Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1532/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1532/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] Prezydent m. st. Warszawy na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz 104 k.p.a. wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na montażu nośnika reklamowego o wymiarach 6m x 3m przy ul. [...] w Warszawie, na terenie dz. ewid. nr [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że z załączonego do zgłoszenia projektu budowlanego złożonego w dniu [...] grudnia 2007 r. przez firmę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wynika, iż będzie to urządzenie reklamowe o bardzo dużych wymiarach i ciężarze, które zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest budową, a więc jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...] Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż w niniejszym przypadku konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ drugiej instancji wskazał, że wymiary oraz obecność fundamentu częściowo zagłębionego w ziemi uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie posadowione na fundamencie nieprzestawnym, trwale z gruntem związanym.

Rozpoznając skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu pierwszej instancji wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego (tablica reklamowa o wymiarach 6 m x 3 m, słup o wysokości 6 m powyżej fundamentu) jak i sposób osadzenia (fundament trwale związany z gruntem) świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Organy administracji trafnie zatem przyjęły, iż omawiane urządzenie reklamowe to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego. Z opisu technicznego konstrukcji wynika bowiem, iż posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało przygotowania określonego nośnika (słupa posadowionego na podstawie fundamentowej żelbetonowej) i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla słupa z tablicą uniemożliwiającą łatwe przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a, naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., oparcie orzeczenia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy - poprzez przyjęcie, że podstawa urządzenia reklamowego będącego przedmiotem postępowania jest częściowo zagłębiona w ziemi.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie, sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał konfrontacji twierdzeń organów administracji na temat stanu faktycznego sprawy - trwałości związania z gruntem urządzenia reklamowego, którego podstawa jest częściowo zagłębiona w gruncie, ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją - zgłoszeniem i załączonym do zgłoszenia projekcie. Z projektu w sposób jednoznaczny wynika, że betonowa podstawa urządzenia reklamowego, ustawiana jest na przygotowanej do tego utwardzonej powierzchni. Przy czym projektant dopuszcza, aby powierzchnia ta była przygotowana i utwardzona w różny sposób. W skardze kasacyjnej podkreślono, iż przedmiotem zgłoszenia nie było przygotowanie terenu do ustawienia reklamy, a jedynie instalacja urządzenia reklamowego. Wynika to z faktu, że bardzo często urządzenia reklamowe ustawiane są już na przygotowanym i utwardzonym terenie lub utwardzenie terenu następuje na podstawie odrębnego postępowania na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Z powyższego wynika, że ustalenia Sądu co do okoliczności, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem postępowania ustawione jest bezpośrednio na gruncie, są niezgodne z zebranym materiałem dowodowym.

W dalszej części skargi kasacyjnej zakwestionowany został pogląd Sądu pierwszej instancji, iż o tym czy wolnostojące urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie decyduje technologia wykonania fundamentu, czy też możliwości przeniesienia w inne miejsce, ale stabilne posadowienie na gruncie powodujące odporność na działanie czynników atmosferycznych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej budowa niewątpliwie jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mającym na celu wybudowanie obiektu budowlanego - w przedmiotowej sprawie budowli - urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast instalacja jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mających na celu powstanie urządzenia reklamowego nie będącego budowlą, a więc urządzenia nie związanego w sposób trwały z gruntem. Zestawienie tych dwóch rodzajów robót koniecznych do wykonania wskazuje na fakt, że w odniesieniu do urządzeń reklamowych różnica polega na tym, że w procesie budowy muszą być wykonane roboty budowlane polegające na doprowadzeniu do trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem. Natomiast przy instalacji nie występuję wykonywanie robót budowlanych mających na celu trwałe związanie urządzenia reklamowego z gruntem. Powyższe oznacza, że budowa urządzenia reklamowego polega na wykonaniu robót budowlanych, których część z tych robót ma na celu doprowadzenie do trwałego połączenia urządzenia reklamowego z gruntem. Nie jest zatem prawdziwy pogląd, że o stałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że obciążeniowe działanie stopy fundamentowej wynika z działania na tę stopę siły grawitacji, a z analizy przepisów wynika, że trwałe związanie z gruntem, ma powstawać w wyniku wykonania robót budowlanych (gdyż ten element, ten zakres robót budowlanych, różni budowę od instalacji). Działanie siły grawitacji nie jest wykonaniem robót budowlanych. Treść art. 28 Prawa budowlanego oraz art. 29 Prawa budowlanego wskazują, że istnieje różnica w zakresie i charakterze robót budowlanych prowadzonych przy budowie i przy instalacji. Te same czynności nie mogą być kwalifikowane raz tak raz inaczej, tylko z uwagi na miejsce ustawienia urządzenia reklamowego (obiekt budowlany lub grunt), gdyż przepisy prawa nie formułują takiego rozróżnienia, co oznacza, że nie waga urządzenia reklamowego decyduje o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem ale zakres i charakter wykonanych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do trwałego związania z gruntem. O tym, czy dany obiekt jest trwale związany (połączony) z gruntem, nie decyduje jego wielkość czy też gabaryty, stabilność i trwałość posadowienia, ale jedynie sposób związania (połączenia) z gruntem. Ustawodawca dopuszcza możliwość nietrwałego "związania' z gruntem obiektów wymienionych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Obiekty te są po prostu ustawione na gruncie, czy też innym obiekcie budowlanym (jak np. parking, chodnik itp.) i masa tych obiektów, z uwagi na istnienie siły grawitacji pozwala na przeciwstawienie się czynnikom atmosferycznym, nie powodując jego przesunięcia czy przewrócenia, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do urządzeń reklamowych ustawianych na przestawnej podstawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie.

Autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Argumentacja skarżącej spółki sprowadza się do wykazania, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem, a co za tym idzie - wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym zaliczanym do budowli, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Dla porządku należy zauważyć, że żaden z tych przepisów nie miał bezpośredniego zastosowania w sprawie, bowiem decyzja Prezydenta m.st. Warszawy wnosząca sprzeciw została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Powyżej wymienione przepisy ustawy Prawo budowlane, których naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej organom wydającym decyzje i Sądowi pierwszej instancji, służyły jedynie jako uzasadnienie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i wykazanie, że urządzenie reklamowe, którego dokonano zgłoszenia wymagało pozwolenia na budowę. Natomiast jak można wnosić z uzasadnienia skargi kasacyjnej a wcześniej z odwołania i skargi, zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki, Sąd dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6, gdyż w sprawie, jego zdaniem, powinien mieć zastosowanie przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Przepisy ustawy Prawo budowlane kwestie urządzeń reklamowych regulują w art. 3 pkt 3 i w art. 29 ust. 2 pkt 6. W świetle powyższych przepisów można wyróżnić dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszej należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawo budowlane "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy. Do drugiej grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi.

Warto w tym miejscu przywołać pojęcia użyte w ustawie Prawo budowlane, a mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy: "obiekt budowlany" jest to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), "budowlą" jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), "budowa" (jako proces) polega na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane), natomiast "roboty budowlane" oznaczają budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Powyższe definicje zawarte są w ustawie Prawo budowlane, nie ma w niej natomiast definicji "instalowania", wymienionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Słownik języka polskiego PWN definiuje "instalowanie" jako: zakładanie, montowanie urządzenia technicznego (tak też w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 7 maja 2008 r. II SA/Bd 977/07; podobnie – wyrok WSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 147/08).

Wykorzystując powyższe ustalenia definicyjne do analizy i prawnej kwalifikacji stanu faktycznego będącego przedmiotem zaskarżonych decyzji, trzeba odnotować zakres przewidzianych prac: wolnostojąca tablica reklamowa o wymiarach 6 m x 3 m, zamontowana na słupie o wysokości 6 m, ustawionym na przestawnej żelbetowej podstawie blokowej o wymiarach 3,4 m x 2 m. Niezasadne jest zatem twierdzenie, że przedmiotem zgłoszenia jest montaż nośnika reklamowego. Przeciwnie, z punktu widzenia Prawa budowlanego zasadnicze znaczenie ma wykonanie żelbetowej podstawy blokowej o wymiarach 3,4 m x 2 m, osadzenie na niej słupa o wysokości 6 m a dopiero po zakończeniu tych robót – umieszczony zostanie nośnik reklamowy. Jeżeli tak zostaną rozłożone akcenty w opisie planowanego przez inwestora przedsięwzięcia to treść art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie pozostawia wątpliwości, że przedsięwzięcie zaplanowane przez skarżącą Spółkę nie polega wyłącznie na zainstalowaniu tablicy i urządzenia reklamowego. Nie ma żadnego racjonalnego powodu aby stawiać znak równości między instalowaniem tablic – z jednej strony, a posadowieniem na gruncie żelbetowej podstawy blokowej o wymiarach 3,4 m x 2 m i umieszczeniem na niej słupa o wysokości 6 m – na którym z kolei zostanie zainstalowany nośnik reklamowy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08, zgodnie z którym użycie zwrotu "instalacja" w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 Prawa budowlanego wskazuje, iż odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych. Kwalifikacja prawna tego z jakim rodzajem/typem urządzeń reklamowych mamy do czynienia w danej sprawie, należy do organu architektoniczno-budowlanego, który jest właściwy do wydania pozwolenia na budowę, jak i do wniesienia sprzeciwu. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma więc wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Z treści art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego dotyczących tymczasowych obiektów budowlanych, jak i z treści art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca używa określenia trwale związany z gruntem lub niepołączony trwale z gruntem w tych przypadkach, gdy chce rozróżnić dwa obiekty budowlane – budynek i tymczasowy obiekt budowlany, które podlegają odmiennym rygorom prawnym. Jeżeli ustawodawca w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wśród budowli wymienia wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe a w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy mówi o instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, to znaczy, że chodzi tu o dwa inne rodzaje urządzeń reklamowych.

Podkreślenia wymaga, że jak wypowiedział się już NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1617/98 (Lex nr 46756), dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest bowiem czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, uniemożliwiające jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych wiatrach.

Przedmiotowy obiekt jest konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiada cechom budowli, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji uznał, że tego typu urządzenie reklamowe stanowi wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie budowlane, do którego nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji