Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia WSA Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2026 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w L. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie dopuścił się bezczynności w załatwieniu punktu 6 wniosku Fundacji [...] w L. z dnia 11 lutego 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie do załatwienia punktu 6 wniosku wskazanego w punkcie I; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie na rzecz Fundacji [...] w Lublinie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Fundacja [...] z siedzibą w L. (dalej jako: skarżąca, wnioskodawca, Fundacja) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie (dalej jako: organ, Dyrektor ZDiTM, Dyrektor Zarządu) w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 11 lutego 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Z akt sprawy przekazanych Sądowi wraz ze skargą wynika, że w dniu 11 lutego 2026 r. K. K., działając z upoważnienia Prezesa Fundacji, za pośrednictwem poczty elektronicznej skierował do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Lublinie (dalej jako: ZDiTM, Zarząd) wniosek o następującej treści:

"Wnoszę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zimowego utrzymania w 2026 roku:

1. Dlaczego w zakresie stałego zimowego utrzymania nie znalazły się drogi rowerowe?

2. Jakimi kryteriami kierowano się wybierając poszczególne elementy sieci drogowej oraz drogi do stałego zimowego utrzymania oraz kwalifikując do danego standardu odśnieżania?

3. Jaka powierzchnia lub długość: dróg, chodników i dróg rowerowych (osobno) jest objęta stałym zimowym utrzymaniem?

4. Jakie koszty poniosło miasto w związku z zimowym utrzymaniem: dróg, chodników i dróg rowerowych (osobno)?

5. Proszę o udostępnienie listy zgłoszeń dot. zimowego utrzymania w trybie interwencyjnym, ew. wskazanie ile z nich dotyczyło jezdni, chodników i dróg rowerowych (osobno)? Które zgłoszenia nie zostały zrealizowane i dlaczego?

6. Skanów aktualnie obowiązujących umów na realizację prac związanych z bieżącym utrzymaniem ulic miasta L. oraz tych podpisanych w 2024 roku ([...], [...], [...]).

Proszę o przesłanie odpowiedzi na mój adres mailowy."

Pismem z dnia 25 lutego 2025 r. (przesłanym na adres e-mail wnioskodawcy) ZDiTM w następujący sposób odpowiedział na powyższy wniosek:

"Wniosek w części obejmującej pytania o przyczyny i kryteria podjętych rozstrzygnięć - punkt 1 i 2 wniosku - nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa obejmuje obowiązek udostępnienia informacji o stanie faktycznym i dokumentach pozostających w posiadaniu organu, nie zaś obowiązek formułowania uzasadnień, ocen ani wyjaśnień motywów działania.

W odniesieniu do punktu 3 i 4, tut. Zarząd nie jest w posiadaniu danych objętych wnioskowanym podziałem na drogi, chodniki i drogi rowerowe.

Wnioskowana w punkcie 5. lista zgłoszeń dot. zimowego utrzymania w trybie interwencyjnym ma charakter wewnętrzny, o roboczym i pomocniczym znaczeniu. Dokumenty te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie odnoszą się do sposobu wykonywania zadań publicznych w formie rozstrzygnięcia ani nie wyrażają ostatecznego stanowiska organu. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do ich udostępnienia.

(...)

Skany wnioskowanych w punkcie 6. umów znajdują się w załączeniu niniejszego pisma."

W reakcji na otrzymaną odpowiedź Fundacja w dniu 3 marca 2026 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wskazaną na wstępie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 11 lutego 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W tym samym dniu wnioskodawca skierował do ZDiTM wiadomość e-mail, w treści której zwrócił się o "dosłanie parzystych stron umów".

W dniu 4 marca 2026 r. ZDiTM, w uzupełnieniu odpowiedzi na wniosek, drogą mailową przesłał wnioskodawcy skany wszystkich stron umów na realizację prac związanych z bieżącym utrzymaniem ulic Miasta L.: [...], [...], [...]

W dniu 4 marca 2026 r. wnioskodawca skierował do ZDiTM wiadomość e-mail z pytaniem: "Czy załączniki, stanowiące integralną część umowy, też otrzymam?"

W dniu 17 marca 2026 r. organ drogą mailową przesłał wnioskodawcy skany załączników przedmiotowych umów.

W złożonej w dniu 3 marca 2026 r skardze do sądu administracyjnego Fundacja zwróciła się o: zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw; zapewnienie elektronicznego dostępu do akt.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w otrzymanej w dniu 25 lutego 2026 r. odpowiedzi na wniosek organ merytorycznie odniósł się tylko do punktu 6 wniosku, jednak i w tym zakresie odpowiedź – zdaniem skarżącej – była nieprawidłowa. Umowy zostały bowiem udostępnione jedynie w części obejmującej ich nieparzyste strony oraz bez załączników, które stanowią ich integralną część.

Fundacja nie zgodziła się ponadto ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi z dnia 25 lutego 2026 r., odnoszącym się do pozostałych punktów jej wniosku. Podniosła, że jej intencją było rozpoznanie sposobu zimowego utrzymania dróg w L.. Fundacja zakładała przy tym, że dochodzi do systemowej dyskryminacji osób nieporuszających się autem, czyli pieszych i rowerzystów. Informacje z pkt 1 i pkt 2 wniosku świadczą o tym, jakimi przesłankami kierował się organ dysponując majątkiem publicznym oraz decydując o zimowym utrzymaniu wyłącznie jezdni. W ocenie skarżącej, jest to informacja o sprawach publicznych, dotycząca podejmowania decyzji o wydatkowaniu pieniędzy publicznych oraz utrzymaniu dróg publicznych. Czynność ta pokazuje, jak organ realizuje istniejące polityki i strategie.

Zdaniem skarżącej, trudno uwierzyć, że organ nie posiada informacji w zakresie punktu 3 i 4 wniosku. Fundacja podkreśliła, że informacje te są bardzo istotne dla opinii publicznej, gdyż świadczą o tym, jakie priorytety w odśnieżaniu ma miasto L. i czy w takim zakresie realizuje posiadane polityki i strategie.

Odnosząc się do odpowiedzi na punkt 5 wniosku, Fundacja stwierdziła, że zgodzić się z tym, iż lista zgłoszeń mieszkańców dotyczących braku odśnieżenia stanowi dokument wewnętrzny. Jest to zbiór analogiczny do listy skarg i wniosków. Stanowi to materiał w oparciu, o który urząd wysyła służby odśnieżające, albo też takich służb nie wysyła. Informacje o problemach z odśnieżaniem, ewentualnie o szybkości reakcji, stanowią bardzo ważną dla opinii publicznej informację.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZDiTM wniósł o oddalenie skargi w całości, a w przypadku stwierdzenia bezczynności organu: umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 11 lutego 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej; stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; odstąpienie od zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ opisał wymianę korespondencji z Fundacją w sprawie wniosku z dnia 11 lutego 2026 r. Podkreślił, że z uwagi na fakt, iż w pierwotnym wniosku K. K. nie wnioskował o udostępnienie załączników do umów dotyczących bieżącego utrzymania, pismo wnioskodawcy z dnia 3 marca 2026 r. (zawierające żądanie uzupełniania umów o załączniki) zostało uznany przez ZDiTM jako kolejny wniosek o dostęp do informacji publicznej. W związku z tym, organ rozpatrzył je w ustawowym terminie. Odpowiedź została wysłana w dniu 17 marca 2026 r. na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy. Ponadto w dniu 4 marca 2026 r. ZDiTM, niezwłocznie po zauważeniu błędu w skanach umów przesłanych do skarżącego (tj. przez pomyłkę zostały zeskanowane i przesłane tylko nieparzyste strony umów) przesłał na adres wnioskodawcy pełne skany umów.

W świetle przedstawionego stanu faktycznego, zdaniem organu, nie przekroczono ustawowego terminu udostępnienia żądanej informacji i nie nastąpiła bezczynność organu oraz nie miało miejsca rażące naruszenie prawa. Organ zachował przewidziane przepisami prawa terminy. Zarówno w przypadku wniosku z dnia 11 lutego 2026 r. jak również w przypadku wniosków z 3 i 4 marca 2026 r.

Dyrektor Zarządu podtrzymał stanowisko, iż informacje objęte pytaniami z pkt 1 i 2 wniosku z dnia 11 lutego 2026 r., nie stanowią informacji publicznej. Co za tym idzie, wniosek w tym zakresie nie może być zrealizowany na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie odpowiadałoby to celowi ani funkcji przywołanej ustawy.

Organ podtrzymał też wyjaśnienia odnośnie do pytań z pkt 3 i 4 wniosku, wskazując, że nie posiada zestawień danych z podziałem na wydzielenie poszczególnych elementów infrastruktury drogowej między innymi jak: chodniki, drogi, ścieżki rowerowe, czego żądała skarżąca.

W odniesieniu do żądania udostępnienia listy zgłoszeń dotyczących zimowego utrzymania trybie interwencyjnym ze wskazaniem ile z nich dotyczyło jezdni, chodników i dróg rowerowych osobno dla każdej z części infrastruktury drogowej wraz z wyjaśnieniem, które zgłoszenia nie zostały zrealizowane i dlaczego (pkt 5 wniosku), organ podtrzymał ocenę, iż żądane dane stanowią dokumenty wewnętrzne o charakterze roboczym i pomocniczym. Zdaniem Dyrektora Zarządu, dokumenty te nie są zatem informacją publiczną i nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ służą wewnętrznym potrzebom organu lub organizacji. W związku z ustaleniem, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, organ nie miał także podstaw do wydania decyzji, zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W zakresie pkt 6 wniosku organ stwierdził, że całość żądania została zrealizowana. W związku z tym, ż wnioskowane w pierwotnym wniosku umowy zostały początkowo, przypadkowo wysłane niepełne (jako skany tylko stron nieparzystych), ZDiTM niezwłocznie po zauważeniu błędu, tj. następnego dnia, dosłał wnioskowane dokumenty. Co więcej, wnioskowane załączniki do umów zostały wysłane w ustawowym terminie od momentu wpłynięcia wniosku o ich udostępnienie.

Wskazując na powyższe, Dyrektor Zarządu podniósł, że zarzut bezczynności jest całkowicie nieuzasadniony. Skarga nie dotyczy rzeczywistej bezczynności organu, lecz stanowi polemikę z treścią udzielonych odpowiedzi oraz próbę instrumentalnego wykorzystania procedury sądowoadministracyjnej do wywierania presji na organ. Organ podkreślił, że przedstawione w piśmie przypuszczenia dotyczące przesłanek podejmowania decyzji w zakresie zimowego utrzymania dróg nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących zasadach organizacji tych prac. W związku z powyższym, nie znajduje potwierdzenia twierdzenie o rzekomej dyskryminacji poszczególnych grup użytkowników przestrzeni publicznej.

Organ dodał, że w 2025 r. do ZDiTM wpłynęło ogółem ponad 200 wniosków o dostęp do informacji publicznej, z czego prawie połowa została złożona przez Fundację. Działalność skarżącego ma charakter wysoce intensywny i powtarzalny, polegający na masowym kierowaniu do Zarządu wniosków o dostęp do informacji publicznej, często dotyczących tych samych zagadnień, a następnie wnoszeniu skarg na bezczynność, co w praktyce prowadzi do istotnego obciążenia pracy organu i dezorganizacji jego bieżących zadań. Skarżący regularnie prowadzi z Zarządem korespondencję elektroniczną przesyłając wiadomości z prefiksem "Re:", zawierające polemikę z przedłożonym mu stanowiskiem. Korespondencja mailowa zawiera przy tym treści nieodpowiadające powadze kontaktu z instytucją publiczną. W ocenie organu, działania skarżącej, polegające na masowym kierowaniu wniosków i skarg w tej samej lub podobnej sprawie, należy ocenić jako instrumentalne wykorzystanie prawa do informacji publicznej, sprzeczne z zasadą lojalnego współdziałania stron z organem administracji publicznej, wynikającą z art. 7 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie skarżącej stanowi zatem nadużycie prawa do informacji publicznej.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz.143, dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w części. Dyrektor Zarządu dopuścił się bowiem bezczynności w załatwieniu punktu 6 wniosku skarżącej z dnia 11 lutego 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast w zakresie odnoszącym się do pozostałej części przedmiotowego wniosku (pkt 1-5), skarga podlega oddaleniu, jako bezzasadna.

Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

O bezczynności na gruncie u.d.i.p. można mówić co do zasady wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji z mocy art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., w określonym w art. 13 ust.1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie (art. 16).

Podjęcie powyższych czynności uzależnione jest jednak od stwierdzenia w pierwszej kolejności, że wniosek dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1). Jeżeli bowiem wniosek o udostępnienie informacji nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., adresat wniosku zobowiązany jest jedynie powiadomić wnioskodawcę o tej okoliczności, natomiast brak jest podstaw do wydania w takiej sytuacji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Co za tym idzie, w sprawach dostępu do informacji publicznej bezczynność może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji i możliwości jej udostępnienia w trybie u.d.i.p. Nadto bezczynność w sprawie wniosku o informację publiczną może zaistnieć w sytuacji, gdy dochodzi do udostępnienia informacji innej, niż ta, której oczekuje wnioskodawca, bądź też informacji niepełnej – nieadekwatnej do zakresu wniosku (por. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12; z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16). Rozpoznając skargę wniesioną w takich okolicznościach Sąd zobowiązany jest ocenić, czy podmiot zobowiązany prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnienie informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny. Nadto Sąd ocenia, czy odpowiedź organu była kompletna i adekwatna do treści wniosku, czy też pomimo udzielonej odpowiedzi organ nie załatwił wniosku w pełnym zakresie i z tej racji pozostaje w stanie bezczynności.

Podkreślić też należy, że podmiot objęty regulacją art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. zwolniony jest z obowiązku udostępnienie informacji publicznej, której nie posiada. Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wprost bowiem wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W razie niedysponowania żądaną informacją publiczną, po stronie adresata wniosku nie powstaje również obowiązek wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wskazanie, iż podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada, nie stanowi bowiem odmowy jej udzielenia (por. wyroki NSA: z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 i z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1644/09).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż Dyrektor ZDiTM należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną Gminy M. L. (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).

W sprawie nie jest także kwestionowane, iż organ, z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., odpowiedział na wniosek Fundacji z dnia 11 lutego 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczność ta nie przesądza jednak o braku bezczynności organu w sprawie przedmiotowego wniosku. W udzielonej w dniu 25 lutego 2026 r. odpowiedzi na wniosek, organ stwierdził bowiem, że część informacji żądanych przez skarżącą, nie posiada waloru informacji publicznej, z czym skarżąca się nie zgadza. Publiczny charakter w rozumieniu u.d.i.p. organ przypisał natomiast jedynie umowom żądanym przez Fundację w punkcie 6 wniosku, jednak również w tym zakresie, zdaniem skarżącej, organ nie załatwił wniosku prawidłowo, bowiem nie udostępnił jej pełnej treści wnioskowanych umów.

W związku z powyższym rozstrzygnięcia zawiłego przed Sąd sporu sprowadza się weryfikacji prawidłowości dokonanej przez organ oceny charakteru poszczególnych informacji objętych wnioskiem z dnia 11 lutego 2026 r., a także oceny, czy w zakresie, w jakim organ wniosek ten uwzględnił, udzielone skarżącej informacje były kompletne i adekwatne do treści żądania.

Wyjaśnić należy, że prawo do informacji publicznej jest publicznym prawem podmiotowym, którego normatywnym źródłem jest art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Celem prawa do informacji publicznej jest zapewnienie obywatelom prawa do kontroli sposobu funkcjonowania instytucji wykonujących zadania Państwa oraz gospodarowania środkami publicznymi.

Tak określony na poziomie konstytucyjnym zakres prawa do informacji publicznej koresponduje z ustawową definicją "informacji publicznej". Pojęcie to ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Według poglądu doktryny wypracowanego na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28-29).

Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że walor informacji publicznej posiadają informacje objęte pkt 6 wniosku Fundacji, tj. treść umów na realizację prac związanych z bieżącym utrzymaniem ulic miasta L.. W tym zakresie publiczny charakter żądanych informacji nie budzi też wątpliwości Sądu. W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, iż umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty wykonujące zadania publiczne, dotyczące spraw publicznych oraz wydatkowania środków publicznych, objęte są zakresem u.d.i.p. (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2850/17; wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 634/16; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 69/19; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 22/17, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 52//20).

Należy zgodzić się ze skarżącą, iż pomimo niekwestionowania publicznego charakteru informacji objętych pkt 6 jej wniosku, organ w ustawowym terminie nie załatwił jednak wniosku w tym zakresie w sposób prawidłowy, a przez to dopuścił się bezczynności. Ponownie podkreślić należy, że bezczynność w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce m.in. w sytuacji, gdy dochodzi do udzielenia informacji niepełnej - nieadekwatnej do zakresu wniosku. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, albowiem w załączeniu do odpowiedzi z dnia 25 lutego 2026 r. organ przesłał skarżącej skany jedynie nieparzystych stron żądanych umów. Ponadto organ nie udostępnił skarżącej załączników przedmiotowych umów. W tym miejscu podkreślić należy, że Sąd nie podziela stanowiska organu, jakoby obowiązek udostępnienia skarżącej załączników umów wskazanych w punkcie 6 wniosku z dnia 11 lutego 2026 r., powstał dopiero na skutek złożenia przez skarżąca kolejnego wniosku (wiadomości e-mail z dnia 4 marca 2026 r.), w którym skarżąca zwróciła się o uzupełnienie otrzymanych dokumentów o brakujące załączniki. Nawet jeśli Fundacja w treści wniosku z dnia 11 lutego 2026 r. nie sprecyzowała, iż żąda udostępnienia wskazanych umów wraz z załącznikami, to jednak mając na uwadze, że załączniki stanowią integralną części umowy, organ zobowiązany był przyjąć, że również są przedmiotem żądania wnioskodawcy. Nie budzi zatem wątpliwości, że informacje udostępnione skarżącej przez organ w dniu 25 lutego 2026 r. w ramach realizacji pkt 6 wniosku, nie były kompletne. Jak natomiast wynika z akt sprawy, pełna treść żądanych umów została skarżącej udostępniona w dniu 4 marca 2026 r., natomiast brakujące załączniki umów zostały przekazane Fundacji w dniu 17 marca 2026 r. Tym samym pkt 6 wniosku został przez organ załatwiony prawidłowo już po upływie terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a jednocześnie po złożeniu przez Fundację rozpoznawanej skargi.

W ocenie Sądu, organowi nie można natomiast zarzucić bezczynności w załatwieniu pozostałej części wniosku Fundacji z dnia 11 lutego 2026 r.

W zakresie pkt 3 i pkt 4 przedmiotowego wniosku organ nie dopuścił się bezczynności, albowiem w piśmie z dnia 25 lutego 2026 r. poinformował wnioskodawcę, iż nie posiada informacji objętych tymi pytaniami. Raz jeszcze należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sytuacji, w której organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, informuje wnioskodawcę, że nie dysponuje żądaną informacją, nie można mu skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu wniosku. Organ nie może bowiem udostępnić informacji, której nie posiada bez względu na to, czy zdaniem wnioskodawcy winien nią dysponować (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 83/20). Zaznaczyć przy tym należy, że sąd administracyjny nie posiada instrumentów prawnych, które pozwoliłyby mu, w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność, zweryfikować twierdzenie organu o nieposiadaniu danej informacji publicznej. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, brak jest podstaw by kwestionować wiarygodność wyjaśnień organu, iż nie posiada on danych dotyczących powierzchni (osobno) dróg, chodników i dróg rowerowych na terenie Miasta L., objętych stałym zimowym utrzymaniem, jak też danych o kosztach utrzymania tych elementów infrastruktury miejskiej, również uwzględniających podział na wskazane kategorie.

W pozostałym zakresie, a więc dotyczącym pytań z pkt 1, pkt 2 i pkt 5 wniosku z dnia 11 lutego 2026 r., w ocenie Sądu, prawidłowo organ poinformował Fundację, że informacje objęte tymi pytaniami nie posiadają waloru informacji publicznej.

Podkreślić trzeba, że informację publiczną wiązać należy ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W trybie u.d.i.p. nie jest możliwe domaganie się od organu wytłumaczenia podjętych działań czy zaniechań (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 37/24; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 stycznia 2026 r., II SAB/Bd 139/25). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się ponadto, że dostęp do informacji publicznej nie może być utożsamiany ze środkiem kwestionowania działań organów władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1595/06).

Pytania zawarte w punktach 1 i 2 wniosku nie odnoszą się do sfery faktów zaistniałych w związku z realizację przez ZDiTM powierzonych tej jednostce zadań publicznych, lecz stanowią żądanie przedstawienia przez organ wyjaśnień co do braku określonych działań, tj. braku objęcia stałym zimowym utrzymaniem niektórych elementów sieci drogowej. Tak sformułowane pytanie nie dotyczy zatem informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p., co wyłącza możliwość przypisania organowi bezczynności w zakresie tej części żądania Fundacji.

Odnosząc się z kolei do żądania wyrażonego w pkt 5 wniosku z dnia 11 lutego 2026 r., wyjaśnić należy, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot zewnętrzny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (por. wyroki NSA: z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02; z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2154/11). W tym kontekście podzielić należy stanowisko WSA w Warszawie zawarte wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 424/24, że skargi/wnioski/ zawiadomienia skierowane do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny (niepubliczny) nie stają się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że zostały do tego organu złożone i znajdują się w jego posiadaniu (por. także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 75/17).

W związku z powyższym waloru informacji publicznej nie posiadają kierowane do ZDiTM przez podmioty prywatne zgłoszenia dotyczące zimowego utrzymywania poszczególnych elementów miejskiej infrastruktury drogowej. W konsekwencji również żądana przez Fundację lista takich zgłoszeń nie jest informacje publiczną. Jakkolwiek przedmiotowa lista zgłoszeń jest dokumentem sporządzonym już przez sam organ, to jednak nie sposób przypisać jej waloru informacji publicznej. Jako zasadne natomiast uznać zakwalifikowanie jej jako dokument wewnętrzny. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że część informacji i dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11; z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130; z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13). Do tej kategorii należą właśnie tzw. dokumenty wewnętrzne, które choć służą realizacji zadania publicznego, to jednak nie przesądzają o kierunkach działania organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2016, str. 206-208; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2957/15). Dokumenty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale służące jedynie poprawie jego funkcjonowania, służące wyłącznie usprawnianiu działalności danego podmiotu, jak też związane wyłącznie z jego wewnętrzną organizacją pracy, stanowią zatem dokumenty wewnętrzne, które nie są informacją publiczną (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). W ocenie Sądu, taki właśnie charakter ma lista zgłoszeń skierowanych do ZDiTM w trybie interwencyjnym, dotyczących zimowego utrzymywania jezdni chodników i dróg rowerowych. Dokument ten nie przedstawia bowiem oficjalnego stanowiska tej jednostki, a jedynie służy usprawnieniu jej działalności.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie I sentencji wyroku stwierdził, że Dyrektor ZDiTM dopuścił się bezczynności w załatwieniu punktu 6 wniosku Fundacji z dnia 11 lutego 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w powyższym zakresie, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. – pkt II sentencji). Bezczynność organu zaistniała bowiem wskutek przesłania skarżącej skanów żądanych umów pozbawionych części stron, co wynikało z przeoczenia, a także wskutek pominięcia w udostępnionych dokumentach załączników umów, co z kolei było konsekwencją błędnego odczytania zakresu żądania Fundacji. W tych okolicznościach nie można jednak uznać, że bezczynność organu była wynikiem świadomego lekceważenia ustawowego obowiązku udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji. W działaniu organu nie sposób dopatrzyć się złej woli, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że udostępnianie informacji publicznej, jakkolwiek istotne, nie jest jednak głównym zadaniem organu. Istotna dla oceny wagi naruszenia prawa jest także okoliczność, iż organ po otrzymaniu złożonej za jego pośrednictwem skargi, udostępnił skarżącej brakujące elementy żądanych umów.

Udostępnienie skarżącej całości informacji objętych punktem 6 wniosku Fundacji z dnia 11 lutego 2026 r. po otrzymaniu skargi, skutkowało ustaniem bezczynności organu przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd. W tej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia punktu 6 wniosku skarżącej należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe (pkt III sentencji).

W pozostałej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a (pkt IV sentencji). Z zakresie punktów 1, 2 i 5 wniosku Fundacji z dnia 11 lutego 2025 r., organ nie dopuścił się bezczynności, bowiem pytania zawarte w tych punktach nie dotyczą informacji publicznej, o czym organ prawidłowo poinformował skarżącą w piśmie z dnia 25 lutego 2026 r. Z kolei w zakresie dotyczącym punktów 3 i 4 wniosku skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, skoro organ nie posiada informacji objętych tą częścią wniosku, o czym również poinformował skarżącą w piśmie z dnia 25 lutego 2026 r.

O kosztach postępowania (pkt V sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzone koszty postepowania obejmują uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. Pomimo wniosku organu o odstąpienie od zasądzenia kosztów na rzecz skarżącej, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego wniosku i odejścia od podstawowej zasady rezultatu (odpowiedzialności za wynik postępowania), wyrażonej w art. 200 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie było żadnych podstaw do zastosowania ani zasady stosunkowego rozdziału kosztów (art. 206), ani zasady słuszności (art. 208 p.p.s.a.), gdyż nie zostały spełnione przesłanki wyrażone w tych przepisach.

Końcowo wyjaśnić należy, że irrelewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawało stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, wedle którego działania Fundacji podejmowane wobec ZDiTM (w tym ilość kierowanych do tej jednostki przez skarżącą wniosków o udostępnienie informacji publicznej) stanowi przejaw nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej może bowiem być podstawą wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, natomiast nie może usprawiedliwiać bezczynności w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1586/22; z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 320/22; z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 711/23; z dnia 20 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 2916/22; z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2285/22; z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 5517/21; z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7440/21; dnia 12 lipca 2024 r.; sygn. akt III OSK 2604/23; z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2508/23).

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.