym zakresie i skierowana do niego, nie może być zakwalifikowana, jako skierowana do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca co prawda rozróżnił przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa i skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną, to jednak wzruszenie decyzji w tym trybie stanowi środek nadzwyczajny. Wyeliminowanie w tym trybie decyzji wobec rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni art. 28 k.p.a., nie było zatem możliwe.

Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 97/12, według którego to inwestor, a nie wykonawca robót prowadzonych w pasie drogowym jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia, zaś wykonawca robót nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej i z tej racji nie powinien być adresatem decyzji z art. 40 ust. 12 u.d.p. Jednak zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju naruszenie art. 28 k.p.a. nie stanowi przesłanki nieważności w postaci skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną. Sąd podzielił stanowisko organu, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona także innymi kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a.

W konsekwencji, mając na uwadze stan prawny oraz rozbieżności w orzecznictwie w dacie wydania spornej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, Sąd I instancji uznał, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Z. z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

II

Syndyk Masy Upadłości A. S.A. w upadłości likwidacyjnej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że

a.) nie każde skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a tylko skierowanie do osoby nie będącej stroną w sposób oczywisty, niewątpliwy, widoczny na pierwszy rzut oka czy też niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, podczas gdy z przepisu tego wynika, że w każdym przypadku skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niezależnie od okoliczności i podstaw takiego zdarzenia, spełniona jest przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej decyzji;

b) wobec faktu, iż przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to skierowanie decyzji udzielającej takiego zezwolenia do osoby, która zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie nie mając jednak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego, nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności tej decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzi do wniosku, że każde skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną, nawet jeżeli osoba ta wystąpiła o wydanie na jej rzecz decyzji nie posiadając jednak interesu prawnego w jej uzyskaniu, spełnia przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji;

a w konsekwencji powyższego błędne niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do stanu faktycznego, który uzasadniał jego zastosowanie.

Podnosząc te zarzuty Syndyk domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznania skargi, w konsekwencji uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w G. do ponownego rozpoznania.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, chociaż niektóre jej zarzuty są trafne.

Ma rację skarżący podnosząc, że każde skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wadliwość tej decyzji, dającą podstawę stwierdzenia jej nieważności. Inaczej więc niż w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie podlega wartościowaniu – ocenie z punktu widzenia jego wagi ustalanej według kryteriów, jakie stosuje się przy ocenie naruszenia prawa (ciężkiego) stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji niedostatecznie odróżnił te dwie kwestie, dopuszczając się niekonsekwencji. Z jednej bowiem strony opowiedział się wyraźnie za stanowiskiem, że inwestor, a nie wykonawca, posiada interes prawny w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego inwestor jest legitymowany do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i to jemu, a nie wykonawcy, zezwolenie może zostać udzielone. Natomiast z drugiej strony Sąd uznał udzielenie zezwolenia wykonawcy, zamiast inwestorowi, za takie naruszenie prawa, które nie jest wadą "kwalifikowaną". Nie wypełnia ono dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ regulacja dotycząca udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie jest w tym zakresie jednoznaczna i w związku z tym istnieją co do tego rozbieżności w judykaturze.

To uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji.

Przede wszystkim należy podkreślić, że podstawę prawną udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym stanowi art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś art. 39 ust. 3 a tej ustawy. Z decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Z., działając z upoważnienia Zarządu Powiatu w Z. z dnia [...] kwietnia 2008 r. wynika, że firmie A. S.A. z siedzibą w T. udzielono takiego właśnie zezwolenia - na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót dotyczących budowy kanalizacji sanitarnej, stanowiącej inwestycję Gminy Z.. Nie ulega też wątpliwości, że przepis art. 40 tej ustawy nie zawiera wypowiedzi na temat podmiotów legitymowanych do uzyskania takiego zezwolenia. Przepis art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, na który powołuje się skarżąca Spółka, dotyczy innego zezwolenia i innej związanej z nim kwestii: zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czyli zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy.

Warto zwrócić uwagę na dość istotną różnicę w płaszczyźnie podmiotowej pomiędzy umieszczeniem (budowaniem) w pasie drogowym kanalizacji sanitarnej przez Gminę Z., a prowadzeniem w związku z tą inwestycją robót w tym pasie drogowym przez inny podmiot - wykonawcę. W pierwszym przypadku podmiotem zajmującym pas drogowy w ten właśnie sposób jest niewątpliwie inwestor. Stąd nic dziwnego, że przepis art. 39 ust. 3 a ustawy o drogach publicznych dotyczący adresowanego do inwestora zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tego rodzaju urządzeń, jak kanalizacja sanitarna, nakłada obowiązek pouczenia w tym zezwoleniu inwestora o tym, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest m.in. zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym. Z tego pouczenia nie można jednak wyprowadzać kategorycznego wniosku, że to wyłącznie inwestor jest legitymowany do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym.

Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania takiej inwestycji, jak kanalizacja sanitarna, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora (taką właśnie możliwość przewiduje art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc na pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Wówczas gdy to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, dlatego że inwestor nie występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania, jest również wykonawca. Idąc tą drogą można przyjąć, że w pewnych okolicznościach zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym może być również wydane na rzecz podwykonawcy. Podwykonawca będzie legitymowany jako strona w takiej sprawie, jeżeli zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę będzie wykraczało poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora lub wykonawcę albo też inwestor i wykonawca nie ubiegali się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym.

Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął, że udzielenie zezwolenia wykonawcy inwestycji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Błędne uzasadnienie tego stanowiska nie uzasadnia zaś, w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uwzględnienia skargi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.