II SAB/Wa 14/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-06-18	
Data wpływu	2009-02-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Kołodziej
Iwona Dąbrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 75 poz 469; art. 1,3,60,36 ust.1 i 2; Ustawa z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 6, art., art. 3 ust. 1 pkt 2, 4 ust. 1,art. 13 ust. 1 i 2, art. 15, 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Sławomir Antoniuk, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. S. B. na bezczynność Dyrektora Instytutu Badań Literackich PAN w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Instytutu Badań Literackich PAN do rozpatrzenia wniosku J. S. B. z dnia 27 października 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni, od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, 2. zasądza od Dyrektora Instytutu Badań Literackich PAN na rzecz skarżącego J. S. B. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 października 2008 r. J.B. wystąpił do Instytutu Badań Literackich Polskiej Akademii Nauk z żądaniem udzielenia mu informacji publicznej, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w zakresie umowy licencyjnej dotyczącej udostępniania w Internecie [...]. We wniosku wskazał, że jego żądanie dotyczy przesłania mu kserokopii tej umowy na wskazany przez niego adres. We wniosku oświadczył również, że jest gotów pokryć koszt sporządzenia tej kserokopii.

Kolejnym pismem, skierowanym do Prezesa PAN, J. B. wystąpił w dniu 26 listopada 2008 r. z zażaleniem na niezałatwienie w terminie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w trybie art. 37 kpa.

Następnie pismem z dnia 21 stycznia 2009 r., J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Instytutu Badań Literackich PAN.

W uzasadnieniu skargi J. B. wskazał, że od momentu złożenia wniosku z dnia 27 października 2008 r. nie otrzymał ani wnioskowanej umowy licencyjnej, ani też żadnej innej odpowiedzi, w tym również odpowiedzi na jego zażalenie z dnia 26 listopada 2008 r.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Dyrektora Instytutu Badań Literackich PAN wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając odpowiedź na skargę organ wskazał, że w związku z licznymi pismami skarżącego Instytut Badań Literackich PAN sformułował swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] września 2008 r. Ponadto organ podał, że w związku z zażaleniem skarżącego do Prezesa PAN z dnia 26 listopada 2008 r. Instytut Badań Literackich PAN przygotował i przesłał pisma, które stanowią załącznik nr 3 i 4. Są to pisma: z dnia 21 lipca 2008 r. do Dyrektora Instytutu Badań Literackich PAN – [...] S. M. – Przewodniczącego Wydziału Nauk Społecznych PAN oraz z dnia 22 grudnia 2008 r. do [...] M. K. – Prezesa Polskiej Akademii Nauk. Organ wskazał ponadto, że żądana przez skarżącego umowa licencyjna nie jest informacją publiczną ze względu na charakter umowy wydawniczej oraz, że mają w stosunku do niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.). Podał ponadto, że umowa zawiera informacje, których ujawnienie naruszyłoby art. 5 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

J. B. pismem z dnia 17 marca 2009 r. ustosunkował się do odpowiedzi na skargę i wskazał, że Instytut Badań Literackich PAN nie wykazał, że charakter żądanej umowy licencyjnej ma jakiekolwiek znaczenie dla sprawy. Ponadto pismem tym wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Właściwość sądu administracyjnego w sprawach skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej wynika z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, Monitor Prawniczy 2002/23/1059). Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, zaś wyliczenie wskazane w art. 6 ustawy jest jedynie przykładowe. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl zaś art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust.1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Przepis ten należy zatem interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnieniem okoliczności wyłączających udostępnienie informacji publicznej, a nie jego kwalifikacją jako dokumentu urzędowego (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 37-39). Ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji, prawo do informacji obejmuje też dostęp do dokumentów, a Konstytucja na podstawie jej art. 8 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, zatem nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ograniczałaby wspomniane prawo wbrew wyraźnej regulacji art. 61 Konstytucji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004r., sygn. akt II SAB 364/03, Lex nr 162285).

Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 75, poz. 469 ze zm.), Polska Akademia Nauk jest państwową instytucją naukową, posiadającą osobowość prawną (art. 3 ustawy). Finansowana jest ze środków budżetowych i pozabudżetowych (art. 60 ustawy). Jeśli zaś chodzi o Instytut Badań Literackich PAN, to zgodnie z art. 36 ust. 1 powołanej ustawy, podstawową placówką naukową PAN jest instytut, który stosownie do ust. 2 tego artykułu posiada osobowość prawną. Instytut Badań Literackich PAN posiada osobowość prawną od 1998 r. Na czele instytutu stoi dyrektor. Akademia wyposaża Instytut ze swojego mienia w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w statucie instytutu. Ponadto, Instytut występuje w stosunkach prawnych we własnym imieniu i działa na własny rachunek, a placówki naukowe Akademii prowadzą samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając koszty działalności z przydzielonych im środków budżetowych oraz pozabudżetowych. W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor Instytutu Badań Literackich jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (faktu nieposiadania żądanych dokumentów organ nie kwestionował i nie podnosił).

Natomiast, jeśli chodzi o przedmiot żądania skarżącego, to zdaniem Sądu, należy uznać, iż zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, w tym umowy licencyjne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych. Stanowią one bowiem informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Dostęp do nich może jednak podlegać ograniczeniu w myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak więc żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej umowy licencyjnej, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów.

Tak więc organ administracji publicznej, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł:

1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),

2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),

3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy),

4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy).

Jak wynika z informacji udzielonej Sądowi przez Dyrektora Instytutu Badań Literackich PAN w dniu [...] października 2007 r., zawarta została umowa licencyjna, której przedmiotem było udzielenie przez Instytut Badań Literackich PAN [...] licencji – na zasadach ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. Nr 24, poz. 83 ze zm.), prawa do korzystania z utworu pt. [...] (na czas nieoznaczony), w celu digitalizacji oraz rozpowszechniania on Line (bez ograniczeń). Stronami tej umowy był Instytut Badań Literackich PAN oraz [...].

Stwierdzić również należy, że okolicznością bezsporną jest, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 27 października 2008 r., żądając przesłania mu kserokopii wskazanej wyżej umowy licencyjnej. Bezspornym jest również, że organ do dnia rozprawy nie udostępnił skarżącemu żądanej kserokopii umowy licencyjnej ani też w żaden inny sposób, przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej, nie udzielił odpowiedzi. Organ pozostawał zatem w milczeniu wobec wniosku skarżącego. Nie można bowiem uznać pism organu, kierowanych przez niego do skarżącego oraz innych podmiotów, przed wniesieniem przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, za odpowiedź organu.

Wskazać również należy, że organ administracji w odpowiedzi na skargę powołał się na określone w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Treść art. 22 powołanej ustawy wskazuje również, iż w przedmiotowej sprawie organ administracji, po ustaleniu iż prawo skarżącego do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, zobowiązany był w drodze decyzji odmówić udostępnienia informacji publicznej.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Konkludując, Dyrektor Instytutu Badań Literackich PAN nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia 27 października 2008 r., nie udzielił informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Dyrektora Instytutu Badań Literackich PAN do rozpatrzenia wniosku J. B. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 149 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.