Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W.W.-K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla punkt 2 zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej W.W.-K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Prezydent Miasta decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.B. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne, na terenie działek nr [...], położonych w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W.W.-K., zaskarżając jednocześnie postanowienie Prezydenta Miasta z [...] lipca 2016 r. znak: [...], o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Zaskarżonemu postanowieniu odwołująca zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: Pr. bud.) poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że organ administracji nie wykazał, że w sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do zastosowania procedury odstępstwa. Natomiast zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie: art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) poprzez uniemożliwienie zapoznania się z wyjaśnieniami J.B. i ustosunkowaniem się do nich, art. 7 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie kwestii wadliwego wymiarowania, a co za tym idzie przesłonięcia okien budynku, do którego ma tytuł prawny, art. 77 § 1 K.p.a. z uwagi na fakt, że organ pierwszej instancji wydając decyzję nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów, a takim mogłaby być wizja lokalna z udziałem stron postępowania celem konfrontacji twierdzeń stron ze stanem faktycznym.

Ponadto odwołująca wskazała, że projektowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: rozp. MI) oraz uchwałą Rady Miasta z 31 marca 2009 r. nr XLIII/580/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Jako zakres naruszeń wymieniła m.in. kwestie związane z powierzchnią biologicznie czynną, urządzeniem zieleni wysokiej czy też miejsc postojowych.

Wojewoda – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (pkt 1 decyzji) oraz utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z [...] lipca 2016 r. znak: [...] o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (pkt 2 decyzji).

Organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące postanowienia Prezydenta Miasta z [...] lipca 2016 r. znak: [...] o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 Pr. bud., w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Zgodnie natomiast z treścią ust. 2 tego przepisu, organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Zatem to organ właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę podejmuje decyzję, czy zachodzą przesłanki jej udzielenia. Organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju 23 czerwca 2015 r. upoważnił Prezydenta Miasta do wyrażenia zgody, w drodze postanowienia, na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozp. MI. Prezydent postanowieniem z [...] lipca 2016 r. znak: [...] wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, zgodnie z upoważnieniem w zakresie usytuowania ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [...], ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi nr [...].

Z akt administracyjnych – jak wyjaśnił organ odwoławczy – wynika, że na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy. Planowana inwestycja zmierza do jego przebudowy, nadbudowy oraz zmiany sposobu jego użytkowania na lokal mieszkalny. Gabaryty działki nr [...] nie dają możliwości zaprojektowania budynku zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie zachowania otworów okiennych i ścian od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Ponadto budynek, którego dotyczy wniosek zajmuje 100% powierzchni działki, której granice przebiegają wzdłuż jego ścian.

Powyższe okoliczności – zdaniem organu II instancji - pozwalają na przyjęcie, że stan faktyczny dawał podstawy do przyjęcia, że w analizowanej sprawie zaistniał przypadek szczególny, uzasadniający odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, w rozumieniu art. 9 ust. 1 Pr. bud. Ponadto z treści uzasadnienia ww. postanowienia oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że rozstrzygając sprawę organ I instancji uwzględnił wpływ odstępstwa na stan bezpieczeństwa dla życia ludzi oraz na mienie, ograniczenie dostępności dla osób niepełnosprawnych, a także pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stan środowiska. Tym samym – zdaniem Wojewody – organ pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił okoliczności sprawy i ocenił, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.W.-K. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżąca wniosła o "uchylenie i wycofanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji I i II instancji ujętej w punkcie 2", uznanie naruszenia prawa za dające podstawę do wznowienia postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że Minister Infrastruktury i Rozwoju upoważniając Prezydenta do wyrażenia zgody na odstępstwa, wydał to upoważnienie na podstawie dokumentów złożonych przez J.B. według stanu na dzień 30 marca 2015 r., kiedy w obiegu prawnym był projekt zupełnie inny od projektu, który był w dyspozycji Prezydenta Miasta w dniu wydawania postanowienia z [...] lipca 2016 r. Tym samym przyjąć należy, że wydane przez Ministra upoważnienie nie może być podstawą prawną do wydania postanowienia Prezydenta Miasta z [...] lipca 2016 r., gdyż oparte było na innych dokumentach. Zdaniem skarżącej Ministrowi powinna być przedstawiona ponownie cała dokumentacja po wszystkich zmianach wprowadzonych przez J.B. po 30 marca 2015 r. i dopiero na tej podstawie organ I instancji powinien wydać postanowienie. Jest to w ocenie skarżącej tym bardziej istotne, że J.B. we wniosku z [...] marca 2015 r. załączyła niezgodne z prawdą oświadczenie o dysponowaniu prawem do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] oraz podała, że posiada miejsce parkingowe dla planowanego obiektu mieszkalnego, co również jest nieprawdą.

Ponadto – zdaniem skarżącej – sam fakt, że inwestor zaplanował na przedmiotowej nieruchomości ścianę z otworami okiennymi i drzwiowymi, bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] w ten sposób jak w projekcie, nie może przesądzać konieczności udzielenia zgody na odstępstwo. Innymi słowy nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku w rozumieniu art. 9 ust. 1 Pr. bud. w sytuacji, gdy inwestor mógł zaplanować przebudowę obiektu w sposób, który spełniałby wymagania przepisów techniczno-budowlanych. Ta kwestia – zdaniem skarżącej – nie została w toku dotychczasowego postępowania wyjaśniona. Organ nie wyjaśnił czy i na jakiej podstawie w niniejszej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek przewidziany w art. 9 ust. 1 Pr. bud. Ponadto organ pominął rozważenie, czy odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest w niniejszej sprawie bezwzględnie konieczne dla zrealizowania inwestycji na działce inwestora.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy prawidłowości zastosowania art. 9 ust. 1 Pr. bud. Rozstrzygając ten spór, na wstępie trzeba wskazać, że wymaganiem wynikającym z przepisu prawa powszechnie obowiązującego jest aby sytuowanie budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi miało miejsce w odległości co najmniej 4 m od granicy działki sąsiedniej (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozp. MI), natomiast budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych - miało miejsce w odległości co najmniej 3 m od granicy działki sąsiedniej (§ 12 ust. 1 pkt 2 rozp. MI).

W rozpoznawanej sprawie inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od tych warunków - postanowieniem z [...] lipca 2016 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 9 ust. 1 i ust. 2 Pr. bud. (przez organ pierwszej instancji na podstawie upoważnienia udzielonego mu przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju). Przepis ten stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Według ust. 2 tego przepisu organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

Nie ulega wątpliwości, że pozytywna przesłanka dopuszczalności odstępstwa - wystąpienie, w myśl art. 9 ust. 1 Pr. bud., przypadku szczególnie uzasadnionego - została określona zwrotem nieostrym, odwołującym się do ocen pozaprawnych organu stosującego prawo. Stanowi ona jednak warunek konieczny dopuszczalności odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

W orzecznictwie podkreśla się, że fakt wprowadzenia do wskazanego przepisu wymogu zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku przesądził o tym, że zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w żadnym razie nie można traktować jako zasady. Zgoda na odstępstwo powinna mieć charakter jedynie wyjątkowy i wynikać z konieczności konkretnego sposobu zabudowy terenu. Organ stosujący prawo ma zatem obowiązek, przed wydaniem postanowienia o udzieleniu zgody na odstępstwo bądź o odmowie jej udzielenia, rozważyć wszystkie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie - czy celowe jest zastosowanie odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych.

Zdaniem Sądu okoliczności te powinny wynikać z warunków lokalnych, w szczególności takich jak: kształt, wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiednich. Ponadto podkreślić należy, że ustawodawca, wprowadzając możliwość odstąpienia od warunków techniczno-budowlanych, uzależnił ją od wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego, które uzasadniałoby wyłączenie stosowania określonych przepisów techniczno-budowlanych. Organ powinien zatem zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ocenić cały materiał dowodowy w sprawie i rozstrzygnąć, czy istotnie zachodzą przesłanki udzielenia zgody na odstępstwo.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że stan faktyczny sprawy dawał podstawy do przyjęcia, że w sprawie zaistniał przypadek szczególny, uzasadniający odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, bowiem gabaryty działki nr [...] nie dają możliwości zaprojektowania budynku zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie zachowania otworów okiennych i ścian od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Ponadto budynek gospodarczy, którego dotyczy wniosek zajmuje 100% powierzchni działki, której granice przebiegają wzdłuż jego ścian.

Bez wątpienia wymiary nieruchomości a także powierzchnia zabudowy obiektu budowlanego stanowią okoliczności dające podstawy do zastosowania odstępstwa. Należy jednak pamiętać, że w procesie budowlanym mamy do czynienia z uzasadnionymi interesami osób trzecich a nie tylko interesem inwestora. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. obiekt budowlany należy projektować tak, aby zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Zasada równiej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym miał w miarę możliwości takie same prawa. Całokształt przepisów budowlanych nie różnicuje zakresu ochrony uzasadnionych interesów podczas procesu inwestycyjnego tzn. nie przyznaje pierwszeństwa którymkolwiek interesom: inwestora lub osób trzecich posiadających nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do kwestii ewentualnych - po zastosowaniu odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych - utrudnień korzystania z prawa własności nieruchomości sąsiedniej, w tym nieruchomości skarżącej. Chodzi tutaj oczywiście tylko o takie utrudnienia, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych skarżącej. O naruszeniu interesu osób trzecich można bowiem mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, w tym także uregulowania prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego.

Do powyższych kwestii - jednak tylko lakonicznie - odniósł się organ pierwszej instancji w postanowieniu z [...] lipca 2016 r. znak: [...], stwierdzając, że planowana inwestycja nie zwiększy ograniczeń w użytkowaniu przyległych nieruchomości, nie ograniczy możliwości ich zagospodarowania. Dlatego też zaaprobowane przez organ odwoławczy przesłanki udzielenia odstępstwa budzą wątpliwości jako szczególnie uzasadnione. Zgodzić się także należy ze skarżącą, iż organ nie wyjaśnił, czy odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest niezbędnie konieczne dla zrealizowania inwestycji na działce inwestora.

Skarżący podniósł w skardze, iż Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju powinna być przedstawiona ponownie cała dokumentacja po wszystkich zmianach wprowadzonych przez inwestora po 30 marca 2015 r. i dopiero na tej podstawie organ pierwszej instancji powinien wydać postanowienie. Jest to w ocenie skarżącej tym bardziej istotne, że inwestor do wniosku z [...] marca 2015 r. załączyła niezgodne z prawdą oświadczenie o dysponowaniu prawem do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] oraz podała, że posiada miejsce parkingowe dla planowanego obiektu mieszkalnego, co również jest nieprawdą.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że przedmiotem zgody organu pierwszej instancji było odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozp. MI., a więc przepisów regulujących odległości budynków od granic działek sąsiednich. Natomiast kwestia ilości miejsc parkingowych nie była przedmiotem oceny organu pierwszej instancji udzielającego zgody na odstępstwo.

Wobec powyższych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) należało uchylić punkt 2 zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.