Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego B. Z.-G. po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2541/15 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 12 sierpnia 2015 r. nr ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2541/15 oddalił skargę S. B. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 12 sierpnia 2015 r. znak ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2015 r., nr ..., Minister Zdrowia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619; dalej: u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody K. z dnia 15 grudnia 2014 r., znak ..., o nałożeniu na S. B. grzywny w celu przymuszenia do poddania córki B. B. urodzonej 17 kwietnia 2009 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. Poza sporem pozostaje w tej sprawie, że skarżący sprawuje opiekę nad córką B. B., a więc spoczywa na nim odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu zakażeniom, zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2012 r. poz. 159 i 742).

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie uwzględnienie zarzutów skargi podważających istnienie obowiązku, tryb szczepień ochronnych, czy też wskazujących na niewykonalność obowiązku szczepień w niniejszym postępowaniu nie było możliwe, bowiem tego rodzaju zarzuty mogły znaleźć uzasadnienie wyłącznie jako zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Jak zauważono w orzecznictwie sądów administracyjnych niedopuszczalne jest zgłaszanie w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie stanowiłoby w istocie zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 marca 2012 r., II SA/Go 61/12; wyrok WSA w Krakowie z 22 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 1099/11, CBOSA).

Mając na uwadze zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a., wady nieważności zaskarżonego postanowienia oraz art. 119 § 1 u.p.e.a. Sąd zauważył, że dotyczą one w istocie rozumienia treści art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z tym przepisem wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z dalszych przepisów powołanej ustawy (art. 17 ust. 3 i 4) wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Treści tego przepisu nie można zatem wykładać tak jak skarżąca, czyli że badanie to jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Badając zgodność z prawem postępowania toczącego się w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417).

Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych.

Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinęły przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086 ze zm.). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

Zdaniem Sądu, z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że obowiązek szczepień jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 rozporządzenia.

Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia, tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz odmiennie – statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 338/13 i z 4 lutego 2015 r., II OSK 1509/13).

Sąd pierwszej instancji uznał, że powoływanie się przez skarżącego na konstytucyjną gwarancję wolności i praw człowieka, w tym art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie znajduje uzasadnienia. Wbrew argumentom skarżącego, obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silne oparcie w przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi, a ochroną zdrowia społeczeństwa jest oczywisty, przede wszystkim chronione powinny być inne osoby narażone w ten sposób na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych (por. wyżej przytaczane wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r. i z 4 lutego 2015 r., a także wyroki NSA z 12 czerwca 2012 r., II OSK 1312/13 i II OSK 97/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie Sąd wskazał, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Tytuł wykonawczy obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo nieukończenia przez dziecko skarżącego wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (tak: NSA w wyroku z 12 czerwca 2014 r., II OSK 1312/13).

Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

Sąd zwrócił uwagę, że jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się rodziców wraz z dzieckiem B. B. na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w podmiocie leczniczym. B. B. nie otrzymała, zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (PSO) szczepień ochronnych. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Skarżący nie dostarczył lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji powyższych szczepień u dziecka.

Sąd jeszcze raz podkreślił, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne.

W ocenie Sądu ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącego – B. B., stał się wymagalny. Mając na uwadze materiał zebrany w sprawie oraz fakt, że przestrzeganie ustawowego obowiązku poddania się przymusowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym zabezpieczone jest przymusem administracyjnym, Sąd uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne, zaś grzywna została nałożona w wysokości zgodnej z art. 121 § 1 u.p.e.a.

Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu uchybień przepisów prawa materialnego i procesowego dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia, zachowania gwarancji procesowych skarżącej, w tym naruszenia art. 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a. oraz 81 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

S. B. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

I) art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddanie dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego),

II) art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, mimo iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 5,

III) naruszenia prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

IV) naruszenie art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wydanie postanowienia pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania, jak i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w warunkach nieważności w postaci niewykonalności nałożonego obowiązku,

V) naruszenie przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo iż w toku postępowania doszło do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 w związku z art. 81 § 1 k.p.a. oraz 8 k.p.a., które to naruszenia postępowania administracyjnego mogły mieć wpływ na wynik tego postępowania – pozbawienie prawa do prawidłowego udziału w postępowaniu, gdyż gdyby organ działając zgodnie z zasadą nakazującą tak postępować aby pogłębić zaufanie do władzy, to powinien poinformować o konieczność dostarczenia zaświadczenia dotyczącego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do szczepienia i w sytuacji gdyby powyższe wykonał, to skarżąca przed wydaniem orzeczenia miałaby możliwość takie zaświadczenie dostarczyć, co miałoby wpływ na treść orzeczenia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Nadto wniósł o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570, tekst jedn. z dnia 19 kwietnia 2013 r., Dz.U. z 2013 r. poz. 947) oraz § 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych, z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Wniesiono również o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 138 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem było postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619). Według art. 119 § 1 tej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym. Egzekucji administracyjnej, zgodnie z art. 3 § 1 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej wynikające bezpośrednio z przepisów prawa. Obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa bezpośrednio bez potrzeby autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Stanowi o tym art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. Nr 234, poz. 1570), stanowiąc: "Osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddania się szczepieniom ochronnym". Obowiązek ten konkretyzuje regulacja w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, stanowiąc: "Osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej »obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi«". Wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych określa wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom.

Obowiązek szczepienia jest obowiązkiem niepieniężnym, wypełnia to przesłankę z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie można zatem zarzucić rażącego naruszenia prawa przez zastosowanie do tego rodzaju obowiązku grzywny w celu przymuszenia.

W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym przysługują dwa odrębne środki zaskarżenia, w wyodrębnionych stadiach postępowania egzekucyjnego. Pierwszy środek zaskarżenia przysługuje w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którym jest zarzut. Zarzut jest środkiem obrony przed egzekucją, wnoszony na wyliczonych ustawowo przesłankach w art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wnosząc zarzut zobowiązany lub jego przedstawiciel ustawowy mogą podnosić nieistnienie obowiązku, brak wymagalności obowiązku. Zarzut podlega w określonej przepisami tej ustawy procedurze rozpoznaniu. Wyłącza to dopuszczalność podnoszenia podstaw ustawowych zarzuty w zaskarżeniu postanowienia o nałożeniu grzywny. Powoduje to, że do postanowienia o nałożeniu grzywny nie można zastosować przesłanek ustawowych zarzutu, wyliczonych w art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kwalifikując jak przesłanki nieważności decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie podlega zaskarżeniu odrębnym środkiem zaskarżenia. Na postanowienie o nałożeniu grzywny służy zażalenie. Nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa w tego rodzaju rozstrzygnięciach, na podstawach ustawowych zarzutu.

Nie jest zasadna podstawa kasacyjna naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł granice wolności jednostki wyznaczone ochroną takich wartości jak ochrona życia i zdrowia jako dobro wspólne społeczeństwa.

Nie jest również zasadna podstawa kasacyjna naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które nie dają podstaw prawnych do wyprowadzenia naruszenia przepisów prawa. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 8, art. 10 § 1, art. 81 § 1, art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestie zasadności obowiązku nie podlegają ustaleniu przy ocenie zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny.

Rozpoznawana sprawa nie pozostaje w związku z postawionym wnioskiem o wystąpienie z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.