Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 636/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 6 października 2021 r. nr DTK-3.014.1.2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Fundacji [...] z siedzibą w W. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 636/22, oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. (dalej "Fundacja" lub "skarżący") na decyzję Ministra Infrastruktury (dalej "Minister", "organ") z dnia 6 października 2021 r., nr DTK-3.014.1.2021, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2021 r. Fundacja zażądała od Ministra udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii Umowy Rocznej MN na 2016 r. z załącznikami oraz kopii Umowy Rocznej MW na 2016 r. z załącznikami. Pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. organ wystąpił do [...] S.A. (dalej "Spółka"), z którą ówczesny Minister Infrastruktury i Budownictwa zawarł żądane umowy, o opinię w zakresie możliwości udostępnienia dokumentów oznaczonych klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa [...] S.A.". Spółka przedstawiła swoje stanowisko pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r., wskazując które części Umowy Rocznej MW i Umowy Rocznej MN na 2016 r. mogą zostać udostępnione bez naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy. Spółka wskazała, że tajemnicą przedsiębiorstwa objęte są następujące dokumenty, na ujawnienie których nie wyraża zgody: 1) treść umowy rocznej o świadczenie usług publicznych w zakresie międzynarodowych kolejowych przewozów pasażerskich zawartej pomiędzy Ministerstwem Infrastruktury i Budownictwa a Spółką w dniu [...] kwietnia 2016 r. wraz z załącznikami: nr 2 "Plan Finansowy", nr 4 "Wzór formularza – miesięczne rozliczenie Dotacji", nr 5 "Wzór formularza – miesięczne sprawozdanie z realizacji Zadania", nr 9 "Zasady ustalania wysokości Dotacji", nr 10 "Metodologia i zakres badań marketingowych", treść Aneksu nr 1 z dnia 21 grudnia 2016 r. do Umowy Rocznej MN oraz załącznik nr 3 "Plan Finansowy" do Aneksu nr 1; 2) treść umowy rocznej o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich zawartej pomiędzy Ministerstwem Infrastruktury i Budownictwa a Spółką w dniu [...] kwietnia 2016 r. wraz z załącznikiem nr 2 "Plan Finansowy", treść Aneksu nr 1 z dnia 21 grudnia 2016 r. do Umowy Rocznej MW oraz załącznik nr 3 "Plan Finansowy" do Aneksu nr 1.

Decyzją z dnia 6 maja 2021 r. Minister odmówił udostępnienia zastrzeżonych przez Spółkę dokumentów, a następnie – działając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy decyzją z dnia 6 października 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił przesłanki uznania, że ujawnienie wszystkich żądanych informacji miałoby niekorzystny wpływ na możliwość podejmowania strategicznych decyzji przez Spółkę w zakresie realizacji usług przewozowych oraz negatywnie wpływać na pozycję Spółki na rynku kolejowych przewozów pasażerskich. Organ wskazał, że:

Umowa Roczna MN i Umowa Roczna MW oraz treść Aneksów nr 1 do tych umów jako całość opisują poszczególne założenia przedstawione szczegółowo w załącznikach do danej umowy, które zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. W treści przedstawione zostały m.in. kwestie dotyczące finansowania realizacji zadania. Treść tych umów i aneksów jako całość powinna zostać objęta tajemnicą przedsiębiorstwa, ponieważ jej ujawnienie może wpływać negatywnie na pozycję Spółki na rynku i naruszać interesy przedsiębiorcy.

Załącznik nr 2 "Plan Finansowy" do Umów Rocznych na 2016 r. oraz załącznik nr 3 "Plan Finansowy" do Aneksu nr 1 do obu Umów Rocznych na 2016 r. – załączniki te przedstawiają szczegółowy wykaz kosztów, przychodów i pracy eksploatacyjnej w podziale na każdy pociąg objęty umową. Tego rodzaju dane finansowe posiadają dla Spółki istotną wartość gospodarczą, a ich ujawnienie może negatywnie wpłynąć na pozycję Spółki na rynku. Dane w zakresie deficytu finansowego danego pociągu, kursującego na określonej trasie i w określonym terminie, mogą dostarczać między innymi informacje o popycie na daną usługę przewozową i wpływać na decyzję innego przewoźnika o ewentualnym uruchomieniu przewozów na tej trasie. Plan finansowy stanowi dane strategiczne Spółki, które mogą zostać wykorzystane przez inny podmiot działający na rynku lub planujący rozwinąć działalność przewozową.

Załącznik nr 4 "Wzór formularza – miesięczne rozliczenie Dotacji" do Umowy Rocznej MN na 2016 r. – w dokumencie przedstawiono szczegółowe dane finansowe w zakresie poszczególnych rodzajów przychodów i kosztów z działalności przewozowej Spółki w rozbiciu na miesiące. Informacje takie powinny być szczególnie chronione, ponieważ mają istotną wartość gospodarczą i strategiczną dla Spółki.

Załącznik nr 5 "Wzór formularza – miesięczne sprawozdanie z realizacji Zadania" do Umowy rocznej MN na 2016 r. – w ramach tych sprawozdań Spółka wykazuje poziom punktualności dla każdego pociągu objętego umową. Dane te obrazują sposób wykonywania przez Spółkę usług kolejowych i związanych z tym konsekwencji naliczania kar umownych. W związku z tym, że powyższe dane obrazują sposób wykonywania przez Spółkę usług kolejowych, mogą one być istotnym źródłem informacji dla innych przewoźników w zakresie możliwości poprawy oferty przewozowej odnośnie punktualności pociągów w stosunku do usług Spółki w celu pozyskania nowych klientów (punktualność pociągów jest wysoko oceniana w ramach badań satysfakcji pasażerów). Dane tego rodzaju stanowią informacje techniczne i organizacyjne, których upublicznienie może zagrozić konkurencyjności Spółki na rynku kolejowych przewozów pasażerskich.

Załącznik nr 9 "Zasady ustalania wysokości Dotacji" do Umowy Rocznej MN na 2016 r. – dokument szczegółowo przedstawia rodzaje kosztów i przychodów oraz klucze podziałowe wykorzystywane do alokacji kosztów w celu wyliczenia rekompensaty należnej Spółce za wykonaną usługę przewozową na podstawie umowy. Dokument ten zawiera istotne informacje techniczne i organizacyjne Spółki. Załącznik ten opracowany został na podstawie Rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. U, L 315 z 3.12.2007, s.1), gdzie przedstawione zostały podstawowe wytyczne/zasady przyznawania rekompensaty w zakresie umów o świadczenie usług publicznych.

Załącznik nr 10 "Metodologia i zakres badań marketingowych" do Umowy rocznej MN na 2016 r. – w dokumencie wskazano, w jaki sposób Spółka przeprowadza badania marketingowe i badania struktury taryfowej przejazdów. Pozyskanie przez podmioty trzecie metodologii badań mogłoby być pomocne przy konstruowaniu rozkładu jazdy i polityki taryfowej, ponieważ obrazuje potrzeby transportowe podróżnych. Ujawnienie tych informacji może prowadzić do uprzywilejowanej pozycji innych przewoźników, poprzez pozyskanie wiedzy dotyczącej praktyk przeprowadzania przez Spółkę badań w tym zakresie, których wykorzystanie może zaoszczędzić im wydatków lub zwiększyć zyski.

Minister wyjaśnił, że podejmując decyzję o odmowie udostępnienia informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa wziął również pod uwagę specyfikę sektora kolejowego w Polsce, a zwłaszcza stopień liberalizacji i tempo rozwoju rynku kolejowych przewozów pasażerskich, przede wszystkim w zakresie [...] kolejowych przewozów pasażerskich, na którym Spółka świadczy swoje usługi przewozowe. Rynek znajduje się na wczesnym etapie liberalizacji i dopiero zaczyna się otwierać na nowych przewoźników kolejowych (w tym zagranicznych), którzy dążąc do poprawy swojej pozycji mogliby wykorzystać informacje stanowiące istotną wartość gospodarczą Spółki i w uprzywilejowany sposób wzmocnić swoją pozycję rynkową kosztem pogorszenia sytuacji Spółki. Minister zawarł ze Spółką Umowę Roczną MN i Umowę Roczną MW, które nakładają na strony obowiązek prawidłowej realizacji zaplanowanych przez organizatora usług przewozowych. Za realizację zadań objętych przedmiotowymi umowami Spółka otrzymuje rekompensatę pieniężną. Pogorszenie pozycji Spółki na rynku dalekobieżnych przewozów pasażerskich, na skutek ujawnienia informacji stanowiących dla Spółki realną wartość gospodarczą, może powodować spadek przychodów ze sprzedaży biletów i wzrost zapotrzebowania Spółki na rekompensatę z tytułu wykonanych przewozów.

Organ wywiódł też, że skoro Spółka, jako spółka prawa handlowego, działa na rynku kolejowym, na którym funkcjonują również inne podmioty prowadzące działalność wobec niego konkurencyjną, to udostępnienie informacji z zakresu funkcjonowania tego przewoźnika kolejowego mogłoby zagrozić jego prawidłowemu funkcjonowaniu. Spółka działa na rynku przewozu osób i podlega w tym zakresie silnej konkurencji, nie tylko ze strony przewoźników kolejowych, ale również drogowych i lotniczych. Żądane dane dotyczą organizacji pracy przewozowej, popytu na poszczególne usługi, natężenia ruchu w zależności od terminu wykonania przejazdów, wskaźników ekonomiczno-eksploatacyjnych, w tym kosztów i przychodów z usług oraz planów finansowych pociągów w konkretnych okresach kursowania jak również metodologii badań marketingowych. Tego rodzaju dane podlegają szczególnej ochronie przez każdego przewoźnika.

Organ wskazał, że Spółka podjęła działania niezbędne do zachowania w poufności żądanych danych. Informacje zawarte w umowach w powyższym zakresie nie zostały ujawnione poprzez podanie ich do wiadomości publicznej i ma do nich dostęp jedynie ograniczone grono pracowników Spółki oraz organu, jako organizatora przewozów i strony umów rocznych. Żadna ze stron Umowy dotychczas nie udostępniała dokumentów publicznie. W konkluzji Minister stwierdził, że Spółka ma prawo i obowiązek zabezpieczać własne interesy, nie tylko majątkowe, ale również gospodarcze. Dokumenty, o udostępnienie których wystąpiła Fundacja, niewątpliwie stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje mające wartość gospodarczą, co do których Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Odnoszą się one ściśle do sfery finansowej oraz organizacyjnej przedsiębiorcy i zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji Spółka ma prawo utrzymać je w tajemnicy przed innymi przedsiębiorcami.

Pismem z dnia 8 listopada 2021 r. Fundacja złożyła skargę do WSA w Warszawie na decyzję Ministra z dnia 6 października 2021 r. Fundacja zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej u.d.i.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie w sposób niedopuszczalny pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy na informacje nią nieobjęte; 2) art. 5 ust. 3 u.d.i.p. poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie dotyczącym innych podmiotów wykonujących zadania publiczne poprzez nieudostępnienie informacji, które udostępnione być powinny; 3) art. 7 k.p.a. poprzez pobieżną jedynie analizę zasadności argumentów wskazanych przez Spółkę, które zostały następnie zaaprobowane przez organ i stanowią element uzasadnienia skarżonej decyzji; 4) art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w postaci niewyczerpującego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji; 5) art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania, bowiem wydana decyzja administracyjna nie wyjaśnia w sposób kompleksowy i przekonujący, dlaczego przedmiotowa informacja nie może być udostępniona i jaki charakter mają informacje zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorstwa. Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu. Organ wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2022 r. Sąd I instancji dopuścił Spółkę do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. Spółka przedstawiła stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi.

W dniu 16 grudnia 2022 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy Spółka, a za nią organ zasadnie przyjęli, że objęta decyzją informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Przedmiotem sporu była kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Przytoczywszy powołane przepisy, Sąd I instancji wyjaśnił, że tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą więc posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest, że nie utajniałby ich). Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci.

Sąd I instancji wyjaśnił, kiedy informacja staje się "tajemnicą", i podkreślił, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą dla danego przedsiębiorcy, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy, jak to już wyżej podkreślano, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. W nawiązaniu do poglądów doktryny Sąd I instancji wskazał, że z informacją poufną mamy do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Zatem każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników.

W ocenie Sądu I instancji, wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji, oszczędności czy też sposobu realizowania zobowiązań umownych. Wartość gospodarczą mają też wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, jak i szczegółów organizacyjnych, technicznych czy technologicznych dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej, czy pozostających choćby w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest to, że informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą czy choćby profilem działania firmy. Innymi słowy, ważne jest to, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu. Tworząc relewantny przepis, ustawodawca odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla indagowanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja spełnia przewidziane prawem wymogi. Organ wyjaśnił w sposób przekonujący i wyczerpujący, że spełniona została przesłanka formalna, do jakiej odnosi się tajemnica przedsiębiorcy. Całokształt materiału dowodowego świadczy o tym, iż żądane informacje pozostają pod szczególną ochroną i od chwili ich wytworzenia aż do obecnego momentu, są co najmniej niedostępne dla szerokiego kręgu osób. Strona skarżąca nie przywołała zaś żadnych dowodów czy choćby twierdzeń mogących obalić ten wniosek. Organ trafnie też przyjął, że spełniona została również przesłanka materialna, tj. że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, a jej ujawnienie mogłoby wpłynąć negatywnie na pozycję rynkową spółki względem jej konkurentów, czy kooperantów. Zgodzić się należy z organem, że gdyby materia objęta wnioskiem została udostępniona osobom trzecim, to doprowadziłoby to do ujawnienia danych istotnych dla Spółki, wywołując tym samym negatywny wpływ na jej pozycję rynkową, w tym na stosunek wobec konkurencji, a nawet współpracujących z podmiotem podwykonawców. Podmioty trzecie mogłyby z łatwością uzyskać informacje o szeroko rozumianym standingu finansowym Spółki, a także o zakresie realizowanych przez Spółkę zobowiązań umownych. Są to dane posiadające wielce istotną wartość ekonomiczną dla każdego podmiotu gospodarczego działającego w ramach wolnorynkowej konkurencji. Problematykę tej wartości organ w sposób szczegółowy opisał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strony 4 – 5 uzasadnienia skarżonej decyzji). Opis ten jest na tyle przekonujący i dokładny, że uzasadnia założenie, iż żądane dane posiadają obiektywną wartość gospodarczą dla spółki. Spółka miała uzasadnione powody, aby zachować w poufności żądane dane, które stanowiły elementy kluczowe dla prowadzonej działalności gospodarczej. Miały bowiem one dla niej wartość o charakterze gospodarczym, gdyż dotyczyły szeroko rozumianej materii wartości Spółki, jej wierzytelności i skuteczności wywiązywania się ze zobowiązań umownych.

W ocenie Sądu I instancji, okolicznością pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie jest podnoszona w skardze okoliczność, że Fundacja nie prowadzi konkurencyjnej wobec Spółki działalności gospodarczej. Oczywistym przecież jest, że podmiot zastrzegający poufność pewnych danych może skutecznie utrzymać ową poufność tyko wtedy, gdy sprawuje nad nimi pieczę. Wydanie żądanych dokumentów osobie trzeciej, pozbawiłoby z całą pewnością Spółkę, jak i organ takiego władztwa nad spornymi danymi. Wtedy zaś Spółka nie miałaby żadnej możliwości wpływania na sposób wykorzystania przez wnioskodawcę tych danych i ewentualne dalsze ich rozpowszechnianie. Stąd omawiany argument skarżącego jawił się jako pozostający w oderwaniu od specyfiki niniejszego postępowania i zasad logicznego rozumowania. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje również to, że żądane dane dotyczą przewozów realizowanych jako usługi publiczne, a nie komercyjne. Niezależnie bowiem od charakteru usług świadczonych w ramach umów objętych decyzją, obrazują one szeroko rozumiany standing finansowy podmiotu gospodarczego i możliwość podołania zobowiązaniom umownym. Mają więc niewątpliwie wartość gospodarczą dla Spółki. Nie należy też pomijać podniesionego przez Ministra argumentu o postępującej liberalizacji usług objętych spornymi umowami. Nie da się więc wykluczyć tego, że w przyszłości funkcje realizowane przez Spółkę będą mogły przejąć inne podmioty. Żądane dane nie należą do kategorii danych ujawnianych w rejestrze sądowym. Z samego faktu wygaśnięcia umów będących przedmiotem żądania Fundacji nie wynika per se wniosek o utracie przez nie wartości gospodarczej dla Spółki. Nadal bowiem umowy takie obrazują sposób funkcjonowania podmiotu gospodarczego, jego możliwości finansowe, jak i możliwości np. sprzętowe czy pracownicze.

Pismem z dnia 15 lutego 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2022 r. wywiodła Fundacja (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Fundacja zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: – nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu Fundacji o niewłaściwym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa; – niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób tajemnica przedsiębiorstwa powinna być prawidłowo zastrzeżona; – niewystarczające uzasadnienie wartości gospodarczej wnioskowanej przez Fundację informacji publicznej;

2) art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu uczestnika postępowania, podczas gdy stronami postępowania w sprawie o dostęp do informacji publicznej są wyłącznie wnioskodawca oraz organ;

3) art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z 106 § 5 p.p.s.a. poprzez dowolną ocenę dowodów z dokumentów przeprowadzonych przez WSA w Warszawie i w konsekwencji błędne uznanie, że żądane przez Fundację informacje pozostają pod szczególną ochroną i od chwili ich wytworzenia aż do obecnego momentu są co najmniej niedostępne dla szerokiego kręgu osób;

II. w razie ustalenia przez Sąd II instancji, iż w sprawie prawidłowo został ustalony stan faktyczny – naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy uczestnik postępowania nie zastrzegł prawidłowo tajemnicy przedsiębiorcy, w związku z tym prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu.

Fundacja wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi do Sądu I instancji i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra z dnia 6 października 2021 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzję Ministra z dnia 6 maja 2021 r., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania. Fundacja wniosła ponadto o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obydwie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną organ oraz Spółka wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wypada zauważyć, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku – stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji odniósł się do materialnego i formalnego elementu tajemnicy przedsiębiorcy – Sąd I instancji wyjaśnił, jak należy je definiować i postrzegać, a ponadto wskazał powody, dla których poczynił co do nich pozytywne ustalenia w niniejszej sprawie. "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie" (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

W drugim zarzucie naruszenia przepisów postępowania powołany został – poza przepisami u.d.i.p. traktującymi o udostępnianiu informacji publicznej na wniosek – art. 33 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, odnośny przepis został naruszony przez dopuszczenie Spółki do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie nie ma racji. W tym kontekście zauważyć należy, że ani z powołanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów u.d.i.p., ani z samego art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wynika, aby a limine nie miał on zastosowania w sprawach ze skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy znamienne jest to, że adresatem wniosku i w konsekwencji organem podejmującym decyzję był wprawdzie Minister, ale tak naprawdę idzie o prawnie chronione dobro Spółki – tajemnicę przedsiębiorcy. "Tajemnica ta jest podstawą ograniczenia jawności ze względu na poszanowanie interesu prywatnego podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. W ten sposób dobro to stanowi drugą – poza prawem do prywatności – z prywatnoprawnych wartości, która musi być brana pod uwagę przy wyważaniu zgodnie z zasadą proporcjonalności, czy w danym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest udostępnienie informacji publicznej" (A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, E. Jarzęcka-Siwik, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2025, komentarz do art. 5, teza 84). "»Tajemnica przedsiębiorcy« to kategoria uzasadniająca ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jako określona w ustawie wartość wynikająca z »ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa«" (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2023 r., III OSK 2041/21). Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że wynik postępowania dotyczy interesu prawnego Spółki i tym samym istnieją podstawy do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Interes prawny, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., tudzież interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. nie są tożsame z interesem prawnym wymienionym w art. 28 k.p.a., niemniej jednak – skoro stanowią one kategorię szerszą – można też odwołać się do przytoczonych przez Ministra w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyroków NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 2560/12, i z dnia 10 czerwca 2014 r., I OSK 2810/13), w których sformułowany został pogląd, że "przedsiębiorca, którego tajemnicy dotyczy postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, może być stroną w takim postępowaniu". Na marginesie należy dodać – hipotetycznie rzecz ujmując – że zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. przez niezasadne dopuszczenie określonego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika wymaga dla swej skuteczności wykazania, że suponowane uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie takiego wpływu nie wykazała; notabene z istoty rzeczy jest on możliwy do zidentyfikowania tylko w wyjątkowych przypadkach (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., II OSK 1024/17).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez dowolną ocenę dowodów przeprowadzonych przez Sąd I instancji – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej idzie tu o dokumenty powołane przez uczestnika i załączone do pisma z dnia 12 grudnia 2022 r., tj. informację odpowiadającą odpisowi aktualnemu z KRS dotyczącą Fundacji oraz wypis z protokołu otwarcia stron internetowych z dnia 17 października 2022 r. Odnosząc się do tego zarzutu, wypada w pierwszej kolejności zauważyć, że z protokołu rozprawy z dnia 16 grudnia 2022 r. nie wynika, aby Sąd I instancji wspomniane dowody przeprowadził; nie mógł zatem naruszyć powołanych przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2024 r., I OSK 638/21; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., II OSK 3318/18). Eksponowany przez skarżącą kasacyjnie fragment uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji ("całokształt materiału dowodowego świadczy o tym, iż żądane informacje pozostają pod szczególną ochroną i od chwili ich wytworzenia aż do obecnego momentu, są co najmniej niedostępne dla szerokiego kręgu osób") – sam przez się nie wskazuje na to, że dokumenty załączone do pisma uczestnika z dnia 12 grudnia 2022 r. były podstawą relewantnych ustaleń faktycznych. Co więcej, Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że "bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała podnoszona w skardze okoliczność, że Fundacja nie prowadzi konkurencyjnej wobec spółki działalności gospodarczej" (a do tej okoliczności zrelatywizowana była informacja odpowiadająca odpisowi aktualnemu z KRS dotycząca Fundacji). Z kolei protokół otwarcia stron internetowych z dnia 17 października 2022 r. został powołany przez uczestnika jako dowód na okoliczność praktyki innych podmiotów na rynku kolejowym w zakresie ujawniania treści umów – okoliczność ta w założeniu nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Ponieważ rozważanym zarzutem skarżąca kasacyjnie zdaje się podejmować próbę zakwestionowania ustaleń Sądu I instancji dotyczących elementu formalnego tajemnicy Spółki – wpada podkreślić, że – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – ustalenia te są poczynione przy prawidłowych założeniach co do wykładni prawa materialnego i jawią się jako w pełni prawidłowe. "Informacją poufną jest informacja, którą przedsiębiorca uważa za poufną i pragnie, by pozostała ona tajemnicą dla pewnego kręgu odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Wydaje się więc, że każda aktywność, która wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie. Mówiąc wprost, informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich" (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r., III OSK 2375/24). W niniejszej sprawie opisany wymóg został spełniony, a Sąd I instancji zasadnie to skonstatował.

Przechodząc do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, zauważyć trzeba, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego na ogół jest wynikiem albo błędnej wykładni tego prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r., III OSK 102/21), albo wadliwych ustaleń faktycznych (por. np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Może ono też mieć charakter niejako samoistny, jeżeli nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę wchodzącej w rachubę normy (por. np. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23). Skarżąca kasacyjnie w ogóle nie sformułowała zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, a ponadto zastrzegła, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego jest zarzutem ewentualnym, który uzyskuje aktualność "w razie ustalenia przez Sąd II instancji, iż w sprawie prawidłowo został ustalony stan faktyczny". W tej sytuacji w ramach oceny przedmiotowego zarzutu można było brać pod uwagę jedynie ewentualną nieprawidłowość w zakresie wspomnianej subsumpcji – a do takiej nieprawidłowości z pewnością nie doszło. Sąd I instancji – ustaliwszy, że informacje objęte zaskarżoną decyzją stanowią tajemnicę Spółki – prawidłowo zastosował (w procesie kontroli działania organu) dyspozycję art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zarzut, o którym mowa, nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Nawiązując do treści tego zarzutu, w ramach której skarżąca kasacyjnie formułuje twierdzenie, że "uczestnik postępowania nie zastrzegł prawidłowo tajemnicy przedsiębiorcy" – warto zauważyć, iż zmierza ono w istocie do podważenia ustaleń faktycznych Sądu I instancji w zakresie elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Tymczasem "ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy" (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną (punkt pierwszy sentencji wyroku). O należnym organowi zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku).