Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Spółki A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

W dniu 28 stycznia 2016 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, B. W. działając na podstawie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) zwrócił się do Funduszu Pożyczkowego

o udostępnienie informacji publicznej:

- skanu umowy o pracę, zawartej z M. D.

- dokumentu w którym zawarto informację o obowiązkach służbowych M. D.

W odpowiedzi Fundusz Pożyczkowy w dniu 11 lutego 2016 r. poinformował B. W. (za pośrednictwem poczty elektronicznej),

że wnioskowane dokumenty nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie stanowią informacji publicznej.

W dniu 29 lutego 2016 r. B. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Funduszu Pożyczkowego w przedmiocie rozpoznania jego wniosku, zarzucając mu naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej i błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku nie było udostępnienie "informacji publicznej",

- art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia

4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) poprzez nieuprawnione ograniczenie tejże wolności (i wynikającego z niego prawa do informacji) na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przedmiotem wniosku nie było udostępnienie "informacji publiczne",

- art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie jest bezsporne, że Fundusz Pożyczkowy, jako osoba prawna samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że udostępnienie informacji publicznej, o której przekazanie się zwrócił, jest konieczne do sprawowania przeze niego społecznej kontroli działalności spółki komunalnej, czyli Funduszu Pożyczkowego wynikającej z działań podejmowanych przez stowarzyszenie [...] Decydują (którego jest członkiem), skierowanych na kontrolowanie sytuacji mogących wywołać konflikt interesów, a związanych

z zatrudnianiem radnych w gminnych jednostkach organizacyjnych i osobach prawnych. Powołując się na art. 1 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.) skarżący podkreślił, że powołanie i funkcjonowanie spółki komunalnej jest ściśle związane z wykonywaniem zadań publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Spółka komunalna nie jest podmiotem prywatnym i nie jest podmiotem działającym w dowolnym celu, który jest określony przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Następnie, powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący wskazał, że w związku z prawnie zdeterminowanym celem funkcjonowania spółki komunalnej oraz wykorzystywaniem przez tę spółkę środków jednostki samorządu terytorialnego, informacje o działalności tej spółki stanowią informację publiczną. Informacjami o działalności tej spółki jest skan umowy zawartej z jednym z jej pracowników, jak i dokument, z którego wynika zakres obowiązków określonego pracownika spółki.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r. (II SA/Sz 788/15) powołanym w odpowiedzi spółki na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, gdyż, jego zdaniem, przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie dają podstaw do wyodrębniania jakkolwiek rozumianych "aktów prywatnoprawnych" oraz, co istotniejsze, nie dają jakichkolwiek podstaw do uznania, że akty takie nie stanowią informacji publicznej. Oczywistym jest, że niektóre informacje publiczne dotyczą osób fizycznych. Daje temu w wyraźny sposób wyraz ustawodawca, który stanowi w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jeżeli uznać by, że akty prywatnoprawne nie stanowią informacji publicznej, to całkowicie zbędny okazałby się art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Taka wykładnia - zaprezentowana przez Fundusz Pożyczkowi oraz WSA w Szczecinie we wskazanym judykacie - pozostaje w sprzeczności z podstawowymi regułami wykładni prawa, bowiem w jej efekcie pewne przepisy straciły swój sens i okazały się zbędne. Skarżący zwrócił tu uwagę na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii (skarga nr 48135/06).

W ocenie skarżącego, jeżeli organ uznaje, że informacja, będąca przedmiotem złożonego przeze niego wniosku nie może zostać udostępniona ze względu na to, że narusza czyjąś prywatność, to powinien ograniczyć dostępność tej informacji na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (a ograniczenie to będzie mogło być poddane kontroli sądowoadministracyjnej co do meritum). Skarżący zaznaczył przy tym, że informacje o których udostępnienie się zwrócił, dotyczyły M. D, który pełni funkcję członka Komisji Rewizyjnej Rady Miasta . Nie jest on szeregowym pracownikiem, bowiem pełni funkcję "Głównego Specjalisty ds. finansowania Wspólnot Mieszkaniowych". Nie sposób przyjąć, że zakres obowiązków osoby pełniącej kluczowe stanowisko w spółce (jako główny specjalista) oraz umowa o pracę zawarta z taką osobą nie stanowi informacji publicznej. Praca tej osoby w spółce ma istotne znaczenie w związku z wykonywaniem przez spółkę zadań publicznych, do których została powołana, tj. do wspierania podmiotów poprzez udzielanie im pożyczek. Konkludując, skarżący wskazał, że nie można zaakceptować stanowiska Funduszu Pożyczkowego, bowiem świadczyłoby to tym, że obywatel nie ma prawa do wiedzy o działalności komunalnej spółki w zakresie informacji o umowach zawieranych przez spółkę z pracownikami oraz informacji o zakresie obowiązków pracujących w niej pracowników - w tym zajmujących kluczowe stanowiska dla funkcjonowania spółki, jak M. D. Nieudostępnienie informacji przez Fundusz Pożyczkowy stanowi nieumożliwienie społeczeństwu tworzenia podstaw do debaty publicznej o zatrudnianiu radnych w spółkach komunalnych.

W odpowiedzi na skargę Fundusz Pożyczkowy wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, bowiem wnioskowane przez skarżącego dokumenty nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie, nie ma podstaw do przyjęcia, że dokumenty te są objęte zakresem dyspozycji przepisu art. 6 cyt. ustawy. Nie zmieniają tego podawane przez skarżącego argumenty dot. m.in. sprawowania społecznej kontroli działalności spółki komunalnej, konfliktu interesów itp. O tym bowiem, czy dana informacja jest (czy też nie jest) informacją publiczną decydują kryteria obiektywne, a nie odczucia, oczekiwania, czy przekonania wnioskodawcy. Dokumenty wnioskowane mają zaś charakter wyłącznie wewnętrzny i nie dotyczą realizacji zadań publicznych przez Spółkę, są bowiem związane tyko i wyłącznie ze stosunkiem pracy łączącym pracodawcę z pracownikiem (M. D.). Spółka powołała się w tym miejscu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Sz 788/15) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1486/14). Ponadto, wskazała, że skarżący ściśle łączy - w sposób jednak nieuprawniony - pełnienie przez M. D. funkcji radnego Rady Miasta z zatrudnieniem w FP Sp. z o.o. i w oparciu o to uznaje, że wszelkie informacje czy dokumenty dotyczące tej osoby, winny mu postać przekazane bez względu na źródło pochodzenia i relacje łączące zainteresowane strony. Zdaniem Spółki, są to jednak dwa inne stosunki prawne, oparte na całkowicie innych podstawach i podlegające odmiennym reżimom prawnym. M. D. jest zatrudniony w Funduszu Pożyczkowym na stanowisku głównego specjalisty ds. finansowania wspólnot mieszkaniowych, co nie jest związane z pełnieniem w spółce jakichkolwiek funkcji publicznych. Ponadto, ustawodawca wyraźnie określa, że udostępnieniu podlega "informacja publiczna", a nie każda informacja. Tego jednak wnioskodawca zdaje się nie akceptować. Co więcej, skarżący nie akceptuje również powszechnie przyjętego (w doktrynie prawa i orzecznictwie) podziału na akty prawa publicznego i prywatnego, przyjmując, że wszelkie czynności, informacje, dokumenty, itp. dotyczące takich podmiotów stanowią akty prawa publicznego i w efekcie objęte są sferą informacji publicznej. Spółka nie zgodziła się także z prezentowaną przez skarżącego wykładnią przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega przecież wątpliwości, że tylko wobec informacji stanowiącej informację publiczną, można podjąć działania ograniczające zakres jej ujawnienia - ze względu na wskazane w cyt. przepisie podstawy (prywatność osoby fizyczne czy tajemnica przedsiębiorcy). Natomiast, w razie gdy dana informacja taką nie jest, nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy (niezależnie od tego, czy jest aktem publiczno- czy prywatnoprawnym).

Postanowieniem z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/16 Sąd dopuścił do udziału Stowarzyszenie A. które poparło skargę B. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł co następuje:

Przedmiotem sprawy jest skarga na bezczynność Funduszu Pożyczkowego Spółka z o.o. w zakresie udostępnienia informacji publicznej w postaci skanu umowy o pracę zawartej z M. D. oraz dokumentu o obowiązkach służbowych M. D.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji.

Przypomnieć należy, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi,

że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej

i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów,

z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Konkretyzację natomiast tego prawa stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058) – określanej dalej jako "u.d.i.p.", która reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych i wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,

w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nie ulega wątpliwości, że Fundusz Pożyczkowy Spółka

z ograniczoną odpowiedzialnością jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w podanym powyżej przepisie. Z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego tej Spółki wynika bowiem, że wspólnikiem tej osoby prawnej są Gmina Miasto z pozycja dominującą w udziałach oraz miejska Spółka Fundusz Wspierania Rozwoju Gospodarczego Miasta .

Ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei w art. 6 wprowadził przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, doprecyzowując tym samym zakres przedmiotowy u.d.i.p.

W świetle powołanych regulacji, w tym art. 61 Konstytucji RP, informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także innych podmiotów, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1557/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istota sporu sprowadza się w tej sprawie do kwestii, czy żądanie przedstawienia w trybie u.d.i.p. skanu umowy o pracę M. D. oraz dokumentu o jego obowiązkach służbowych stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 oraz art. 6.

Jak wynika z akt M. D. jest zatrudniony w Funduszu Pożyczkowym na stanowisku głównego specjalisty ds. finansowania wspólnot mieszkaniowych, jest też jednocześnie radnym Rady Miasta , co - zdaniem skarżącego - jest wystarczające dla uznania żądanych informacji za informacje publiczne, podlegające udostępnieniu na zasadach u.d.i.p.

W ocenie Sądu, rację ma jednakże Spółka, że wymagane przez skarżącego dokumenty nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych, są to dokumenty wewnętrzne, organizacyjne przedsiębiorcy, dotyczące osoby, która nie pełni jakichkolwiek funkcji publicznych w związku z zajmowanym stanowiskiem w Spółce.

Fakt, że zatrudniony w Funduszu Pożyczkowym jest jednocześnie radnym nie ma znaczenia dla oceny charakteru żądanych przez skarżącego dokumentów, gdyż dokumenty te niezwiązane z pełnieniem przez tą osobę funkcji radnego, dotyczą dwóch odmiennych stosunków prawnych, opartych na całkowicie innych podstawach i podlegających odmiennym regulacjom prawnym.

Sąd podziela stanowisko NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 (CBOSA), że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami

i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Nadto według u.d.i.p., co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

Z przedstawionej Sądowi przez Spółkę karty pracy M. D. zawierającej jego zakres obowiązków nie wynika, aby świadczona przezeń praca w Funduszu Pożyczkowym miała taki charakter, który pozwalałby ją uznać za odpowiadającą pracy funkcjonariusza publicznego. M. D. zajmując stanowisko głównego specjalisty ds. finansowania wspólnot mieszkaniowych nie posiada uprawnień decyzyjnych, które kształtowałyby treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Nie jest osobą podejmującą ostateczne rozstrzygnięcia w zakresie działań Funduszu Pożyczkowego Spółka z o.o. Spółka ta prowadzi działalność w zakresie udzielania pożyczek finansowych mikro, małym lub średnim przedsiębiorcom ze [...] i gmin ościennych oraz powiatu [...], w tym rozpoczynającym działalność gospodarczą oraz nieposiadającym historii kredytowej i wystarczających zabezpieczeń, a także organizacjom pozarządowym i wspólnotom mieszkaniowym, na zasadach ustanowionych w Regulaminach udzielania konkretnych pożyczek (www.fundusz.szczecin.pl). Rola M. D. w strukturze działalności Spółki ma charakter jedynie pomocniczy.

W ocenie Sądu, przedstawione okoliczności przesądzają o tym, że żądane we wniosku skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym nie było możliwości ich udostępnienia. Prawidłowo zatem Fundusz Pożyczkowy załatwił wniosek informując pisemnie wnioskodawcę, że informacja, której udostępnienia się domaga, nie podlega przepisom u.d.i.p.

Z tych względów uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.