Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi D.P. na bezczynność Burmistrza w udzieleniu informacji publicznej oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2012 r., przesłanym elektronicznie do Urzędu Miasta w O., D.P. wniósł o udzielenie informacji publicznych, dotyczących audytu "budżet miasta i Urząd Miejski w O. w okresie od 1.01.2011 do 31.12.2011 r. i 01.01.2012 r. do 30.06.2012 r. pn: Sytuacja finansowa Gminy Miejskiej O.", sporządzonego przez Stowarzyszenie "[...]" w S. Wnioskujący zwrócił się o wydanie umów z w/w podmiotem, zawartych w 2010, 2011 i 2012 r., w szczególności umowy na wykonanie audytu, faktur, wystawionych przez ww. podmiot, w szczególności faktur za wykonanie ww. audytu oraz Raportu z przeprowadzonego audytu.

Pismem z dnia 21.12.2012 r. Burmistrz Miasta O. poinformował D.P., że wnioskowana informacja nie podlega udostępnieniu. Jednocześnie przesłał kopię umowy, zawartej ze Stowarzyszeniem "[...]" na przeprowadzenie audytu i wskazał, że kwota wynagrodzenia za przeprowadzenie audytu zawarta jest w tej umowie.

D.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza Miasta O. Skarżący wniósł o nakazanie organowi rozpatrzenia swojego wniosku z dnia 05.12.2012 r., przesłanego na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu Miasta O. terminie 7 dni od zwrotu akt i zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 08.01.2013 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, D.P podniósł, że dokument, o którego udostępnienie wnosi, nie powstał w trakcie audytu wewnętrznego, bowiem nie był to audyt wewnętrzny, bo nie mógł nim być zgodnie z prawem. Wskazał, że zgodnie z art. 278 ust. 3 ustawy o finansach publicznych usługodawca zewnętrzny nie może prowadzić w mieście O. audytu wewnętrznego, a pojęcie "audytu zewnętrznego" w prawie polskim nie występuje. W ocenie skarżącego, przeprowadzony audyt nie mógł być audytem wewnętrznym, gdyż umowa musiałaby zostać zawarta na co najmniej okres jednego roku. Przez cały zaś rok 2012 w mieście O. istniała wewnętrzna komórka audytu wewnętrznego i tylko ona prowadziła audyt wewnętrzny zgodnie z planem audytu wewnętrznego. Ponadto, według D.P., raport, będący przedmiotem skargi jest, zgodnie z umową, elementem sprawozdania.

W dniu 25 stycznia 2013 r. Stowarzyszenie "[...]" w W., działając na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgłosiło swój udział w postępowaniu w niniejszej sprawie.

Sąd dopuścił Stowarzyszenie do udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W zgłoszeniu do udziału w sprawie Stowarzyszenie wskazało, że jego misją jest działalność na rzecz upowszechniania i idei dobrego rządzenia przez doprowadzenie do przejrzystości i rozliczalności instytucji publicznych oraz wzmocnienie obywatelskiej świadomości własnych praw i umiejętności korzystania z nich, zaś jednym z elementów zapewniających rozliczalność działania władz i wzmocnienie obywateli w procesie rządzenia jest jawność życia publicznego. W ocenie Stowarzyszenia istnieje problem niekonstytucyjności art. 284 ustawy o finansach publicznych, a reguła, przyjęta w art. 284 ust. 2 tej ustawy wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W związku z powyższym, Stowarzyszenie wniosło o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji RP w zakresie zgodności art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W ocenie Stowarzyszenia niekonstytucyjność art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest oczywista, również z punktu widzenia braku proporcjonalności, o jakiej stanowi art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Cele prawa do informacji korespondują z celem prowadzenia audytu – ustalenia i podania do wiadomości informacji o wybranym zakresie działania organu władzy publicznej. Ustalenia, dokonane przez audytora mają związek z działalnością organu władzy publicznej i rzeczywiście dają obraz funkcjonowania danej instytucji. Według Stowarzyszenia, nie można uznać też, że dokumenty audytu mogą mieć charakter dokumentu wewnętrznego, który nie został zdefiniowany w Konstytucji RP, ani w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie zaś, że dokumenty, o których mowa w art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie stanowią dokumentu uregulowanego w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem mają charakter wewnętrzny, powoduje ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji na temat działalności władz publicznych i osób pełniących funkcje publiczne, co znacznie zawęża zakres zastosowania art. 61 ust. 2 Konstytucji w kontekście ogólnej zasady, wyrażonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Stowarzyszenia, zasadą jest jawność dokumentów audytu, a tylko wyjątkowo może nastąpić jej wyłączenie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta O. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w terminie ustawowym, wynikającym z przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przesłano skarżącemu kopię umowy z wykonawcą audytu, w której zawarta jest również kwota należna wykonawcy za wykonanie audytu i pozostałe warunki płatności. Wnioskowana informacja, tj. raport z przeprowadzenia audytu – zgodnie z art. 284 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – nie podlega udostępnieniu.

Na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r., pełnomocnik organu oświadczył, opierając się na informacji Skarbnika Gminy, że nie było innych umów za lata 2010, 2011 i 2012, zawieranych ze Stowarzyszeniem "[...]" w S. oraz, że w sprawie wystawiona została jedna faktura wynikająca wprost z treści umowy. W fakturze nie ma innych danych, niż w treści umowy, zawiera ona te same dane, które są w umowie. Poinformował również, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej wpłynął na skrzynkę odbiorczą Urzędu w dniu 10 grudnia 2012 r., a nawet gdyby przyjąć, że wniosek do organu wpłynął w dniu 5 grudnia 2012 r., to skarga, która wpłynęła do organu 19 grudnia 2012 r. i tak byłaby przedwczesna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana - w myśl § 2 ustawy - pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, uw. 72 do art. 3). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 34 do art. 3). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonej czynności.

W przedmiotowej sprawie skarżący zarzuca bezczynność Burmistrza polegającą na odmowie udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej audytu "budżet miasta i Urząd Miejski w O. w okresie od 1.01.2011 r. do 31. 12.2011 r. i 01.01.2012 r. do 30.06.2012 r. pn: Sytuacja finansowa Gminy Miejskiej O.", sporządzonego przez Stowarzyszenie "[...]" w S., tj. umów z w/w podmiotem, zawartych w 2010, 2011 i 2012 r., faktur, wystawionych przez ww. podmiot, w szczególności faktur za wykonanie ww. audytu oraz Raportu z przeprowadzonego audytu.

W ocenie Sądu, żądanie skarżącego udostępnienia raportu z przeprowadzonego audytu nie mieści się w obszarze informacji publicznej. Żądana informacja nie stanowi bowiem informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p."

Skarżący kwestionuje, iż żądany raport nie powstał w trakcie audytu wewnętrznego, bowiem był to quasi audyt, przeprowadzony przez firmę zewnętrzną bez podstawy prawnej.

W ocenie Sądu, żądana przez skarżącą dokumentacja jest raportem z audytu przeprowadzonego na podstawie przepisów działu VI ustawy o finansach publicznych, co wprost wynika z upoważnienia Burmistrza O. zlecającego wykonanie audytu na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych i na podstawie aktów wykonawczych do tej ustawy, w tym rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz. U. z 2010 r. Nr 21, poz. 108) powoływanego dalej jako: "rozporządzenie" oraz z opinii audytora i raportu z audytu, w których sam audytor powołuje się na te przepisy. Żądana dokumentacja jest audytem wewnętrznym w rozumieniu art. 275 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, wykonanym przez audytora usługodawcę niezatrudnionego w jednostce, pomimo użycia w umowie określenia audyt "zewnętrzny", które to określenie dotyczy podmiotu, przeprowadzającego audyt i oznacza badanie, przeprowadzone przez usługodawcę – audytora zewnętrznego. Jednocześnie wskazać należy, że prawidłowość wyboru audytora do przeprowadzenia audytu pozostaje w niniejszej sprawie poza oceną Sądu, która dotyczy bezczynności organu w sprawie udzielenia informacji publicznej.

Uczestnik postępowania – Stowarzyszenie "[...]"w W. - wyprowadza obowiązek organu do udostępnienia dokumentów audytu (tj. raportu żądanego przez skarżącego) m.in. wprost z art. 61 Konstytucji. W myśl powołanych przepisów obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przy czym prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Podstawowym aktem wypełniającym odesłanie z art. 61 ust. 4 Konstytucji jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca zasady i tryb udostępniania tego rodzaju informacji. Ustawa ta zawiera zarazem definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych" (art. 1 ust.1 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in. informacje o "danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności (...) dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.), przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego (tj. w szczególności osobę będącą pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, o ile nie pełni wyłącznie czynności usługowych – zob. art. 115 § 13 pkt 5 k.k.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Tego rodzaju szczególną regulację wprowadza niewątpliwie ustawa o finansach publicznych (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 32), która w art. 284 stanowi, iż plan audytu (wewnętrznego) oraz sprawozdanie z wykonania tego planu stanowią, udostępnianą na wniosek, informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (ust. 1), natomiast informacji publicznej nie stanowią inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego (ust. 2). Już tylko z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do dokumentów, o których mowa w art. 284 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240, powoływanej dalej jako: "u.f.p."), nie znajduje zastosowania przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., bowiem audyt nie jest dokumentacją przebiegu i efektów kontroli ani wystąpieniem, stanowiskiem, wnioskami i opinią podmiotów tę kontrolę wykonujących. zatem nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.p., ponieważ nie jest oświadczeniem woli lub wiedzy, utrwalonym i podpisanym w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowanym do innego podmiotu, lub złożonym do akt.

W tym miejscu należy też zwrócić uwagę, że użyte w Konstytucji oraz w u.d.i.p. określenia, odpowiednio, "informacji o działalności organów władzy publicznej" oraz "informacji publicznej" są niewątpliwie pojęciami (nazwami) niedookreślonymi (nieostrymi). Jak wskazują teoretycy prawa, tego rodzaju nazwy cechuje zawsze tzw. pas nieostrości, który oznacza, iż istnieje pewna grupa przedmiotów, o których nie potrafimy stanowczo orzec, czy są one desygnatami danej nazwy, czy też nie (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 174–176). Ponieważ nieostrość pojęć prawnych jest, co do zasady, sytuacją niepożądaną, przeto za w pełni racjonalne i uzasadnione należy uznać działanie ustawodawcy, który wobec desygnatów mogących znaleźć się w takim pasie nieostrości (tu: dotyczącym zakresu pojęcia informacji publicznej) jednoznacznie rozstrzyga, że dany rodzaj informacji lub dokumentu jest (art. 284 ust. 1 u.f.p.), względnie nie jest (art. 284 ust. 2 u.f.p.), informacją publiczną. Taka praktyka swoistego doprecyzowywania zakresu pojęcia informacji publicznej nie powinna budzić zastrzeżeń natury konstytucyjnej, skoro - jak trafnie zauważa Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2002 r. (K 38/01; OTK-A 2002/5/59) – prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają "bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści". Należy przy tym podkreślić, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (zob. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom IV, Warszawa 2005, art. 61, s. 5).

Doświadczanej w praktyce niedookreśloności (nieostrości) wskazanych pojęć "informacji o działalności organów władzy publicznej" (art. 61 ust. 1 Konstytucji), czy też "informacji o sprawach publicznych" ("informacji publicznej" – art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) dowodzą liczne wypowiedzi doktryny oraz bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, poświęcone zagadnieniu kwalifikacji określonych informacji lub dokumentów jako publicznych, bądź nie. Istotne kontrowersje w zakresie pozytywnej bądź negatywnej kwalifikacji dotyczą w szczególności wytwarzanych w toku działalności administracji materiałów roboczych oraz dokumentów wewnętrznych. W tym miejscu należy podkreślić, że dokumenty do użytku wewnętrznego administracji, zwłaszcza o charakterze przygotowawczym, w państwach członkowskich Unii Europejskiej zwykle są wyłączane z zakresu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a to "pod hasłem potrzeby stworzenia władzy czasu do namysłu", przy czym w takim przypadku stosowane jest zazwyczaj jedno z dwu modelowych rozwiązań: albo dokumenty wewnętrzne są generalnie wyłączone z prawa dostępu, albo decyzję o ich udostępnieniu pozostawia się organom administracji (zob. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom IV, Warszawa 2005, art. 61, s. 6). Kwalifikacji materiałów wewnętrznych, roboczych dotyczył m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006 r. (IV SAB/Po 9/06, niepubl.), w którym uznano, że nie posiadają charakteru informacji publicznej odręczne, luźne zapiski, notatki etc. osób prowadzących postępowanie planistyczne, które nie są podstawą żadnego z planowanych i przyjętych projektów. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w powołanej sprawie "materiały będące podstawą do licznych koncepcji wewnętrznych i ścierania się poglądów wewnątrz samego organu, które nie przybrały zinstytucjonalizowanych kształtów, podobnie jak np. zapiski i notatki urzędnika organu administracji publicznej gromadzącego materiały do rozpoznania sprawy zakończonej orzeczeniem z jego udziałem" nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej.

W tym kontekście istotne jest spostrzeżenie, że audyt wewnętrzny jest, jak już sama nazwa wskazuje, działalnością prowadzoną w całości wewnątrz struktur administracji i jego celem w jednostce samorządu terytorialnego jest – zgodnie z definicją legalną audytu – "wspieranie kierownika jednostki w realizacji celów i zadań" przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze (art. 272 ust. 1 u.f.p.). Co prawda, w niniejszej sprawie informacja, objęta wnioskiem o udostępnienie, została sporządzona przez niezależny zespół audytowy, to niemniej jednak z art. 275 u.f.p. wynika, że audyt wewnętrzny może prowadzić oprócz audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce także usługodawca niezatrudniony w jednostce samorządu terytorialnego (jak w niniejszej sprawie), a zgodnie z § 4 rozporządzenia, jego przepisy dotyczące audytora wewnętrznego stosuje się odpowiednio do audytora usługodawcy. Działalność audytowa ma więc charakter "służebny" wobec działań kierownika jednostki (tu: Burmistrza Miasta – art. 276 u.f.p.) i jest wykonywana w całości na jego potrzeby, którym kierownik jednostki daje wyraz w szczególności w ramach procedury uzgadniania planu audytu (art. 283 ust. 3 u.f.p.). Taki charakter działalności audytowej skłania do wniosku, że także dokumenty wytworzone w trakcie audytu mają w całości charakter dokumentów wewnętrznych (do wewnętrznego użytku), które w żaden sposób nie oddziałują na sytuację prawną podmiotów spoza struktury danej jednostki samorządu terytorialnego. Jest to więc sytuacja rodzajowo odmienna od tej, z jaką ma się do czynienia w przypadku np. takiego dokumentu wewnętrznego, jak opinia prawna sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy (ewentualnie bliżej nieokreślonej liczby spraw), której w orzecznictwie został przypisany walor informacji publicznej, jako dokumentowi wewnętrznemu służącemu załatwianiu spraw i realizacji zadań organu (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. II SAB/Lu 44/10, publ.: cbois.nsa.gov.pl). W przypadku dokumentów audytu wewnętrznego brak analogicznego oddziaływania pro foro externo.

Wskazać też należy, że powołane wyżej rozporządzenie zawiera specyfikację dokumentów wytwarzanych w toku audytu. Wprowadza ono zasadę, że audytor wewnętrzny dokumentuje wszystkie czynności i zdarzenia, które mają istotne znaczenie dla wyników audytu wewnętrznego (§ 12), w tym prowadzi akta audytu (§ 13 ). W tych ostatnich gromadzi się m.in.: dokumenty sporządzone oraz dokumenty otrzymane przez audytora wewnętrznego w trakcie przeprowadzania tzw. zadania zapewniającego lub czynności doradczych, dokumentację dotyczącą przeprowadzonych czynności sprawdzających oraz sprawozdanie z audytu (§ 14 pkt 3–6). Z powołanego wyliczenia oraz pozostałych przepisów rozporządzenia wynika zasadniczo roboczy, przygotowawczy i niestanowczy (nieostateczny) charakter dokumentów wytwarzanych w związku z audytem. Nawet sprawozdanie z wykonania zadania audytowego nie ma charakteru stanowczego (rozstrzygającego, ostatecznego), bo jak wynika z § 25 ust. 2 i § 27 ust. 2 rozporządzenia, kierownik komórki audytowanej może najpierw zgłosić do sprawozdania dodatkowe wyjaśnienia lub umotywowane zastrzeżenia, a w ostateczności - nawet odmówić realizacji zawartych w nim zaleceń. Ostateczne rozstrzygnięcie w kwestii zasadności zaleceń audytu prawodawca pozostawił w gestii kierownika jednostki (§ 27 ust. 3 i 4). Powyższe może oznaczać, że sformułowania i zalecenia audytu okażą się ostatecznie niezasadne. Tym samym, ich upublicznianie może okazać się co najmniej przedwczesne, a niekiedy wręcz szkodliwe dla podmiotu audytowanego.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że podobne zarzuty były także formułowane pod adresem regulacji art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. W szczególności w toku prac legislacyjnych nad tym przepisem przedstawiciel Najwyższej Izby Kontroli podkreślał, że uznanie, iż będzie publikowana cała korespondencja związana z ustaleniami kontroli i powzięciem różnych decyzji, które w wyniku odwołań lub zastrzeżeń są następnie często zmieniane, jest szkodliwe dla efektów pracy Najwyższej Izby Kontroli, jej funkcjonowania i autorytetu – nie tylko może negatywnie wpłynąć na jej pracę, ale przede wszystkim może stać się co najmniej kłopotliwe dla podmiotu kontrolowanego (zob. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2008, s. 198–199). Powołane argumenty, zachowując, w ocenie Sądu, swą aktualność i adekwatność odpowiednio w odniesieniu do dokumentów wytwarzanych w toku audytu wewnętrznego, dodatkowo przemawiają za nieobejmowaniem takich dokumentów zakresem informacji publicznej.

Należy przy tym zauważyć, że prawodawca jest konsekwentny w dbałości o zachowanie poufności dokumentów audytowych – nie tylko "na zewnątrz", tj. wobec podmiotów spoza struktury jednostki samorządu terytorialnego, w której działa audyt wewnętrzny (czego dotyczy art. 284 ust. 2 u.f.p.), ale również w ramach samej jednostki. Zgodnie bowiem z § 25 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku objęcia zakresem tzw. zadania zapewniającego kilku komórek audytowanych, audytor wewnętrzny może przekazać kierownikowi komórki audytowanej tylko tę część sprawozdania, która dotyczy działalności kierowanej przez niego komórki. Oznacza to, że brak jest prawnej możliwości udostępniania dokumentów audytowych nawet w ramach struktury organizacyjnej danej jednostki.

W świetle tak zarysowanej specyfiki dokumentów audytowych – a zwłaszcza ich stricte wewnętrznego oraz zasadniczo roboczego i nieostatecznego charakteru – nie można podzielić stanowiska uczestnika, że dokumenty, wytworzone w trakcie audytu, o których mowa w art. 284 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie mają charakteru dokumentów wewnętrznych. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przepis art. 284 ust. 1 u.f.p. "nadaje charakter publiczny" wyłącznie planowi audytu oraz sprawozdaniu z wykonania tego planu. Pogląd o "nadaniu" przez art. 284 ust. 1 u.f.p. charakteru informacji publicznej został również wyrażony w piśmiennictwie, w którym komentując omawiany przepis wskazano, że: "Status prawny informacji publicznej nadano więc tylko określonym dokumentom końcowym w ramach danej procedury polegającej na stworzeniu warunków do przeprowadzenia audytu w następnym roku lub podsumowującej rok zakończony. Charakteru takiego nie mają natomiast projekty planów lub sprawozdań, jak również wszelkie inne dokumenty, na podstawie których przygotowano plan audytu albo sprawozdanie z jego wykonania, np. analizy określonego ryzyka, wytyczne wytworzone przez komitet audytu." (Z. Ofiarski [w:] M. Karlikowska, W. Miemiec, Z. Ofiarski, K. Sawicka, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wrocław 2010, s. 778). W przedstawionym tu ujęciu treść ust. 2 art. 284 u.f.p. jedynie potwierdza zasadniczo niepubliczny charakter dokumentów związanych z audytem wewnętrznym, a nie go statuuje. W tym kontekście pozbawiona relewancji prawnej jest okoliczność, czy dany dokument wytworzony w ramach procedury audytowej pochodzi bezpośrednio od audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce czy usługodawcy. W każdym przypadku nie będzie on stanowić informacji publicznej.

W świetle powyższego należy uznać, iż wnioskowana przez skarżącego informacja - raport niezależnego zespołu audytowego na temat funkcjonowania kontroli zarządczej w Gminie Ostróda - nie stanowi, świetle ust. 1 art. 284 u.f.p., informacji publicznej. Raport ten nie jest bowiem planem audytu, w rozumieniu § 8 rozporządzenia, nie posiada również waloru sprawozdania z wykonania tego planu.

Wskazać jednocześnie należy, że udostępnieniu – w myśl art. 284 ust. 2 u.f.p. - podlega sprawozdanie z wykonania planu audytu, a nie sprawozdanie z przeprowadzonego audytu, o jakim mowa w § 3 ust. 1 umowy, zawartej na przeprowadzenie audytu finansowego za 2011 r.

Żądany raport nie stanowi zatem udostępnianej na wniosek informacji publicznej. Przedmiotowy raport zakwalifikować należy - zgodnie z ust. 2 art. 284 u.f.p. - jako "inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego". Jednak z mocy wyraźnego wyłączenia ustawowego dokument ten nie stanowi informacji publicznej.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie budzi uzasadnionych wątpliwości zgodność art. 284 u.f.p. z przepisami Konstytucji, a zwłaszcza z art. 61 ustawy zasadniczej. Tym bardziej, że interes publiczny w pozyskaniu informacji dotyczących danej jednostki administracji publicznej jest chroniony w dostatecznym stopniu przez przewidziany w art. 284 ust. 1 u.f.p. obowiązek udostępniania planu audytu i sprawozdania z wykonania planu audytu. Przy wykładni art. 284 u.f.p., także w aspekcie oceny jego konstytucyjności, nie może uchodzić uwadze aspekt celowościowy, wyrażający się w ratio legis omawianego przepisu. Otóż, celem przepisu art. 284 u.f.p. jest przede wszystkim ochrona efektywności i rzetelności audytu wewnętrznego. Audyt ma bowiem prowadzić do bieżącego, wnikliwego i niezależnego zdiagnozowania status quo w zakresie kontroli zarządczej danej jednostki, na potrzeby usprawniania działalności tej jednostki. Tymczasem niewykluczone, że zapewnienie dostępności dokumentów wytworzonych w toku audytu w szerszym, niż wyznaczony przez art. 284 ust. 1 u.f.p., zakresie, mogłoby doprowadzić do swoistej "autocenzury" audytorów przez kierowników jednostek, którzy mając świadomość "publiczności" (jawności) tych dokumentów bardziej powściągliwie, oględnie lub wręcz selektywnie formułowaliby swe wnioski, zalecenia itp. Niewykluczone też, że pełna jawność dokumentów audytu wewnętrznego mogłaby stanowić czynnik zniechęcający kierowników tych jednostek, w których audyt nie jest obligatoryjny (art. 274 ust. 4 u.f.p.), do wdrażania procedury audytowej, co niewątpliwie nie było zamiarem ustawodawcy i nie leżałoby w interesie publicznym.

Skoro, jak wynika z powyższego, dokument żądany przez skarżącego nie stanowi informacji podlegającej upublicznieniu w rozumieniu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to Burmistrz informując skarżącego o niemożności udostępnienia tego dokumentu nie dopuścił się bezczynności.

Wskazać też należy, że – jak wynika z informacji uzyskanych od pełnomocnika organu – nie było innych umów, zawartych ze Stowarzyszeniem "[...]" w S. za lata 2010, 2011 i 2012, żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia 5.12.2012 r. Ponadto, w ocenie składu orzekającego, udostępnienie przez organ żądanej umowy czyni zadość żądaniu strony udostępnienia faktury za wykonanie audytu, bowiem umowa zawiera wszystkie istotne elementy żądanej faktury, w tym kwotę wynagrodzenia za przeprowadzenie audytu. Należy więc przyjąć, że organ udzielił informacji publicznej w żądanym zakresie zgodnie z przepisami prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.