Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak WSA Janusz Walawski Protokolant Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji oddala skargę

Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie zwolnienia ze służby w Policji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że M. K. raportem z dnia [...] grudnia 2006 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2006 r.

W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. zwolnił wymienionego ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2006 r.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. M. K. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o przywrócenie do służby w Policji z uwzględnieniem zajmowanego przed zwolnieniem stanowiska i stopnia służbowego oraz odbytych szkoleń specjalistycznych, a w szczególności szkolenia dla absolwentów szkół wyższych – zakończonego egzaminem oficerskim, złożonym przez niego w dniu [...] października 2006 r. Uzasadniając wniosek, podał, iż bezpośrednią przyczyną złożenia raportu o zwolnienie było postawienie mu zarzutów popełnienia przestępstwa określonego w art. 213 § 1 kk i art. 239 § 1 kk w związku z art. 11 § 2 kk. Wyrokiem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt [...] został jednak uniewinniony od wszystkich zarzucanych mu czynów. Wskazał, iż decyzja o przejściu na zaopatrzenie emerytalne była jedyną racjonalną w tamtej sytuacji, bowiem emerytura oraz uzyskana odprawa pozwoliły mu "przetrwać czas niezbędny na oczyszczenie się z zarzutów". Ponadto dodał, iż służba w Policji stanowiła dla niego cel życia, z uwagi na powyższe podjął starania o przywrócenie do służby.

W piśmie z dnia [...] marca 2009 r. M. K. przedstawił "tezy uzasadniające" jego powrót do służby w Policji oraz wskazał na przesłankę – interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy – przemawiającą za zastosowaniem w niniejszej sprawie trybu wynikającego z art. 155 k.p.a.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Komendant Wojewódzki Policji w K. nie znalazł podstaw do weryfikacji swojego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. zgodnie z żądaniem strony i decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. odmówił jego zmiany w trybie art. 155 k.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcie Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy.

W wyniku skargi M. K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1545/09 uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z przyczyn proceduralnych. Organ nie dopełnił bowiem obowiązku przesłania do WSA całości dokumentacji akt sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy stwierdził m.in., że w ustawie o Policji nie ma generalnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na jej podstawie. W stosunku do decyzji administracyjnych wynikających ze stosunku służbowego policjantów, regulowanych przepisami ustawy o Policji, nie jest zatem wyłączona dopuszczalność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Przeszkodą jednak do weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być brak podstaw prawnych w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Norma prawna, wyrażona w art. 155 k.p.a., stanowi bowiem wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, zatem zmiana lub uchylenie decyzji w tym trybie powinny nastąpić jedynie w szczególnych sytuacjach, pod warunkiem, że przepisy nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się również, iż w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy głównej w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Hipotezą tego przepisu nie zostały bowiem objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wywołuje skutek na przyszłość i nie usuwa skutku wywołanego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W przypadku ewentualnego uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 155 k.p.a., nie mamy bowiem do czynienia z przywróceniem do służby na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, którego warunkiem zastosowania jest uchylenie decyzji "z powodu jej wadliwości". Tryb określony w art. 155 k.p.a. odnosi się bowiem jedynie do decyzji niewadliwych. W rezultacie uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji wywoływałoby skutek w postaci nawiązania stosunku służbowego z datą wykonania decyzji opartej o art. 155 k.p.a. Byłby to tryb nawiązywania stosunku służbowego nieprzewidziany w ustawie o Policji, nieuwzględniający wymogów materialnych i proceduralnych, określonych w stosownych przepisach wykonawczych.

Podkreślił przy tym, że w ustawie o Policji brak jest przepisów prawnych regulujących możliwość "przywrócenia do służby" czy "ponownego przyjęcia" funkcjonariusza, który został z niej zwolniony. Ustawa o Policji w tym zakresie w art. 25 ust. 3 odsyła do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz. U. Nr 170, poz. 1202).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji jako naruszającej prawo i orzeczenie o przywróceniu do służby w Policji.

Zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji skarżący zarzucił błędną interpretację podstaw uchylenia decyzji "emerytalnej" w trybie art. 155 k.p.a. przez przyjęcie braku przesłanek do jego zastosowania, a ponadto naruszenie zasady równości wobec prawa.

W przekonaniu skarżącego organ nie wykazał w sposób przekonywujący, by interes społeczny sprzeciwiał się jego powrotowi do służby. Także kwestia "luzu decyzyjnego" wymaga rozważenia i odpowiedzi na pytanie, czy funkcjonariusz zawieszony w czynnościach służbowych ma swobodę w złożeniu wniosku o zwolnienie ze służby, czym czyniłby decyzję emerytalną Komendanta decyzją związaną.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe kryteria oceny zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, iż skarga nie mogła osiągnąć zamierzonego skutku.

W świetle art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Wprawdzie przesłanka "zgody strony" w niniejszej sprawie została ziszczona oraz w ustawie o Policji nie zawarto generalnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a., to jednak uchylenie lub zmiana decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji nie jest możliwa z uwagi za to, że została ona wydana na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z powołanym przepisem policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Bezsporna, w przedmiotowej sprawie, jest okoliczność, iż w tym trybie skarżący został zwolniony ze służby w Policji rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 2006 r.

Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie przepisu art. 155 k.p.a., ocenia zgodność postępowania organu z zasadami wynikającymi z tego przepisu, a zatem, czy w danej sprawie, w jej konkretnym stanie faktycznym i prawnym, możliwe jest wdrożenie tego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy głównej w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Hipotezą tego przepisu nie zostały objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt I OSK 815/05 (publik. LEX nr 217423) stwierdzono, że "w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. (analogicznie w trybie art. 155 k.p.a. – wtrącenie własne) nie jest możliwe". Analogiczne stanowisko NSA zaprezentował w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/06 (publik. LEX nr 217423).

Zasadnie organ wskazuje, iż uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Nie usuwa zatem skutku wywołanego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji, dokonanym na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). Skutek ten polega na zakończeniu stosunku służbowego. W przypadku ewentualnego uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 155 k.p.a. nie wchodziłoby w grę przywrócenie do służby na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Do warunków przewidzianego w tym przepisie przywrócenia do służby należy uchylenie decyzji "z powodu jej wadliwości". Tryb określony w art. 155 k.p.a. odnosi się do decyzji niewadliwych. W rezultacie uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji wywoływałoby skutek w postaci nawiązania stosunku służbowego z datą wykonania decyzji opartej o art. 155 k.p.a. Byłby to tryb nawiązywania stosunku służbowego nieprzewidziany w ustawie o Policji, nieuwzględniający wymogów materialnych i proceduralnych, określonych w przepisach art. 25 ust.1-3 ustawy o Policji oraz przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 25 ust. 3 tej ustawy (w trakcie postępowania administracyjnego było to rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji – Dz. U. Nr 170, poz. 1202).

Wbrew zarzutom skargi organ dokonał prawidłowej wykładni art. 155 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przypadku zwolnienia policjanta na jego wniosek z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, nie jest możliwe jego zastosowanie i uchylenie decyzji o zwolnieniu. Okoliczność, że składając raport o zwolnienie ze służby w Policji, skarżący był zawieszony w czynnościach służbowych, nie miała wpływu na charakter wydanej w następstwie raportu decyzji.

Podnoszona zaś kwestia, dotycząca sprawy innego funkcjonariusza Policji, do której organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa.

Dlatego też Sąd uznał wydane w sprawie decyzje za prawidłowe, a zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku.