Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. przyznaje [...] D.W.-M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie w kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) podatku VAT, z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania R. , utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmawiającą nałożenia na G. obowiązku wykonania robót rozbiórkowych, ponieważ stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska oraz nie uniemożliwia jego remontu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 1 września 2014 r. wszczął na wniosek R. postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego nieużytkowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...]. R. zwrócił się do organu pierwszej instancji o podjęcie stosownych działań mających na celu zapobiegnięcie zawaleniu się połowy domu, która jest częścią budynku usytuowanego na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...].

Organ pierwszej instancji prowadząc wówczas postępowanie ustalił, że budynek przy ul. [...] w [...] usytuowany jest na dwóch działkach. Połowa budynku znajduje się na działce nr [...] stanowiącej własność R. i jest użytkowana jako lokal mieszkalny, natomiast druga połowa znajdująca się na działce nr [...] stanowi własność G. i według oświadczenia właścicielki złożonego do protokołu oględzin z dnia 17 września 2014 r. jest użytkowana jako pomieszczenie gospodarcze. Część zlokalizowana na działce nr [...] stanowi niepodpiwniczony parterowy budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej, na częściowo otynkowanej podmurówce z cegły pełnej, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, krytym eternitem falistym. Budynek nie posiada tynków zewnętrznych, natomiast wewnątrz budynku ściany drewniane i sufity posiadają tynk na matach z trzciny.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odmówił nałożenia obowiązku usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania połowy budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], ponieważ nie stwierdzono zagrożenia zawalenia tej części budynku.

Po rozpatrzeniu odwołania R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad zawartych w treści art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 10 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż informacje dotyczące opisu budynku i jego stanu technicznego nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu 4 lutego 2015 r. oględziny, które w ocenie tego organu potwierdziły, że budynek nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, część budynku zlokalizowana na działce nr 469 jest zamknięta, a teren wokół tej części jest ogrodzony. Stwierdzając, że podczas oględzin G. zobowiązała się wystąpić o pozwolenie na dokonanie rozbiórki swojej części budynku, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w związku z ugodą zawartą pomiędzy stronami sporu.

W dniu 14 września 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek R. o wydanie nakazu rozbiórki nieużytkowanej części budynku mieszkalnego usytuowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] z powodu złego stanu technicznego oraz niewywiązania się przez G. ze zobowiązania dokonania rozbiórki tej części budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił nałożenia na G. obowiązku wykonania robót rozbiórkowych, ponieważ stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia, a wykonanie rozbiórki takiego obiektu wymaga uzyskania przez właściciela decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.

Po rozpatrzeniu odwołania R. , decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na naruszenie zasad zawartych w treści art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W toku ponownego postępowania w dniu 20 grudnia 2016 r. przeprowadzono oględziny przy udziale G.. R. pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się. Podczas oględzin ustalono, że na działkach o numerach [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] znajduje się parterowy niepodpiwniczony budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej, na podmurówce z cegły pełnej, posiadający dwuspadowy dach o konstrukcji drewnianej, kryty eternitem falistym. Budynek wyposażony jest w jeden wspólny komin. Górna część komina znajduje się na poziomie pokrycia dachu i nie wystaje ponad to pokrycie, natomiast otwór w dachu przykryty jest płytą z eternitu falistego. Obie części budynku w poziomie parteru oddzielone są ścianą z cegły pełnej. Ponad wspólną ścianą murowaną obydwu budynków na poddaszu wykonana jest ściana z desek. Budynek składa się z dwóch części. Pierwsza z nich, zlokalizowana na działce nr [...] stanowi własność R. , nie posiada rynien i rur spustowych. W tej części budynek jest otynkowany. Druga część budynku o wymiarach zewnętrznych 7,50 m x 6,70 m znajduje się na działce nr [...] i stanowi własność G.. Cokół z cegły pełnej jest częściowo otynkowany, ma nieliczne ubytki i pęknięcia, które nie wpływają na stabilność ścian. Ściany zewnętrzne wykonane są z drewnianych bali, od zewnętrznej strony nieotynkowane, a od wewnątrz pokryte tynkiem na matach z trzciny. Ściany są stabilne, bez oznak korozji biologicznej i nie są odchylone od pionu. Murowana ściana działowa, oddzielająca dwa mieszkania zlokalizowane na dwóch odrębnych działkach, nosi ślady pęknięć w spoinach cegieł i ma liczne ubytki w tynku. W belkach oczepowych osadzone są belki stropowe drewniane, które nie noszą śladów ugięć, są stabilne, bez śladów korozji biologicznej w stopniu zagrażającym bezpieczeństwu konstrukcji. Więźba dachowa o konstrukcji drewnianej pokryta jest płytami z eternitu falistego na deskowaniu. W pokryciu widoczne są pęknięcia. Pomiędzy połaciami dachowymi na kalenicy znajduje się przerwa nieprzykryta gąsiorami dachowymi. Dach budynku nie posiada obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych. W części dwóch pól pomiędzy belkami stropowymi rozebrany został pułap z desek otynkowanych na matach z trzciny, a na jego krawędziach widoczne są pozostałości wiszących elementów z mat trzcinowych. W ocenie organu pierwszej instancji brak pułapu nie powoduje utraty stabilności stropu i belek stropowych. Ściany zewnętrzne budynku są pobiałkowane, otwory okienne są oszklone, a drzwi wejściowe zamknięte. Stolarka okienna i drzwiowa pomalowana jest od zewnątrz farbą olejną. Wewnątrz budynku brak jest desek podłogowych, co nie powoduje utraty stabilności konstrukcji budynku. Piece kaflowe usytuowane w dwóch pomieszczeniach posiadają nienaruszone kafle. Miejsce podziału budynku znajduje się pomiędzy belkami stropowymi oraz krokwiami dachowymi. Teren działki jest ogrodzony.

Organ pierwszej instancji podniósł, że rozbiórka części budynku należącej do G. wymagałaby uprzedniego zabezpieczenia pozostałej części budynku należącej do R. , poprzez wydzielenie trwałą przegrodą (ścianą) oraz zabezpieczenie pokrycia dachowego z oparciem na dodatkowej parze krokwi dachowych, co wiąże się z koniecznością opracowania projektu budowlanego przedstawiającego rozwiązanie mające na celu dokonanie bezpiecznej rozbiórki dla pozostałej części budynku oraz wykonanie niezbędnych zabezpieczeń pozostałej części budynku: ściany zewnętrznej, ściany szczytowej i komina, wraz z wykonaniem dodatkowej pary krokwi dachowych, umożliwiających właściwe użytkowanie budynku. Dlatego też rozbiórka tej części budynku będzie wymagała zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbiórkę i wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających.

Organ wskazał, że z uwagi na nieobecność skarżącego na oględzinach nie było możliwości dokonania oceny stanu technicznego jego lokalu oraz ściany dzielącej dwie części budynku. Podczas oględzin od zewnątrz części budynku na działce nr [...] stwierdzono wykonanie docieplenia ścian wraz z tynkami, wymianę okien na okna PCV. Dach pokryty jest eternitem falistym i nie posiada obróbek blacharskich.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że zlokalizowany na dwóch działkach budynek był wybudowany w tym samym czasie, z takich samych materiałów i posiada taką samą konstrukcję drewnianą ścian i więźby dachowej oraz pokrycie z eternitu. Stąd można przyjąć, że stan techniczny elementów konstrukcji budynku w części stanowiącej własność G. jest podobny do stanu technicznego konstrukcji budynku w części stanowiącej własność skarżącego. Organ stwierdził, że po wykonaniu robót remontowych, konserwacyjnych i wykończeniowych można doprowadzić część budynku na działce nr [...] do podobnego stanu technicznego i użytkowego, jak część budynku skarżącego.

W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówił nałożenia na G. obowiązku wykonania robót rozbiórkowych, ponieważ stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska oraz nie uniemożliwia jego remontu. Decyzja została wydana na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego.

R. wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając organowi pierwszej instancji brak rzetelności oraz niedopełnienie obowiązku zapewnienia skarżącemu możliwości udziału w sprawie, zgłoszenia zastrzeżeń i wątpliwości w sprawie kluczowego dowodu z oględzin spornego budynku, a także zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wadliwą ocenę prawną. Zakwestionował też podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r.

Zdaniem organu odwoławczego nieuzasadniony jest zarzut braku rzetelności postępowania organu pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a. podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.) oraz ocenił na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Organ odwoławczy podniósł, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 30 listopada 2016 r. zawiadamiające skarżącego oględzinach w dniu 20 grudnia 2016 r. W odpowiedzi skarżący poinformował, że zgodnie z treścią art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. jego obecność nie jest obowiązkowa. Organ podkreślił, że strona nie jest zwolniona z aktywnego współdziałania z organem w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. W przypadku gdy organ, w celu wyjaśnienia danej okoliczności, zwraca się do strony o złożenie wyjaśnień, czy też zawiadamia ją o mających się odbyć oględzinach, zaś strona rezygnuje ze złożenia wyjaśnień czy też udziału w przeprowadzeniu konkretnego dowodu, nie można uznać, że organ nie zapewnił jej czynnego udziału w sprawie.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. stwierdzając, że skarżący nie wykazał, by został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień, a także aby zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do uznania, że niezawiadomienie skarżącego przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Skarżący nie wskazał żadnego konkretnego dowodu, którego nie mógł powołać z powodu niezawiadomienia go o możliwości zgłoszenie zastrzeżeń i wątpliwości w sprawie dowodu z oględzin spornego budynku.

Zdaniem organu odwoławczego mając na względzie, że skarżący wniósł o wydanie nakazu rozbiórki spornego obiektu z powodu jego złego stanu technicznego, organ pierwszej instancji zasadnie zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ podniósł, że w świetle tego przepisu przesłanką umożliwiającą nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego jest nie tyle zły stan techniczny obiektu budowlanego, co okoliczność, że nie nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia.

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji została wydana na skutek prawidłowo przeprowadzonych czynności postępowania administracyjnego i po wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że ze względu na wybudowanie budynku na dwóch działkach w tym samym czasie i z takich samych materiałów, z taką samą konstrukcję drewnianą ścian i więźby dachowej, można przyjąć, iż stan techniczny elementów konstrukcyjnych budynku w części należącej do G. jest podobny do stanu technicznego konstrukcji budynku w części należącej do R.. Przy wykonaniu robót remontowych i konserwacyjnych, a także wykończeniowych, można doprowadzić część budynku na działce nr [...] do stanu technicznego pozwalającego na jego użytkowanie.

Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie stwierdzono możliwość wykonania robót remontowych lub innych, będących w gestii osób posiadających prawo do dysonowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ obiekt jest w części własnością R., a w części G. i nie stanowią one dwóch odrębnych niezależnych budynków, wykonanie robót w tym obiekcie wiąże się z koniecznością współdziałania właścicieli obydwu części budynku, bowiem rozbiórka jednej części wymaga wykonania robót budowlanych pozwalających na zamknięcie i zabezpieczenie pozostałej bryły budynku oraz prawidłowe funkcjonowanie części obiektu znajdującej się na działce nr [...]. Wiąże się to z koniecznością opracowania projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na wykonanie robót. Ponadto przepisy ustawy Prawo budowlane nie dają podstaw do nałożenia na osobę fizyczną lub prawną obowiązku ubiegania się o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy osoba ta nie wyraża woli podejmowania takiej czynności. Zastępowanie w tej kwestii woli inwestora i nakładanie na niego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych wykracza poza kompetencje organu nadzoru budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu odwoławczego brak jest w świetle art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego podstaw do nakazania rozbiórki części spornego obiektu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. zakwestionował prawidłowość decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. Skarżący zarzucił przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia błędnych ustaleń faktycznych, w tym w zakresie stanu technicznego obu budynków, między innymi w zakresie ustalenia wspólnego dwukanałowego komina, a to na skutek braku rzetelności postępowania i niepodjęcia niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podniósł, że w świetle otrzymanego zawiadomienia nie miał obowiązku stawienia się na oględzinach. Natomiast organ nie wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień, a po przeprowadzeniu oględzin nie przesłał skarżącemu protokołu z tej czynności. Zarzucił naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Wskazał, że mimo zobowiązania się w czasie oględzin w dniu 4 lutego 2015 r. do wystąpienia o pozwolenie na dokonanie rozbiórki należącej do niej części budynku, G. nie zrealizowała swojego zamiaru. Zdaniem skarżącego remont nie zostanie przez G. wykonany.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. odmawiającą nałożenia na G. obowiązku wykonania rozbiórki budynku położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji, podstawę faktyczną jej wydania stanowiło stwierdzenie, że stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska oraz nie uniemożliwia jego remontu. Natomiast jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organy wskazały przepis art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 29017 r., poz. 1332 z późn. zm.).

Wymieniony przepis stanowi, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Przepis art. 67 umiejscowiony jest w Rozdziale 6 Prawa budowlanego "Utrzymanie obiektów budowlanych", obejmującym art. 61-72. Systematyka rozdziału 6 Prawa budowlanego wskazuje, że celem zawartych w nim przepisów jest zapewnienie należytego stanu technicznego obiektów budowlanych. Jednocześnie w art. 72 ust. 1 Prawa budowlanego zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek, o których mowa w art. 67. W art. 72 ust. 3 Prawa budowlanego przewidziano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, należy określić czynności organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w sprawie rozbiórki oraz obowiązki nakładane na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego oraz warunki ich wykonania, mając na uwadze, że obowiązki te powinny być technicznie uzasadnione i nie powodować nadmiernego obciążenia właściciela lub zarządcy.

W wykonaniu przywołanej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043). W myśl § 1 rozporządzenia określa ono:

1) tryb postępowania w sprawie rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego, zwanego dalej "obiektem budowlanym";

2) czynności właściwego organu prowadzącego postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego;

3) obowiązki nakładane na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego oraz warunki ich wykonania.

Z § 2 rozporządzenia wynika, że przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 Prawa budowlanego, właściwy organ:

1) ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego;

2) dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu;

3) przeprowadza rozprawę.

W § 3 rozporządzenia zostały określone elementy, które powinien zawierać protokół oględzin obiektu budowlanego. Są to:

1) opis stanu technicznego obiektu budowlanego;

2) przyczyny powstania uszkodzeń lub zniszczenia obiektu budowlanego;

3) określenie stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi;

4) opis stanu zaawansowania robót budowlanych - w przypadku obiektu niewykończonego.

Według § 4 rozporządzenia ekspertyzę techniczną wykonuje się, jeżeli w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego (ust. 1). Ekspertyzę techniczną wykonują osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, rzeczoznawca budowlany albo jednostka badawczo-rozwojowa bądź uczelnia posiadająca kompetencje do prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych dotyczących budownictwa (ust. 2).

W myśl § 5 rozporządzenia właściwy organ doręcza właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpis protokołu oględzin, wyznaczając jednocześnie termin rozprawy, o której mowa w § 2 pkt 3.

Zgodnie zaś z § 6 rozporządzenia na podstawie ustaleń wynikających z oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej, jeśli był nałożony obowiązek jej sporządzenia, właściwy organ, po stwierdzeniu, że obiekt budowlany lub jego część nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki.

W świetle zatem art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przywołanych przepisów rozporządzenia wykonawczego stwierdzić należy, że przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego. Następnie organ dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego obiektu (§ 2 rozporządzenia). Z czynności tej sporządzany jest protokół, który zawiera opis stanu technicznego obiektu budowlanego, wskazuje przyczyny powstania uszkodzeń lub zniszczenia obiektu budowlanego, określa stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi. W przypadku obiektu niewykończonego w protokole powinien znaleźć się opis stanu zaawansowania robót budowlanych (§ 3 rozporządzenia). Jeżeli w wyniku oględzin powstaną uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu (§ 4 rozporządzenia). Kolejny etap postępowania stanowi rozprawa, którą organ nadzoru budowlanego wyznacza, doręczając jednocześnie właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpis protokołu oględzin (§ 5 rozporządzenia). Jeżeli ustalenia wynikające z oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej, jeśli był nałożony obowiązek jej sporządzenia, pozwalają na stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o nakazie rozbiórki (§ 6 rozporządzenia), która winna zawierać elementy wymienione w § 7 rozporządzenia (por. Arkadiusz Despot-Mładanowicz w "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Andrzeja Glinieckiego, Warszawa 2016, str. 861-862).

Z przepisów § 2 pkt 3 oraz § 5 rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych wynika jednoznacznie, że obligatoryjnym elementem postępowania w takich sprawach jest rozprawa administracyjna, której termin powinien być wyznaczony po przeprowadzeniu oględzin i wraz z doręczeniem właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpisu protokołu oględzin.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola przebiegu postępowania administracyjnego wskazuje natomiast, że wymagany element postępowania w postaci rozprawy administracyjnej nie został przeprowadzony, a organy obu instancji poprzestały w swojej ocenie na wynikach oględzin, co w świetle powołanych wyżej przepisów prawa należy uznać za wadliwe.

Takie postępowanie organów narusza także art. 89 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa.

W przypadku postępowania prowadzonego w oparciu o art. 67 Prawa budowlanego przepisem prawa stawiającym wymóg przeprowadzenia rozprawy jest § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjęte jest stanowisko, wedle którego w razie gdy z przepisu szczególnego wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy, organ administracji nie może uchylić się od jej przeprowadzenia (por. Andrzej Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 1983 r., SA/Kr 1179/82, w którym przyjęto, że w przypadku gdy z postanowienia szczególnego przepisu wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przed rozstrzygnięciem sprawy w drodze decyzji administracyjnej, organ administracji nie jest władny do odstąpienia od przeprowadzenia takiej rozprawy, a wydanie decyzji przez organ administracji bez przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji gdy wymaga tego wyraźnie przepis ustawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik rozprawy i powoduje uchylenie decyzji oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1981 r., SA/Ka 159/81, w którym wskazano, że wydanie decyzji przez organ administracji bez przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji gdy wymaga tego wyraźnie przepis ustawy, wyłącza jeden z podstawowych warunków umożliwiających obiektywne wypowiedzenie się organu administracji w spornej sprawie).

Nadto niezależnie od przepisów wprost przewidujących obowiązek przeprowadzenia rozprawy, art. 89 § 2 k.p.a. przewiduje powinność organu przeprowadzenia rozprawy między innymi w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, co mogło mieć także znaczenie w niniejszej sprawie.

Jednocześnie trzeba zauważyć, że organy z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniły należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do jej załatwienia. Zgodnie z tymi przepisami obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie materiału dowodowego mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Mając na względzie przywołane zasady postępowania administracyjnego nie można natomiast uznać za właściwe stwierdzenia przez organy, iż z uwagi na to, że zlokalizowany na dwóch działkach budynek był wybudowany w tym samym czasie i z takich samych materiałów oraz, że posiada taką samą konstrukcję drewnianą ścian i więźby dachowej, można przyjąć, iż stan techniczny elementów konstrukcyjnych budynku w części G. jest podobny do stanu technicznego konstrukcji budynku w części należącej do R.. Stwierdzenie to ma, zgodnie z jego treścią, charakter wyłącznie hipotetyczny. Przy tym ani okoliczności przyjęte jako założenia tego stwierdzenia, ani jego wnioski nie znajdują rzetelnego odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Do ich wyjaśnienia mogła przyczynić się między innymi rozprawa administracyjna, której jednak w sprawie nie przeprowadzono. Jak przewiduje bowiem art. 90 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej wzywa strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów oraz do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników. Realizacja obowiązku przeprowadzenia rozprawy w kontrolowanym postępowaniu dawałaby też skarżącemu możliwość bezpośredniego zgłoszenia organowi w jej toku albo także wcześniej w piśmie złożonym na wezwanie z art. 90 § 2 pkt 1 k.p.a. zastrzeżeń i wątpliwości związanych z wynikami oględzin, między innymi w zakresie podnoszonej w skardze okoliczności braku dla obu części budynku wspólnego dwukomorowego komina. Trzeba zaś podkreślić, że należyte ustalenie aktualnego stanu technicznego budynku jest podstawowym wymogiem wydania prawidłowej decyzji na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozprawa mogłaby też służyć wyjaśnieniu stanowiska skarżącego co do ewentualnych czynności niezbędnych do zabezpieczenia jego budynku w przypadku, gdyby nakaz rozbiórki okazał się uzasadniony.

W świetle treści decyzji organów obu instancji nie zostały również ustalone okoliczności, o których mowa w § 2 pkt 1 3 rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, to jest przyczyny niewykonania remontu przez właściciela obiektu budowlanego.

Wymaga zaś podkreślenia, że przed wydaniem decyzji w oparciu o art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, w toku którego winien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego planuje - poprzez remont, odbudowę lub wykończenie - przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi. Potwierdza to również powołany wyżej przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, według którego przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego właściwy organ ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 515/08, LEX nr 558403 oraz z dnia oraz z dnia 11 września 2013 r., II OSK 890/12, jak również wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2013 r., II Kr 499/13, LEX nr 1447416 oraz z dnia 14 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1357/15, LEX nr 1976840, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 kwietnia 2016 r., II SA/Ke 1146/15, LEX nr 20500162, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, VII SA/Wa 1674/11, LEX nr 1107757).

W kontrolowanych decyzjach organów obu instancji brak natomiast stosownych ustaleń w omawianej kwestii, a w konsekwencji brak jej rozważenia na tle całokształtu okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz w świetle normy art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Należy jednocześnie zauważyć, że w protokole oględzin z dnia 20 grudnia 2016 r. zawarte jest oświadczenie G. wyrażające chęć rozebrania części budynku znajdującej się na działce nr [...].

Trzeba zaś podkreślić, że warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest należyte ustalenie stanu faktycznego. Bez właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie jest możliwe prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Aby móc prawidłowo zastosować przepis prawa materialnego muszą być ustalone okoliczności objęte dyspozycją przepisu mającego znaleźć zastosowanie w danej sprawie. To stan faktyczny sprawy decyduje o tym czy spełnione są przesłanki z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego pozwalające wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu budowlanego, czy też brak jest podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Wobec omówionych braków w zakresie postępowania, które winno służyć ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien podjąć czynności w celu należytego ustalenia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 67 Prawa budowlanego.

Dodatkowo jedynie można zauważyć, że w przypadku stwierdzenia braku podstaw do nakazania rozbiórki budynku na mocy ostatnio powołanego przepisu, organ może rozważyć czy nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia z urzędu odrębnego postępowania w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, według którego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie z punktu II wyroku uzasadniają przepisy art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).