Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 27 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asyst. sędz. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 roku sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] nr [...]. LS

II SA/Łd 966/14

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] 2014 r. Burmistrz R., działając na podstawie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 37, art. 101, art. 106 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), odmówił przyznania G.R. świadczenia w formie zasiłku stałego.

Organ I instancji wskazał, że wnioskodawca posiada znaczny stopień niepełnoprawności, wymaga całodobowej opieki, jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Spełnia ustawowe przesłanki do objęcia pomocą w formie zasiłku stałego określone w art. 8 i art. 37 ustawy o pomocy społecznej, gdyż faktyczny dochód strony kształtuje się na poziomie 303 zł (153 zł zasiłek pielęgnacyjny, 150 zł – czynsz z wynajmu lokalu). W roku 2012 strona uzyskała dochód z tytułu sprzedaży części nieruchomości w wysokości 78.000 zł, które to dochody zostały wykorzystane m.in. na pokrycie należności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz na opłacenie składki zdrowotnej. Obecnie strona nie posiada środków pochodzących ze sprzedaży nieruchomości. Z uwagi jednak na fakt, że G.R. jest współwłaścicielem 4 nieruchomości (domu wraz z działką w G. i 3 nieruchomości w Ł.) organ stwierdził, że zachodzi negatywna przesłanka przyznania pomocy, o której mowa w art. 12 ustawy. Wnioskodawca nie podjął działań, które pozwoliłby na zwiększenie środków finansowych, w tym prób renegocjacji umowy z roku 1995 w sprawie wynajmu powierzchni pod sklep czy złożenia wniosku o zniesienie współwłasności, a budynek i działka w G. stwarzają takie możliwości. Strona nie podjęła próby sprzedaży swoich udziałów w nieruchomościach na wolnym rynku, nie podjęła się remontu nieruchomości celem ich wynajmowania i uzyskiwania dochodów w dłuższej perspektywie czasu.

W odwołaniu od powyższej decyzji G.R. wskazał, że od 2012 r. sam opłaca pełne koszty utrzymania w domu pomocy społecznej i ubezpieczenie zdrowotne, w związku z tym nie posiada już środków ze sprzedaży nieruchomości, a w kwietniu 2014 r. miał już z tego tytułu zadłużenie w wysokości 600,93 zł, w maju 2014 r. – 2991,57 zł. Odnosząc się do zarzutów organu, że powinien renegocjować umowę najmu bądź wyremontować lokal, strona stwierdziła, że nie mógł przeznaczyć oszczędności na remonty, gdyż musiał zabezpieczyć środki na opłacenie pobytu w domu pomocy.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że udokumentowane przez wnioskodawcę dochody w rzeczywistości są niskie, jednakże nie przekładają się na sytuację majątkową oraz posiadane uprawnienia, zasoby czy możliwości. Strona może bowiem wynająć posiadane nieruchomości, sprzedać je, dowolnie zarządzić tak, aby przyniosły oczekiwany efekt zwiększenia zasobów finansowych, jednak tego nie uczynił. Odwołujący się korzysta z pomocy społecznej od 2004 r. i do chwili obecnej zbył tylko część nieruchomości, chce dalej korzystać z pomocy, nie wykorzystując własnych zasobów, co pozostaje w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego oraz zasadą pomocniczności wyrażoną w art. 2 ustawy o pomocy społecznej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G.R. zauważył, że zaocznie ocenia się, iż jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, jednak gdyby tak było nie znalazłby się w domu pomocy społecznej. Organy administracji nie pamiętają, że jest on osobą chorą psychicznie, żądania wysuwane pod jego adresem są więc wygórowane, nierealne i przekraczają jego możliwości. Skarżący zadał również pytanie, czy od wszystkich swoich podopiecznych chorych psychicznie żąda się dowodów daleko posuniętej przedsiębiorczości. Nie jest rzeczą prostą zarządzania majątkiem, aby uzyskiwać z niego dochód. Skarżący wskazał, że wystąpił do Portu Lotniczego w Ł. i do Urzędu Miasta ł. z propozycją wydzierżawienia lub wykupu działek, pozostających w bezpośredniej odległości od lotniska, jednak otrzymał odpowiedzi odmowne. Podjął rozmowy z rodziną co do wykupu jego części domu, w trakcie są rozmowy z biurem pośrednictwa obrotu nieruchomościami, mające na celu wynajem mieszkania, w którym zamieszkiwał przed umieszczeniem w domu pomocy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] 2014 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje fakt, iż skarżący będąc osobą całkowicie niezdolną do pracy i osiągającą dochód w wysokości 303 zł spełnia przesłanki, o których mowa w art. 37 ustawy o pomocy społecznej do przyznania zasiłku stałego.

Podstawą prawną odmowy przyznania wnioskowanej formy pomocy stał się przepis art. 12 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia.

Istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy organy administracji publicznej zasadnie przyjęły, jako podstawę odmowy przyznania świadczenia przepis art. 12 ustawy o pomocy społecznej, twierdząc, że skarżący z uwagi na posiadany majątek w postaci nieruchomości może przezwyciężyć swoją trudną sytuację materialną, jednak tego nie czyni, zatem przyznanie świadczenia w takiej sytuacji pozostawałoby w sprzeczności z zasadą pomocniczości i zasadami współżycia społecznego.

Wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 12 ustawy o pomocy społecznej znajduje zastosowanie w przypadkach, w których łącznie spełnione są dwa warunki:

- po pierwsze - udokumentowane, niskie dochody osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym,

- po drugie - stan majątkowy osoby wskazuje, że wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, że obie te okoliczności muszą być ustalone na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. W tym natomiast zakresie przedstawiony Sądowi materiał dowodowy, odnoszący się drugiej z przesłanek stanowiący podstawę wydania zaskarżonych decyzji jest niewystarczający, stąd uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 12 i art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej,

W toku postępowania administracyjnego ustalono bowiem, że G.R. jest współwłaścicielem 4 nieruchomości (domu wraz z działką w G. i 3 nieruchomości w Ł.), przy czym jedna z nieruchomości jest wynajmowana na działalność handlową od 1995 r. z czynszem w wysokości 150 zł. Organy administracji zarzuciły skarżącemu, że nie podjął on ani prób zniesienia współwłasności i sprzedaży nieruchomości, ani też prób renegocjacji umowy z roku 1995 w sprawie wynajmu powierzchni pod sklep. Co więcej organy sformułowały zarzut, że po uzyskaniu w roku 2012 dochodu z tytułu sprzedaży części nieruchomości strona nie podjęła się remontu posiadanych nieruchomości, aby doprowadzić je do takiego stanu technicznego, aby mogły być wynajmowane i przynosić dochody w dłuższej perspektywie czasu.

Odnosząc się do kwestii posiadanego przez skarżącego majątku i wpływu tej okoliczności na zasadność odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej, w pierwszej kolejności należy wskazać na treść art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stosownie do których pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa zmierzającą do umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 1920/11 celem pomocy społecznej jest wspieranie, a nie wyręczanie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc państwa ma zatem charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Nie można jednak tracić z pola widzenia i tego, że zadania podmiotów administrujących w zakresie pomocy społecznej są złożone i nie sprowadzają się wyłącznie do zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych beneficjentów przez dostarczanie im określonych dóbr. Pomoc społeczna winna wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także podejmować działania adresowane do konkretnych osób i rodzin, polegające na pracy socjalnej, poradnictwie, w tym prawnym i psychologicznym. Wsparcie to może również polegać na udzielaniu osobom i rodzinom pomocy w załatwianiu spraw urzędowych w ważnych dla nich sprawach bytowych (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Lex 2014, komentarz do art. 3, S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Oficyna 2008, s. 82).

Zdaniem tut. Sądu powołanie się na konieczność zastosowania art. 12 ustawy o pomocy społecznej powinno być oceniane w świetle powyższych celów i zadań pomocy społecznej. W sytuacji więc gdy stan majątkowy osoby wskazuje, że osoba ta jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Możliwość samodzielnego pokonania sytuacji kryzysowych zależy zwykle od posiadania odpowiednich środków finansowych, a ich brak jest powodem ubiegania się o pomoc świadczoną przez instytucje publiczne. Podkreślenia jednak wymagam że dobra sytuacja majątkowa nie wyklucza udzielenia pomocy w trudnych sytuacjach życiowych, w przypadku głównie osób starszych, chorych, nieporadnych. Posiadanie określonego majątku nie może być bowiem powodem pozostawienia ich bez pomocy i opieki, zwłaszcza wobec unormowania zasad odpłatnego udzielania pomocy i zwrotu świadczeń.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że nie ulega wątpliwości, że skarżący posiada majątek w postaci nieruchomości. Organy administracji poprzestały jednak na wskazaniu istnienia tego majątku i stwierdzeniu, że strona nie podjęła żadnych działań mających na celu wykorzystanie posiadanych zasobów, aby poprawić swoja sytuację materialną. Organy bazowały na samym tylko fakcie posiadania nieruchomości oraz na tym, że skarżący zbył w roku 2012 udział w jednej z nich, a środki pozyskane z tego tytułu nie zostały zainwestowane w nieruchomości, co umożliwiłoby późniejsze ich wynajmowanie i czerpanie korzyści. Tymczasem nie można odmówić racji argumentom skarżącego, że nie mógł zainwestować dochodów ze sprzedaży udziału w nieruchomości, gdyż musiał ponosić koszty pobytu w domu pomocy społecznej. W ocenie tut. Sądu takie przeznaczenie pozyskanych środków finansowych, wiążące się z zabezpieczeniem potrzeb bytowych i opieki dla strony należy uznać za uzasadnione, zwłaszcza, że – jak wskazują organy administracji – skarżący jest osobą chorą psychicznie i wymagającą całodobowej opieki. Uzyskanie przez stronę dochodów i racjonalność sposobu późniejszego ich wydatkowania powinny zatem zostać poddane ocenie przez organy administracji z uwzględnieniem konieczności zabezpieczenia interesów bytowych, nie zaś jedynie w kontekście niewykorzystania własnych zasobów majątkowych na inwestycje mogące przynieść dochody w przyszłości.

W opinii tut. Sądu, formułując ocenę wystąpienia sytuacji, o której mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej, stanowiącej negatywną przesłankę przyznania świadczenia, organy administracji nie wykazały, że strona jest w stanie wykorzystać swoje zasoby. Przede wszystkim nie wyjaśniły, jakie są realne możliwości zbycia posiadanych nieruchomości nie tylko ze względu na ich stan techniczny, ale i fakt, że pozostają one we współwłasności, tj. czy relacje ze współwłaścicielami utrudniają sprzedaż lub zarządzanie nimi i wykorzystanie ich jako źródła dochodów. Nie ustalono, czy (i jakie) skarżący podejmował próby sprzedaży nieruchomości na wolnym rynku. Nie zostało również wyjaśnione, w jaki sposób realizowana jest umowa najmu pod działalność usługową lokalu w G., zawarta jeszcze w roku 1995, czy możliwa jest renegocjacja wysokości czynszu i dlaczego skarżący nie uzyskuje z tego tytułu wyższych dochodów i czy w ogóle podjął się próby ich zwiększenia. Dane zawarte w wywiadzie środowiskowych nie pozwalają na uzyskanie odpowiedzi na powyższe pytania.

W ocenie tut. Sądu braki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego powodują, że nie można skutecznie powołać się na art. 12 ustawy o pomocy społecznej, gdyż ustalenia stanu faktycznego sprawy nie stanowią wystarczającej podstawy do sformułowania zarzutu niewykorzystywania własnych zasobów dla przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Organy administracji nie powinny przy tym tracić z pola widzenia faktu, że skoro skarżący jest osobą chorą psychicznie, zatem szczególnej ocenie powinna zostać poddana przesłanka możności przezwyciężenia przez taką osobę trudnej sytuacji życiowej z wykorzystaniem własnych zasobów. Zdaniem Sądu czynienie zarzutu niedołożenia należytej staranności przy dbałości o własne sprawy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej czy to z uwagi na chorobę, czy nieporadność życiową wymaga szczególnej ostrożności i musi być poparte materiałem dowodowym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią zatem poczynione ustalenia w zakresie wyżej wymienionych okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Dopiero zgromadzenie wszystkich informacji pozwoli bowiem na prawidłową ocenę, czy w sytuacji skarżącego zastosowanie znajduje art. 12 ustawy o pomocy społecznej.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

AG