Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Jan Paweł Tarno (spr.), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 25 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Służby Cywilnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 46/04 dotyczącego sprawy ze skargi R. T. na decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

Wyrokiem z 27 maja 2004 r., II SA/Wa 46/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Szefa Służby Cywilnej z [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Służby Cywilnej z [...], nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu sąd podniósł, że istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy testy, kwestionariusze i zadania symulacyjne, wchodzące w skład materiałów służących do przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Z kolei art. 6 ustawy zawiera przykładowe wyliczenie informacji publicznych, pozwalające na zorientowanie się, jak to pojęcie rozumieć. W tej sytuacji, przy tak nieostrym określeniu pojęcia informacji publicznej, nieodzownym jest sięgnięcie do art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle powyższych przepisów i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informacje publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów.

W rozpatrywanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że Szef Służby Cywilnej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 z późn. zm.) jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach służby cywilnej w zakresie określonym ustawą. Jednym z jego zadań jest bowiem, w myśl przepisów rozdz. 4 ustawy o służbie cywilnej i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, przeprowadzenie takich konkursów. Zgodnie z § 9 ww. rozporządzenia Szef Służby Cywilnej przekazuje zespołowi konkursowemu materiały służące przeprowadzeniu konkursu, zgodne z wymaganiami podanymi w ogłoszeniu o konkursie, zawierające w szczególności testy, pytania i zadania symulacyjne, określenie sposobu oceniania kandydatów, określenie czasu przeprowadzania poszczególnych etapów konkursu lub części sprawdzianu, jednakowe dla wszystkich kandydatów warunki dopuszczenia do udziału w kolejnym etapie konkursu lub części sprawdzianu.

Niewątpliwie materiały służące przeprowadzeniu konkursu mają odniesienie do sfery faktów i danych, a także niosą komunikaty w sprawach publicznych i jako takie są informacją publiczną. Za takim rozumowaniem przemawia fakt, że stanowią one integralną całość z pozostałymi elementami postępowania konkursowego, co do których Szef Służby Cywilnej zgodził się z ich przymiotem informacji publicznej. W ocenie Sądu, mimo to, że testy, pytania i zadania symulacyjne nie są wytworzone przez podmiot publiczny, służą realizacji zadań publicznych przez Szefa Służby Cywilnej i odnoszą się do niego bezpośrednio. Z tego powodu zaskarżona decyzja odmawiająca żądanym informacjom charakteru informacji publicznej narusza prawo. Decyzja ta jest wadliwa również z tego względu, iż organ umorzył postępowanie l instancji w sytuacji, gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje taki rodzaj rozstrzygnięcia w zupełnie innym stanie faktycznym określonym w art. 14 ust. 2.

Również decyzja poprzedzająca zaskarżoną decyzję narusza prawo, gdyż w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 16 ust. l ustawy, decyzja wydawana jest wtedy, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Decyzja wydawana jest więc, gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy. W przeciwnym razie, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa.

W tym stanie rzeczy również argumenty S. Sp. z o.o. i Polskiego Towarzystwa Psychologicznego-Pracowni Testów Psychologicznych, które zostały dopuszczone do udziału w sprawie, odwołujące się do negowania charakteru informacji publicznej testów, pytań i zadań symulacyjnych, wskazywania na prawo autorskie i tajemnicę przedsiębiorcy, z powołanych wyżej powodów są bezzasadne.

Skargą kasacyjną z 22 października 2004 r. Szef Służby Cywilnej zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2004 r., II SA/Wa 46/04, wskazując jako podstawę skargi kasacyjnej:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że:

1. Zaskarżony wyrok narusza wskazane przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w ten sposób, że w sposób nieuzasadniony uznaje, że testy psychologiczne i zadania symulacyjne służące przeprowadzeniu konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej stanowią informację publiczną. To daleko idące stwierdzenie, Sąd l instancji uzasadnił w jednym zdaniu "niewątpliwie materiały służące przeprowadzeniu konkursu mają odniesienie do sfery faktów i danych, a także niosą komunikaty w sprawach publicznych i jako takie są informacją publiczną".

Ograniczając niniejszy wywód do kwestii testów psychologicznych, podnieść należy, że: Test jest specyficzną procedurą diagnozowania. Może on być zbiorem zadań lub pytań, które

w standardowych warunkach - mają wywoływać określone rodzaje zachowań i dostarczać wyników o pożądanych właściwościach psychometrycznych, tj. posiadających wysoką rzetelność i wysoką trafność (A. Jaworowska [w:] A. Ciechanowicz, A. Jaworowska, T. Szustrowa, Testy prawo praktyka, Warszawa1996, s. 10). Również uczestnik postępowania, S. Sp. z o.o. opisał, test psychologiczny jako zbiór różnorodnych pozycji (zadań, pytań, rysunków, słów, symboli itp.}, które stanowią próbkę umożliwiającą - na podstawie ich wykonania wnioskowanie o zachowaniu się osoby badanej w sytuacjach pozatekstowych (pismo uczestnika z dnia 17-03-2004 r.). Tymczasem, jak można wnioskować z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, WSA oparł się na kryterium formalnym wywodzonym z § 9 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 91, poz. 1028). Stanowi on, że Szef Służby Cywilnej przekazuje zespołowi konkursowemu materiały służące przeprowadzeniu konkursu m. in. testy i zadania symulacyjne ( § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia). Jak się podkreśla w literaturze, "informacja publiczna dotyczy sfery faktów" (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 35). Przez "fakt" należałoby rozumieć to co zaszło lub zachodzi w rzeczywistości, zdarzenie, zjawisko, określony stan rzeczy (M. Szymczak [red.] Słownik języka polskiego, Warszawa 1996 , t. l , s. 531). Nie jest więc prawdziwe stwierdzenie, że materiały pomocnicze do konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej "niosą komunikaty w sprawach publicznych". Takie komunikaty mogą nieść, co najwyżej protokoły i uchwały zespołu konkursowego sporządzane w toku konkursu. Pomoce konkursowe dopóty, dopóki nie zostaną użyte, takiego komunikatu nie niosą. Zważyć należy, że zadania, pytania, rysunki składające się na test psychologiczny mają charakter abstrakcyjny. Ich poznanie w żaden sposób nie zwiększy zasobu wiedzy wnioskodawcy o sprawach publicznych.

2. Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Bezsporne jest, że do akt sprawy uczestnicy postępowania złożyli odpisy umowy licencyjnej oraz faktur potwierdzających istnienie stosunku zobowiązaniowego między nimi, a pozwanym organem. Na treść tego stosunku składa się m. in. zakaz ujawniania osobom trzecim treści testów psychologicznych będących przedmiotem zawartych umów. Sąd l instancji pominął te dowody, mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Jeżeli by na moment przyjąć, że testy stanowią informację publiczną, to WSA powinien wziąć pod uwagę treść zobowiązań Szefa Służby Cywilnej jako podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji należałoby uznać, że WSA nie rozpoznał istoty sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 141 § 4 zd. drugie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno nadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Niewątpliwie w wyniku uchylenia wyrokiem dwóch decyzji Szefa Służby Cywilnej, "odsłonił" się stan sprawy, w którym wniosek skarżącego R. T. z dnia 08-09-2003 r. powinien być ponownie rozpatrzony. W konsekwencji uzasadnienie wyroku powinno zawierać ww. element. Jego brak miał wpływ na wynik sprawy, gdyż na wynik sprawy mogło mieć uwzględnienie w tych wskazaniach wpływu ew. udostępnienia testów psychologicznych na:

- odpowiedzialność kontraktową Szefa Służby Cywilnej, wynikająca z ujawnienia testów psychologicznych wbrew postanowieniom zawartych umów;

- odpowiedzialność karną Szefa Służby Cywilnej wynikającą z art. 266 Kodeksu karnego;

- zablokowanie możliwości przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, z uwagi na "spalenie" w wyniku ujawnienia posiadanych testów będących narzędziami wielokrotnego użytku, - sygnalizowane w piśmie Szefa S.C. z

dnia [...] N° [...] (akta sprawy);

- konieczność poniesienia przez Urząd Służby Cywilnej nieplanowanych wydatków związanych z koniecznością zamówienia nowych testów (pismo Szefa S.C. z dnia [...] w aktach sprawy).

Jeżeli idzie o zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to wskazać należy z daleko idącej ostrożności procesowej, że uznanie testów psychologicznych za informację publiczną, czego dokonał Sąd l instancji, powinno skutkować w ocenie badanej decyzji Szefa S,C. z dnia [...] r, która została także przez WSA uchylona. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że odmowa dostępu do informacji publicznej następuje także z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy). W takim wypadku, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy, właściwy w sprawie jest sąd powszechny, a sąd administracyjny zobowiązany był do odrzucenia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Sp. z o.o. poparła w całości zarzuty wnioski i argumentację podniesioną w uzasadnieniu tej skargi przez szefa Służby Cywilnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, zaś zarzut naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest w pełni uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, że testy, kwestionariusze i zadania symulacyjne, wchodzące w skład materiałów służących do przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie ustosunkowując się do argumentów podniesionych przez strony, a znajdujących się w aktach sprawy. Nie rozważono w szczególności, jaki wpływ na charakter tych informacji ma zamieszczony w umowach zawartych między stronami zakaz ujawniania osobom trzecim treści testów psychologicznych będących przedmiotem tych umów. Nie wyjaśniono również, czy test psychologiczny mający charakter abstrakcyjny można w ogóle uznać za informację. Uchybienia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy zarówno w kwestii zasadniczej, czy testy, kwestionariusze i zadania symulacyjne użyte w procesie rekrutacji do służby cywilnej mogą być uznane za informację publiczną, jak i - w przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na to pytanie – czy udostępnienie tych informacji nie podlega ograniczeniu, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero po wyjaśnieniu tych kwestii, sąd I instancji może formułować swoją ocenę co do trybu udzielenia lub odmowy udzielenia przedmiotowej informacji.

Wobec niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji, orzekanie w kwestii pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należało uznać za przedwczesne, ponieważ godziłoby to w istotę zasady dwuinstancyjności postępowania.

Z tych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.