Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1282/10 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Senatu Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1282/10, oddalił skargę Z. F. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Senatu Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

W dniu [...] stycznia 2010 r. do Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego wpłynął wniosek Z. F. z dnia [...] stycznia 2010 r. o stwierdzenie nieważności uchwały nr 96 Senatu Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie powołania Uczelnianej Komisji Wyborczej na kadencję 2010 – 2012. We wniosku Z. F. stwierdził, że uchwałą tą w skład Uczelnianej Komisji Wyborczej zostały powołane osoby, które nie spełniały warunku określonego w art. 71 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.) - nie posiadły biernego prawa wyborczego.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Z. F. nie posiada przymiotu strony do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w tej sprawie. Wskazał, że podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego daje wyłącznie art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, właściwym organom danej szkoły wyższej – rektorowi lub senatowi uczelni. Wniosek osoby fizycznej należy zatem potraktować jako informację o ewentualnych nieprawidłowościach w uczelni, który może posłużyć jedynie jako sygnał do wszczęcia postępowania z urzędu, jeżeli organ uzna, że są do tego podstawy. Skoro zatem skarżący nie jest stroną, ani jej przedstawicielem czy pełnomocnikiem, to nie posiada uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Organ stwierdził również, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia z urzędu nieważności przedmiotowej uchwały.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Z. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję własną z dnia [...] lutego 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ ponownie przyjął, że rozstrzygnięcie nadzorcze właściwego ministra dotyczy interesu prawnego określonej uczelni i kompetencji jej organów, czyli rektora lub senatu, do podejmowania aktów prawnych o charakterze ogólnym, a nie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie innego podmiotu prawnego.

W niniejszej sprawie Z. F. nie jest stroną, ani jej przedstawicielem czy pełnomocnikiem organów uczelni, zatem nie posiada uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie z dnia 30 listopada 2009 r. Przepis art. 36 ust. 1 wyżej powołanej ustawy nie przewiduje działania właściwego ministra na wniosek złożony przez podmiot zainteresowany wyeliminowaniem uchwały lub decyzji organu uczelni z obrotu prawnego.

Ponadto Minister stwierdził, że szkoły wyższe, do których stosuje się ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym, działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z uwagi na prawnie zagwarantowaną autonomię uczelni, ich organy nie są organizacyjnie ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Przedmiotem nadzoru ministra nie jest więc każda działalność organów uczelni, a jedynie ta działalność, która została wyraźnie określona w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. Nadzór sprawowany przez ministra dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu (art. 36 ust. 1 ww. ustawy). Do zakresu nadzoru należy uprawnienie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do podjęcia w ciągu dwóch miesięcy rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności uchwały lub decyzji organów uczelni. Minister działa tu na podstawie upoważnienia jakie daje mu ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym. Pisma żądające określonych działań od ministra mogą być zatem potraktowane jedynie jako sygnał w sprawie, bowiem do uprawnień ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego należy samodzielna ocena, czy skorzysta z uprawnień wynikających z art. 36 ust. 1 ww. ustawy. W niniejszym przypadku organ stwierdził, że brak jest podstaw do podjęcia interwencji o charakterze nadzorczym.

Z. F. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącego art. 36 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie wskazuje kto może wystąpić o stwierdzenie nieważności uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora. Ponadto zarzucił, że obywatel, który został pokrzywdzony uchwałą uczelni ma prawo żądać unieważnienia tej uchwały.

W powołanym na wstępie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.").

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Sąd powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym ugruntowane jest stanowisko, że wszczęcia postępowania nadzorczego może domagać się jedynie strona, która uczestniczyła w postępowaniu zakończonym weryfikowanym aktem, tj. strona postępowania zwykłego lub podmiot, który wykaże, że posiada interes prawny w domaganiu się jego weryfikacji. W przedmiotowej sprawie, jak zaznaczył Sąd, kluczowe znaczenie ma fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczy decyzji administracyjnej, ale uchwały Senatu państwowej szkoły wyższej w przedmiocie powołania Uczelnianej Komisji Wyborczej.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego stosuje się odpowiednio wyłącznie do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów. W pozostałym zakresie stosuje się wyłącznie przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym, które stanowią wyraz zasady autonomii uczelni. Zasada ta oznacza, że organy administracji państwowej mogą kontrolować i unieważniać orzeczenia organów uczelni tylko na zasadach przewidzianych w Prawie o szkolnictwie wyższym.

Szkoły wyższe, do których stosuje się powyższą ustawę, działają jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne. Z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania swoich organów wynika, że mają one charakter samorządny i korporacyjny. Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych, ich organy nie są organizacyjnie ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Sprawowany przez ministra nadzór państwowy nad uczelniami (art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym) ma charakter wyłącznie nadzoru prawnego - czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawy i jej statutu.

Do zakresu nadzoru prawnego należy uprawnienie Ministra do podjęcia w ciągu dwóch miesięcy rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności uchwały senatu lub decyzji rektora. Podejmując czynności na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy, Minister nie wykonuje kompetencji wynikającej z nadrzędności organizacyjnej wobec uczelni, lecz działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Rozstrzygnięcie Ministra w sprawie uchwały senatu nie jest wydawane na podstawie i w trybie przepisów K.p.a., lecz jest rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest z urzędu wobec określonego ustawą podmiotu, podlegającego temu nadzorowi ex lege, a jego przedmiotem jest następcza (ex post) ocena prawna konkretnego, już podjętego aktu prawnego przez senat i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tych aktów organów uczelni nie toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i tym samym nie jest ono objęte art. 156-159 K.p.a. regulującymi stwierdzenie nieważności decyzji i postanowień administracyjnych. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje działania właściwego ministra na wniosek lub w odpowiedzi na skargę, złożoną przez podmiot zainteresowany wyeliminowaniem uchwały z obrotu prawnego.

Ponadto Sąd dodał, że tylko do kompetencji Ministra należy ocena, czy skorzysta on z uprawnień określonych w art. 36 ust. 1 powołanej ustawy, skarga zaś na brak jego działania w tym zakresie nie przysługuje. Tak więc wyłącznie od Ministra zależy, czy po otrzymaniu skargi lub wniosku podejmie czynności - co do podjętej uchwały - o jakich mowa w tym przepisie. Dopiero na rozstrzygnięcie Ministra w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do sądu administracyjnego, a przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że wniosek skarżącego nie mógł wywołać skutków procesowych w postaci wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały nr 96 Senatu Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie. Wobec powyższego stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego Sąd w pełni zaakceptował wskazując, że tak z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych Minister nie mógł wszcząć postępowania nadzorczego.

Sąd ponadto stwierdził, że nie mają znaczenia dla sprawy wszelkie zarzuty merytoryczne dotyczące podjętej uchwały Senatu w sprawie powołania Uczelnianej Komisji Wyborczej na kadencję 2010 – 2012, ponieważ ich rozpoznanie znajduje się poza kognicją sądu administracyjnego - skoro Minister nie skorzystał z instrumentu uregulowanego w art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym.

Jak podkreślił Sąd, analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 409/10, w której oddalił skargę Z. F. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Senatu Politechniki Szczecińskiej z dnia [...] grudnia 2007 r. o powołaniu w drodze wyboru Uczelnianej Komisji Wyborczej oraz stwierdzenie nielegalności jej działania i nieważności jej decyzji, uchwały Senatu Politechniki Szczecińskiej z dnia 28 stycznia 2008 r. o podziale liczby elektorów UKW na kadencję 2008-2012 przyjmującej stanowisko UKW w sprawie biernego prawa wyborczego, decyzji Rektora Politechniki Szczecińskiej z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie unieważnienia wyborów rektora i innych organów Politechniki Szczecińskiej na kadencję 2008-2012.

Powyższy wyrok w całości zaskarżył Z. F. skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 36 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wyrażającą się w przyjęciu, że opisane w powyższej normie stwierdzenie nieważności uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora stanowi uprawnienie Ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, w sytuacji, gdy językowa wykładnia wskazanego przepisu, a także zasada praworządności przekonuje, iż jest to obowiązek organu.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obligatoryjność podjęcia czynności nadzorczych wynika z wykładni językowej art. 36 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, w którym posłużono się kategoryczną formułą "stwierdza", nie zaś konstrukcją operującą zwrotami modalnymi (np. "może"). Oznacza to, że Minister nie ma możliwości wyboru, czy uchyli wadliwy akt, czy też zaniecha czynności, lecz zobowiązany jest do wyeliminowania uchwały organu kolegialnego lub decyzji rektora w każdej sytuacji naruszenia prawa lub niezgodności ze statutem. Nie bez znaczenia dla powyższej interpretacji pozostają, zdaniem skarżącego, ogólne zasady dotyczące funkcjonowania organów administracji, w szczególności art. 7 K.p.a. stwierdzający, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Przystępując do oceny zasadności zastosowania przez Sad pierwszej instancji art. 36 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym należy wcześniej wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania, a organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni tyle tylko, że może to nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w ustawach - art. 4 ust. 5 powołanej ustawy. Przepisy rozdziału 3 działu I ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym przewidują nadzór nad uczelniami sprawowany przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Nadzór ten, stosownie do treści jej art. 34 ust. 1, obejmuje badanie zgodności działania organów uczelni z przepisami prawa, statutem oraz uzyskanymi uprawnieniami, a w przypadku uczelni niepublicznej - również z treścią udzielonego pozwolenia na jej utworzenie. Przedmiotem kontroli ministra może być także prawidłowość wydatkowania przez uczelnię środków publicznych oraz badanie warunków realizacji procesu dydaktycznego. W przypadku stwierdzenia, w ramach przeprowadzonej kontroli, niezgodności z przepisami lub statutem uczelni uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora (z wyłączeniem decyzji administracyjnej) minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego uprawniony jest do stwierdzenia nieważności takiej uchwały organu uczelni lub decyzji rektora w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Takie rozstrzygnięcie ministra podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 36 ust. 1 powołanej ustawy.

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że podejmowane w tym trybie przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozstrzygnięcie stanowi typowy akt z zakresu nadzoru prawnego nad organami uczelni. Organy uczelni podlegają temu nadzorowi z mocy prawa, a przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena prawna konkretnego aktu organu uczelni, tj. uchwały senatu lub decyzji rektora z punktu widzenia zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa lub statutem uczelni. Na taki sposób rozumienia nadzoru sprawowanego przez ministra nad uczelniami wskazał już Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 12 lutego 1998 r., sygn. akt III ZP 46/97 (OSNP 1998 r. z. 13, poz. 384). Aczkolwiek Sąd Najwyższy ocenę co do charakteru aktu podejmowanego w trybie nadzoru nad uczelniami wyraził na gruncie art. 31 ust. 1 i 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), to jednak z uwagi na zbliżoną regulację prawną w stosunku do obowiązującego obecnie art. 36 ust. 1 ustawy pogląd ten w dalszym ciągu zachowuje aktualność. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestionowane, że akt nadzoru podejmowany przez ministra w stosunku do organów uczelni stanowi rozstrzygnięcie z zakresu nadzoru prawnego i nie jest decyzją administracyjną, wydawaną na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SAB 116/99 – Lex nr 46280, z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt 1579/10 https://cbois.nsa.gov.pl/doc/1EEF914346).

Art. 36 ust. 1 ustawy w sposób jednoznaczny przesądza, że rozstrzygnięcie ministra nie może dotyczyć decyzji administracyjnej, podejmowanej przez organ uczelni, co oznacza, że materia regulowana tym przepisem nie obejmuje indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Zasadnie przy tym zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że przypadki, w których organy uczelni załatwiają indywidualne sprawy w drodze decyzji, do których stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżeniu decyzji do sądu administracyjnego, zostały wyraźnie wskazane w ustawie (por. art.169 ust. 7 i 8, art. 175 ust. 3, art. 176 ust. 3).

Zatem art. 36 ust. 1 ustawy nie może być rozumiany w ten sposób, że stwarza on uprawnienie do żądania wszczęcia przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego postępowania w stosunku do uchwał organów kolegialnych uczelni i obowiązkiem ministra, w następstwie złożonego wniosku, jest wszczęcie takiego postępowania. Przeciwnie, uprawnienia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do podejmowania działań nadzorczych w powyższym trybie należą do jego wyłącznej kompetencji, a czynności nadzorcze zawsze podejmowane są z urzędu, nawet w przypadku sygnalizacji kierowanej do Ministra przez różne podmioty.

Wychodząc z tych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji