Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 763/24 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 763/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. P. (dalej: "skarżący") na bezczynność Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 2 kwietnia 2024 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "Wskazania wysokości nagród/premii wypłaconych w roku 2023 pracownikom WIOS w Katowicach wraz z uzasadnieniem przyznania. Proszę o informacje dla wszystkich zatrudnionych w Inspektoracie pracowników z tym, że dla osób niepełniących funkcji proszę w miejsce imienia i nazwiska wpisać pracownik nr 1 nr 2 itd.".

Decyzją nr DIP/O/130/2024/AK z 31 maja 2024 r. organ odmówił udostępnienia informacji powołując się na przetworzony charakter, brak szczególnej istotności dla interesu publicznego oraz nadużywanie prawa do informacji.

W dniu 4 czerwca 2024 r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, którą to Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z 31 lipca 2024 r. nr DP.401.1128.2024.sj DP-WOP.401.76.2024 uchylił w całości jako wydaną z naruszeniem prawa.

Następnie 27 września 2024 r. przy piśmie przewodnim znak WP.1331.10.2024.AK przekazano stronie załącznik w postaci zestawienia nagród i premii za rok 2023.

Skarżący wystąpił do organu z prośbą o poprawne załatwienie sprawy.

Informacją z 2 października 2024 r. znak WP.1331.10.2024.AK strona została poinformowana, że udzielona 27 września 2024 r. odpowiedź jest kompletna.

Pismem z 15 października 2024 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że udostępnienie informacji publicznej może dotyczyć wyłącznie informacji o faktach istniejących, a nie może polegać na przekazaniu informacji, których organ nie posiada. Nie można bowiem żądać ujawnienia treści dokumentów stanowiących informację publiczną, jeżeli nie istnieją one w rzeczywistości. W takim przypadku organ, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej, nie jest bowiem w stanie tej informacji udzielić.

W odpowiedzi na wniosek strony złożony w trybie informacji publicznej organ wskazał, że nie dysponuje żądaną przez stronę informacją w zakresie "indywidualnego uzasadnienia" przyznanych nagród i premii poszczególnym osobom – pracownikom WIOŚ w Katowicach. Wskazano również przyczynę takiego stanu rzeczy, a mianowicie brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego bądź przepisów wewnętrznych, które statuowałyby taki wymóg (obowiązek). Skarżący nie uprawdopodobnił natomiast istnienia powyższych dokumentów, jak również nie powołał jakichkolwiek przepisów prawa powszechnie obowiązującego bądź wewnętrznego (np. regulamin), z których można by było wnioskować, że żądana informacja w ogóle istnieje, przynajmniej w zakresie w jakim się ich domaga. Przede wszystkim jednak skutecznie nie podważył stanowiska jakie organ zajął w części końcowej swojego pisma z 27 września 2024 r. Dlatego WSA przyjął, iż zgodnie ze stanowiskiem organu prezentowanym w ww. piśmie zatytułowanym jako "odpowiedź na wniosek" – dokumenty te w rzeczywistości nie zostały nigdy sporządzone, a więc organ nie pozostaje w bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Nie można bowiem przekazać stronie informacji, która faktycznie nie istnieje.

Skład orzekający stwierdził, że nawet w przypadku gdyby żądane przez skarżącego dokumenty istniały, lecz były ukrywane przez WIOŚ w Katowicach, to nie można skutecznie zarzucić organowi bezczynności w niniejszej sprawie, gdyż dokumenty te nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołane wyżej dokumenty nie stanowią bowiem w jego ocenie informacji o sprawach publicznych, lecz zawierają informacje o okolicznościach związanych z realizowaniem stosunku pracy, jaki łączy poszczególnych pracowników WIOŚ w Katowicach z ich pracodawcą. Pisma te (odnoszące się do "uzasadnienia wszystkich nagród i premii") nie dotyczą zadań wykonywanych przez ten organ w sferze władzy publicznej, lecz jego uprawnień jako pracodawcy. Oznacza to, iż w żadnym razie nie stanowią informacji publicznej, a jedynie dokumenty prywatne (por. wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2011 r., II SAB/Lu 22/11, Legalis nr 387574).

Oceniając zasadność odmowy udostępnienia informacji Sąd nie podzielił stanowiska organu prezentowanego w odpowiedzi na skargę co do tego, że skoro skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, to traci ona walor takiej informacji. Informacja publiczna jest bowiem kategorią obiektywną i zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Poza tym Sąd nie dostrzegł podstaw do odrzucenia a limine skargi strony z uwagi na to, że "organ udostępnił wnioskodawcy informację publiczną zgodnie z treścią wniosku". Otóż proste zestawienie pierwotnego żądania strony (vide: pismo z 2 kwietnia 2024 r.) z treścią odpowiedzi organu z 27 września 2024 r. wskazuje, że strona domagała się również uzyskania dodatkowej informacji – tj. w zakresie uzasadnienia przyznanych nagród i premii. W tym jednak zakresie, jak argumentowano powyżej, strona nie otrzymała oczekiwanej odpowiedzi, a prawidłowość postępowania organu w ww. zakresie podlega merytorycznej ocenie sądu administracyjnego, co też uczyniono.

Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący zarzucając naruszenie:

prawa materialnego: a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i brak uznania, że wnioskowana przez skarżącego informacja podlega udostępnieniu, podczas gdy informacja o wysokości wypłaconych nagród i premii wypłacanym ze środków publicznych stanowi informację publiczną;

art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie;

przepisów postępowania:

art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który uniemożliwia instancyjną jego kontrolę, albowiem odnosi się do kwestii, które nie były przedmiotem skargi na bezczynność,

art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i nieuzasadnionym pominięciu przez WSA w Gliwicach, że przedmiotem nieniniejszego postępowania była kwestia braku udostępnienia informacji o wysokości nagród i premii dla wszystkich osób pełniących w organie funkcje publiczne;

art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepisy te formułują wymóg wobec uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego polegający na wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

• zaniechaniu przez WSA w Gliwicach wskazania powodów, dla których w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu wnioskowanych przez niego informacji o wysokości nagród i premii pobieranych przez osoby pełniące funkcje publiczne - wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Gliwicach dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i przedmiotu postępowania, to powinien dojść do przekonania, że organ pozostaje w bezczynności.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto zrzeczono się rozpoznania skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącej kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z postanowieniami art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Nie można się zgodzić, że WSA naruszył art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie podlegała udostępnieniu. W swoim uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził, że dane o wysokości nagród i premii wypłacanych ze środków publicznych stanowią informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął natomiast na stanowisku, że nie można żądać udostępnienia informacji, których adresat wniosku dostępowego nie posiada, in concreto WSA stwierdził, że organ nie mógł udostępnić indywidualnych uzasadnień przyznania premii, czy nagrody, gdyż takowych uzasadnień nie sporządzono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wyraził również oceny, że konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej może zostać ograniczone na podstawie innej niż ustawowa, a zatem nie mógł naruszyć art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Uwagi Sądu pierwszej instancji dotyczące wewnętrznego charakteru uzasadnień przyznania nagród i premii miały w niniejszej sprawie charakter akcesoryjny, stanowiły obiter dicta, a więc oceny dodatkowe, niemające wpływu na wynik sprawy. Jeżeli nie jest kwestionowane, że organ nie sporządził indywidualnych uzasadnień przyznania nagród lub premii pracowniczych, to rozważanie, czy podlegają one udostępnieniu z uwagi na przypisanie im przymiotu informacji publicznej stanowi superfluum, którego nie można jednak kwalifikować, jako naruszenia prawa, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wytyka, iż WSA sporządził uzasadnienie w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę, albowiem odnosi się do kwestii, które nie były przedmiotem skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wyznacza konstrukcyjne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Odnosi się więc wyłącznie do obligatoryjnych elementów, z jakich powinno składać się uzasadnienie, a nie do prawidłowości ocen, wniosków i ustaleń, jakie się w nim znajdują. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można wchodzić

w polemikę z sądem pierwszej instancji, można jedynie zarzucać, iż z uwagi na strukturalną niekompletność uzasadnienia wejście w taką polemikę jest niemożliwe, albowiem nie da się odtworzyć przesłanek racjonalizujących wydane przez ten sąd rozstrzygnięcie. Z podanych przyczyn zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane treścią tego przepisu elementy. Odnotować przy tym trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza granice skargi – rozpoznał zarzut bezczynności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 2 kwietnia 2024 roku. Sąd rozważał zarzuty skargi przez pryzmat wszystkich okoliczności sprawy, nie tylko tych, na które powołano się w jej treści. Stąd odniesienie do kwestii nieakcentowanych w skardze, nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa.

Zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. koncentrują się na wykazaniu, że WSA nie uwzględnił, iż organ nie udostępnił informacji o wynagrodzeniu wszystkich osób pełniących funkcję publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ogólne uwagi skarżącego kasacyjnie, że wobec osób pełniących funkcje publiczne nie działa klauzula limitująca dostęp do informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zwraca jednak uwagę, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jest nieweryfikowalny, albowiem nie został sprecyzowany. Poza ogólnym stwierdzeniem, że organ powinien udostępnić informacje publiczne w stosunku do większej liczby osób pełniących funkcje publiczne skarżący nie podaje żadnych dodatkowych danych pozwalających na jego pozytywną weryfikację. Nie jest rolą sądu administracyjnego studiowanie struktury organizacyjnej organu i poszukiwanie osób pełniących funkcje publiczne po to, aby potwierdzić sformułowany w skardze zarzut. Jeżeli skarżący kasacyjnie twierdzi, że wnioskowane informacje odnoszą się do większej (niż dwie) liczby osób, niż wynika to z udzielonej przez organ odpowiedzi, to powinien tę okoliczność wykazać lub uprawdopodobnić, poprzez wskazanie konkretnych stanowisk w jego strukturze organizacyjnej. Ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenie, że w organie zatrudnionych jest więcej osób pełniących funkcje publiczne, przedmiotowego rygoru nie realizuje.

Mając na uwadze wywiedzione oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.