Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2026 r. sprawy ze skargi B. P. - Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. na bezczynność Przewodniczego Rady Gminy K. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania pkt 2 oraz 3 wniosku strony skarżącej z dnia 23 grudnia 2025 r.; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Gminy K. na rzecz B. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

B. P. Dyrektor Szkoły Podstawowej im. [...] (dalej jako: "strona", "skarżąca") 23 grudnia 2025 r. złożyła do Przewodniczącego Gminy [...] (dalej jako: "organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci wniosku, który strona złożyła przed sesją Rady Gminy [...], w dniu 28 sierpnia 2025 r. dotyczącego wyłączenia M. P. – Przewodniczącego Rady Gminy, z udziału w głosowaniu. W szczególności wniesiono o:

1) udostępnienie kopii złożonego wniosku (w formie, w jakiej został utrwalony przez organ – pisemnej lub jako element protokołu z sesji),

2) wskazanie, w jakim dokumencie urzędowym (np. protokole, załączniku do protokołu, nagraniu), wniosek ten został odnotowany,

3) informację, czy i w jaki sposób wniosek został rozpatrzony.

W odpowiedzi w piśmie z 5 stycznia 2026 r. organ wskazał, że wnioskowane informacje są ściśle związane z osobą wnioskującego. Wniosek zaś o udostępnienie informacji publicznej składany przez podmiot, którego interesu dotyczy nie jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, gdyż nie odnosi się do sprawy publicznej. Organ poinformował również, że z przebiegu każdej sesji Rady Gminy [...] sporządzany jest protokół, który jest dokumentem ogólnodostępnym na stronie BIP Urzędu Gminy [...].

Pismem z 7 stycznia 2026 r. skarżąca stwierdziła, że pismo organu z 5 stycznia 2026 r. nie stanowi rozstrzygnięcia w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też wniosła o udostępnienie wnioskowanych informacji lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji.

W piśmie z 12 stycznia 2026 r. organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie z 15 stycznia 2026 r. strona wezwała organ do ponownego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi w piśmie z 22 stycznia 2026 r. organ wskazał, że przedstawił już swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 12 stycznia 2026 r.

Kolejnym pismem z 11 lutego 2026 r. skarżąca wezwała organ do prawidłowego załatwienia wniosku oraz do wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy.

W piśmie z 19 lutego 2026 r. organ wskazał, że przedstawił już swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 5 stycznia 2026 r.

W dniu 20 marca 2026 r. do organu wpłynęła skarga skarżącej do organu na jego bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Strona wniosła o:

1. stwierdzenie bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej opisanych w załącznikach nr 1-6,

2. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosków poprzez udzielenie informacji publicznej albo wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

3. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ nie wydał decyzji administracyjnej, mimo że w istocie odmówił udostępnienia informacji. Zastąpienie ustawowej procedury korespondencją niemającą charakteru rozstrzygnięcia stanowi naruszenie prawa i uniemożliwia skuteczną kontrolę sądową. W ocenie strony taki sposób działania wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. W kontekście wniosku będącego przedmiotem sprawy w niniejszej sprawie (załącznik nr 3) podkreślono, że udostępnienie jedynie protokołu bez odniesienia się do pozostałych elementów wniosku nie stanowi realizacji obowiązku informacyjnego w pełnym zakresie. Ponadto organ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co stanowi naruszenie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji działanie organu należy zakwalifikować jako bezczynność częściową w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w piśmie z 5 stycznia 2026 r. udzielił skarżącej odpowiedzi, podając, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż jest ściśle związana ze skarżącą a z przebiegu każdej sesji Rady Gminy [...] sporządzany jest protokół dostępny na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy [...].

W piśmie procesowym z 2 maja 2026 r. skarżąca uzupełniła braki formalne skargi oraz podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej w skrócie: "u.d.i.p". wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest zatem ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się wskazanych w swoim wniosku informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepisy tej ustawy ustanawiają generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, regulując zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych.

Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Niewątpliwie Przewodniczący Rady Gminy [...] jest podmiotem publicznym zobowiązanym do udostępnienia informacji o charakterze informacji publicznych. Wnioskowane informacje z całą pewnością stanowią informacje publiczne ponieważ w sposób bezpośredni dotyczą działania przedmiotowego organu oraz wytworzonych przez niego dokumentów.

Przede wszystkim należy podkreślić, że podmiot zobowiązany nieprawidłowo rozpoznał wniosek skarżącego. Organ wskazał, że wnioskowane informacje są ściśle związane z osobą wnioskującego. Wniosek zaś o udostępnienie informacji publicznej składany przez podmiot, którego interesu dotyczy nie jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, gdyż nie odnosi się do sprawy publicznej. W piśmie z 12 stycznia 2026 r. organ zasugerował, że takie działanie prowadzi do nadużycia prawa, a w takich sytuacjach organ nie jest zobligowany do wydania decyzji.

Stanowisko organu jest w tym zakresie błędne.

Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od podmiotu wnioskującego wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W praktyce udostępniania informacji publicznych jest to oczywiste, co zresztą potwierdza składanie i rozpatrywanie wniosków mailowych składanych przez osoby niezweryfikowane. Skoro jednak w szczególnych przypadkach dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać jednak tylko w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność uporczywego ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Wszystkie te okoliczności powinny być jednak przez organ wskazane i ocenione z podaniem precyzyjnej i rzeczowej argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Z pewnością gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma prawna decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku faktycznego nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane stało się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23, z 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; z 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; z 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; z 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; z 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; z 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; z 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21).

Argumentacja organu wskazująca ogólnikowo, że strona złożyła wniosek dotyczący jej sprawy nie stanowi podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej i z pewnością nie wskazuje na zaistnienie nadużycia prawa. Tak jak podniesiono również taka faktyczna odmowa nie może być skuteczna w formie zwykłego pisma. Odmowa faktyczna udostępnienia informacji publicznej w formie pisma - tak jak to uczynił organ w niniejszej sprawie - jest niedopuszczalna i nie stanowi prawidłowego rozpoznania wniosku strony.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał organ do rozpoznania pkt 2 oraz 3 wniosku strony skarżącej z dnia 23 grudnia 2025 r.

Organ udostępnił natomiast stronie protokół z przebiegu sesji Rady Gminy [...] a ponadto strona jako autor wniosku dotyczącego wyłączenia Przewodniczącego Rady Gminy (pkt 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej) jest automatycznie dysponentem tego dokumentu. Dlatego też w tym zakresie w pkt II Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, gdyż stwierdzona bezczynność spowodowana była brakiem wiedzy organu, co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu administracji w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący.

Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13). W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przypisania takich cech działaniom organu.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego: uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), rozstrzygnięto w pkt IV na zasadzie art. 200 p.p.s.a.