Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2321/10 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Pułtusk Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie na rzecz S. K. kwotę 1300 (słownie: tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2321/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 26 października 2005 r. wpłynął do Burmistrza Miasta Pułtuska, zmodyfikowany pismem z dnia 22 grudnia 2008 r., wniosek S.K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na:

- zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków koszar wojskowych na funkcję mieszkalnictwa wielorodzinnego (budynki oznaczone nr 1 i 2 na koncepcji zagospodarowania terenu),

- zmianie sposobu użytkowania budynków położonych na terenie dawnych koszar wojskowych na funkcję usługową (budynki oznaczone nr 3 i 5a na koncepcji zagospodarowania terenu),

- zmianie sposobu użytkowania budynków położonych na terenie dawnych koszar wojskowych na funkcję usługową (budynki oznaczone nr 4 i 5 na koncepcji zagospodarowania terenu),

- budowie budynku galerii handlowo-usługowej,

- budowie obiektów związanych z lokalizacją usług obsługi komunikacji, w tym: budynku stacji paliw, wiaty nad dystrybutorami, dwóch wysp z usytuowanymi dystrybutorami, myjni samochodowej, stacji obsługi pojazdów,

- budowie budynku usługowego.

- remoncie istniejącej wieży ciśnień,

- budowie obiektu usługowego przeznaczonego do obsługi terenów rekreacyjnych i sportowych,

- budowie infrastruktury komunikacyjnej, w tym: ciągów pieszo-jezdnych, parkingów dla samochodów osobowych (do 399 miejsc postojowych), zjazdów na drogi publiczne, tj. A., ul. S. i A.,

- urządzeniu terenów przeznaczonych do rekreacji, na działce ew. nr A oraz na części działki ew. nr B położonych w obrębie [...] miasta Pułtusk.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Burmistrz Miasta Pułtuska po rozpatrzeniu powyższego wniosku odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł S.K.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na istotę i ogólne zasady postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy wskazując, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."). Organ wskazał, iż kluczowe znaczenie ma w sprawie warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. stanowiący, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem organu analiza urbanistyczna sporządzona przez A.K., członka Mazowieckiej Okręgowej Izby Architektów, zawiera wykonaną zgodnie z przepisami prawa część tekstową i graficzną oraz stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, iż budynek galerii handlowo-usługowej o powierzchni zabudowy do 10 000 m² nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż jego architektura i funkcja nie wynika z wielkości czy innych parametrów sąsiedniej zabudowy zabytkowej mającej o wiele mniejszą powierzchnię zabudowy - od 244 m² do 1.457 m². Słusznie w ocenie organu zauważył autor analizy, że w całym Pułtusku nie ma obiektów o funkcji handlowo-usługowej i gabarytach odpowiadających wnioskowanej inwestycji. Byłby to więc pierwszy obiekt w skali całego miasta o tak dużych wymiarach, usytuowany na obszarze zabytkowych koszar. Skoro omawiany obiekt byłby jedynym w mieście o tak dużych gabarytach, to wykonywanie kolejnych analiz i określanie większego obszaru analizy nie jest celowe. Ponadto wskazano, że Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił bezwzględną ochronę zabytkowego układu przestrzennego zespołu koszar, zachowania obiektów zabytkowych z możliwością ich adaptacji w sposób nienaruszający struktury poszczególnych obiektów jak również struktury układu przestrzennego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu drugiej instancji wniósł S.K. zarzucając jej naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. oraz § 3-6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" oraz

- art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 , art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.".

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ pierwszej instancji wykonał błędną analizę, a organ odwoławczy wskazał, że nie ma potrzeby przeprowadzania kolejnych analiz. Wadliwość analizy polega na nieprawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego oraz na poddaniu analizie jedynie obiektów o tożsamej funkcji handlowo-usługowej i ich powierzchni sprzedaży. Jeżeli chodzi o granice obszaru analizowanego wskazano, iż zasadniczo organ dokonał analizy jedynie terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W pkt 1 analizy podano powierzchnię terenu analizowanego, która wynosi 25 ha oraz że teren wyznaczono w promieniu minimum 50 m. W zaistniałym przypadku ani z części graficznej wyników analizy, który nie zawiera całego obszaru analizowanego wykreślonego na przekazanych przez wnioskodawcę kopiach map zasadniczych, ani z tekstu analizy nie można pozyskać rzetelnej informacji dotyczącej obszaru objętego analizą urbanistyczną. Tym samym organ nie wskazał działek, które zostały poddane analizie. Główna obsługa terenu inwestycji odbywa się od A. poprzez istniejące zjazdy. Szerokość działki od strony A. wynosi ok. 240 m, zatem granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone w odległości 720 m od obszaru inwestycji. Obszar, który winien zostać poddany analizie w niniejszej sprawie wynosi 244 ha. W taki sposób też został wyznaczony obszar w dołączonej do odwołania analizie wykonanej przez urbanistę E.M., członka Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów. Organ odwoławczy przy rozpatrywaniu odwołania nie odniósł się do załączonej analizy wykonanej przez osobę uprawnioną zgodnie z przepisami rozporządzenia, w tym do faktu, iż organ pierwszej instancji przeprowadził analizę na obszarze blisko dziesięciokrotnie mniejszym w stosunku do minimalnego obszaru jaki winien być zakreślony i analizowany. Zatem organ nie wziął pod uwagę całości zebranego materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Jeżeli chodzi o poddaniu analizie jedynie obiektów o tożsamej funkcji handlowo-usługowej i ich powierzchni sprzedaży wskazano, że organ celem ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. powinien przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w granicach całego obszaru analizowanego. W decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się wskaźnik intensywności zabudowy, a nie powierzchnię zabudowy. (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Organ pierwszej instancji nie wyznaczył wskaźników intensywności zabudowy w obszarze analizowanym, a jedynie wybiórczo wskazał na trzy obiekty handlowe i ich powierzchnie zabudowy naruszając § 3 i § 5 rozporządzenia. Organ odwoławczy podtrzymał to stanowisko nie zważając na przedstawioną do odwołania analizę, zgodnie z którą średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 30,6%, natomiast wskaźnik intensywności zabudowy zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym skarżącego, przy uwzględnieniu obiektów istniejących, wynosi 25%. Podobnie organ nie wyznaczył średnich szerokości elewacji dla obszaru analizowanego ani przebiegu linii zabudowy. Szerokości elewacji frontowych zostały podane wyłącznie dla obiektów o funkcji handlowo-usługowej. Przepisy rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie innych wskaźników, jednakże zastosowanie innych wskaźników wymaga uzasadnienia po przeprowadzeniu analizy w obszarze analizowanym, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Tak też zostało uczynione w przeprowadzonej analizie przez urbanistę E.M., która po dokonaniu analizy i wyliczeniu średniego wskaźnika elewacji w obszarze analizowanym wskazała, iż ze względu na znaczny obszar analizowany, jak też duże zróżnicowanie elewacji frontowych w obszarze analizowanym (od 4 m do 116 m) należy odstąpić od podstawowej metody wyznaczenia elewacji frontowych budynków. W związku z powyższym wskazała, iż ze względu na walory terenu objętego wnioskiem, jak też istniejącą na tym terenie zabudowę koszarową należy wyznaczać elewacje frontowe budynków na podstawie szerokości elewacji budynków koszar. Elewacja planowanego budynku handlowego od strony ul. T., na którą organy wskazują, w myśl przepisów (§ 2 pkt 5 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia) nie jest elewacją frontową, bowiem główny wjazd na teren koszar miałby odbywać się poprzez istniejące zjazdy z A. Poza tym istniejące budynki koszar (będące pod ochroną konserwatorską) dzięki swojemu rozmieszczeniu całkowicie przysłaniać będą planowany w głębi nieruchomości budynek handlowo-usługowy, bowiem jeden z istniejących budynków o szerokości elewacji 82 m usytuowany jest wzdłuż ul. T., a drugi - prostopadle do tej ulicy. W związku z powyższym wyznaczenie szerokości elewacji budynku handlowo-usługowego od strony ul. T. jest bezcelowe. Organ pierwszej instancji na skutek naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia analizował trzy wybrane obiekty handlowe wskazując na ich powierzchnię i szerokości elewacji. Nie wiadomo jakimi kryteriami kierowano się przy doborze tych obiektów. Wiadomo jednak, że jedyne co brał pod uwagę to funkcja obiektu, a zatem funkcja handlowo-usługowa. Organ podkreślił, iż z przeprowadzonej analizy wynika, że w strefie analizowanego obszaru brak jest budynku lub zespołu budynków o powierzchni sprzedaży o jaką wnioskuje odwołujący. Zdaniem skarżącego oba organy błędnie interpretują kontynuację funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Tożsamość funkcji nie jest wyznacznikiem budowania ładu przestrzennego zgodnie z wymaganiami urbanistyki (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Organy natomiast wyznaczają parametry nowej zabudowy o danej funkcji na podstawie istniejącej zabudowy o tożsamej funkcji. Dla organu prócz funkcji handlowo-usługowej wyznacznikiem do określenia parametrów zewnętrznych jest powierzchnia sprzedaży, co jest niezrozumiałe ze względu na fakt, iż powierzchnia sprzedaży nie ma znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy i nie wpływa na układ przestrzenny. W sąsiedztwie terenu objętego inwestycją występuje zabudowa usługowa. Organ wskazał w pkt 4 wyników analizy urbanistycznej, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się tereny o różnorodnych funkcjach tj. mieszkaniowe (jednorodzinna i wielorodzinna), usług nieuciążliwych, w tym handel, tereny dróg. Poza tym kontynuację funkcji należy rozumieć w ten sposób, że planowana funkcja nie jest sprzeczna z istniejącą funkcją. Funkcja usługowa jest funkcją uzupełniającą i towarzyszącą funkcji mieszkaniowej, stąd projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Ponadto, funkcji zagospodarowania nie wolno interpretować zawężająco poprzez stwarzanie możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Organ błędnie przyjął, iż dobre sąsiedztwo oznacza konieczność istnienia identyczności funkcji pomiędzy nową, projektowaną zabudową (objętą wnioskiem) a już istniejącą. Organy podkreślają wyjątkowe walory architektury zabytkowej znajdującej się na terenie inwestycji, układ przestrzenny, charakterystyczny układ elewacji oraz dachu, jednak nie dopuściły do możliwości uzgodnienia planowanego zamierzenia z konserwatorem zabytków. Skarżący podniósł, że załącznikiem graficznym do decyzji jest jedynie część przekazanej przez wnioskodawcę kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bez wykreślonego obszaru analizowanego, a jedynie z granicami terenu objętego inwestycją (naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem stwierdził, iż skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że dla obszaru przedmiotowej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Sąd I instancji wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Istotny w rozpoznawanej sprawie jest warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który określany jest jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Sąd I instancji wskazał, że organ pierwszej instancji wytyczył obszar analizowany w postaci obszaru działki ew. nr A, części działki ew. nr B w obrębie [...] w Pułtusku oraz terenu graniczącego z terenem inwestycji w promieniu co najmniej 50 metrów i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone prawidłowo, jednak zdaniem Sądu nie miało to wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Front działki jest to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Główny wjazd na działkę ew. nr A. odbywa się od A., stąd promień obszaru analizowanego, w związku z długością frontu ok. 240 m, powinien mieć ok. 720 m. Powinien więc być o wiele większy od obszaru wyznaczonego przez organ. W ocenie Sądu I instancji uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z niekwestionowanego przez skarżącego stanowiska organu (por. oświadczenie pełnomocnika skarżącego złożone na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r.) - nawet w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie ma obiektu porównywalnego wielkością z projektowaną galerią handlowo-usługową. Zamek, o którym mówił pełnomocnik skarżącego na rozprawie, znajduje się w promieniu większym niż 720 m od przedmiotowej inwestycji, czyli poza obszarem analizowanym w prawidłowych granicach. Sąd I instancji przywołując treść § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazał, iż przez funkcję rozumie się sposób użytkowania obiektów budowlanych, a przez cechy zabudowy - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia). Skarżący zarzucił, że organ w analizie w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy wziął pod uwagę jedynie trzy obiekty o funkcji handlowo-usługowej. Sąd I instancji wyjaśnił, iż wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). W zaskarżonej decyzji nie podano tego wskaźnika. Jednak podane przez skarżącego wartości 30,6% dla obszaru analizowanego oraz 25% dla obszaru będącego przedmiotem inwestycji (łącznie z budynkami istniejącymi) w ocenie Sądu I instancji nie może samo przez się przemawiać za ustaleniem warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po to, by ustalić warunki zabudowy nie wystarczy bowiem, aby teren planowanej inwestycji miał zbliżony wskaźnik zabudowy wobec pozostałego obszaru znajdującego się w obszarze analizowanym. Konieczne jest bowiem spełnienie przez planowaną inwestycję także innych warunków, o których mowa w rozporządzeniu. Jednym z nich jest szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Wyznacza się ją dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W ocenie Sądu I instancji nie ma uzasadnienia, by odstąpić od ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku galerii handlowo-usługowej. Organ nieprawidłowo co prawda wziął pod uwagę jedynie szerokości elewacji trzech największych obiektów o tożsamej funkcji (handlowo-usługowej) - przy ul. K. oraz ul. J., lecz biorąc pod uwagę całość obszaru analizowanego - w tym załącznik do analizy sporządzonej przez skarżącego, zgodnie z którym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 16 metrów. Zdaniem Sądu I instancji szerokość elewacji planowanej galerii handlowo-usługowej nie mieści się w granicach, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia, nawet dla obszaru analizowanego w prawidłowych, znacznie poszerzonych granicach. Z uwagi na to, że z analizy nie wynika dopuszczalność wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej planowanej galerii handlowo-usługowej Sąd I instancji nie dopatrzył się przyczyn, dla których byłoby to możliwe zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, iż wbrew twierdzeniom skarżącego planowana galeria będzie widoczna nie tylko od strony ul. S. i T., lecz przede wszystkim od strony A., od której działka ew. nr 61 ma swój front. W świetle powyższego nieuzgodnienie projektu decyzji z konserwatorem zabytków nie ma wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.K. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oraz przepisów § 3, § 4, § 5, § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku;

- naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie naruszeń w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rzeczą nie budzącą wątpliwości jest okoliczność, że granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone prawidłowo, co przyznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy. Po pierwsze przeprowadzono analizę na obszarze blisko dziesięciokrotnie mniejszym w stosunku do minimalnego obszaru jaki powinien być zakreślony i analizowany, a co za tym idzie należałoby uznać iż zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy nie jest tym samym prawidłowa, bowiem właśnie wyznaczenie w sposób zgodny z prawem granic obszaru analizowanego decyduje na ocenę przesłanek, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wadliwość tej decyzji w powyższym została nieprawidłowo konwalidowana przez Sąd I instancji w oparciu o oświadczenie pełnomocnika skarżącego, które zostało złożone na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. Skoro została błędnie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, to nie było podstaw do ustalania warunków zabudowy. Podniesiono, że Sąd I instancji zaakceptował naruszenia art. 77 par 1 i art. 80 k.p.a. powstałe w toku postępowania administracyjnego. Następną kwestią w ramach zarzutów skargi kasacyjnej jest pominięcie przez Sąd I instancji braku w zaskarżonej decyzji wyznaczenia wskaźników intensywności zabudowy, wskaźnik ten nie został w ogóle podany w zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji zaakceptował ten brak naruszając § 5 ust. 1 rozporządzenia i błędnie ocenił, że podane przez skarżącego wartości 30,6 % dla obszaru analizowanego oraz 25% dla obszaru będącego przedmiotem analizy nie mają znaczenia dla sprawy. Podniesiono, że Sąd I instancji błędnie podzielił stanowisko organu, który dla wyznaczenia parametrów dla planowanej inwestycji wykonał analizę w sposób niewłaściwy, bowiem odniósł się wyłącznie do trzech obiektów handlowo-usługowych i ich powierzchni sprzedaży. Zdaniem skarżącego przyjęty tok rozumowania sprawy przez Sąd I instancji nie ma podstaw w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 i 5 cyt. rozporządzenia dlatego też wskazuję na naruszenie tych przepisów. Następnym zarzutem skargi kasacyjnej jest zaakceptowanie przez Sąd I instancji braku wyznaczenia przez organ średnich szerokości elewacji dla obszaru analizowanego i przebiegu linii zabudowy. Podniesiono, że słusznie Sąd I instancji wskazał, że planowana inwestycja winna spełniać i inne warunki, o których jest mowa w powołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Jednym z takich warunków w ocenie Sądu I instancji jest szerokość elewacji frontowej, którą wyznacza się zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, przyznaje sąd jednocześnie, iż organ (kolejny błąd organu) nieprawidłowo wziął pod uwagę jedynie szerokości elewacji trzech największych obiektów o tożsamej funkcji tj. obiektów o funkcjach handlowych. Podkreślono, iż zdaniem Sądu I instancji nie ma uzasadnienia by odstąpić od ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku galerii handlowo - usługowej, ale jednocześnie sąd nie uzasadnia tego stanowiska, uchylając się od ustosunkowania się do przeprowadzonej analizy (czyli do zebranego materiału dowodowego) przez urbanistę E.M. Analiza ta w pełni uzasadnia dlaczego w tej sprawie należy odstąpić od podstawowej metody wyznaczenia elewacji frontowych budynków, a konkretnie wskazuje na konieczność wyznaczenia elewacji frontowych w oparciu o szerokość elewacji budynków koszar. W tym to zakresie Sąd I instancji nie umotywował swojego stanowiska i nie wskazał przyczyn dla których nie można by było w świetle § 6 ust. 1 rozporządzenia wyznaczyć inną szerokość elewacji frontowej, przez co naruszył w/w przepis. Nadto wskazano, iż w całym postępowaniu, ale przede wszystkim w postępowaniu sądowym do którego skarga kasacyjna się odnosi, błędnie jest interpretowana przesłanka kontynuacji funkcji, o której jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Rzeczą nie uzasadnioną jest branie pod uwagę jedynie funkcji handlowo-usługowej, kierowanie się jedynym kryterium przy wyznaczaniu funkcji poprzez uwzględnianie zabudowy o tożsamej funkcji stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i § 3 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego błędne będzie wywodzenie wniosku, że dobre sąsiedztwo wymaga, aby zachodziła identyczność funkcji pomiędzy planowaną zabudową, a już faktycznie istniejącą. Sąd I instancji uchylił się również od rozstrzygnięcia kwestii wadliwego sporządzenia załączników do decyzji. Załącznikiem graficznym do decyzji jest jedynie część przekazanej kopii mapy, bez wykreślonego obszaru analizowanego, zatem decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej samej analizy. W tym to zakresie naruszono przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a w toku postępowania sądowego zaakceptowano naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. przez organ wydający zaskarżoną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, bowiem Sąd I instancji w sposób nieuprawniony zastąpił organy w zakresie dokonania ustaleń, co do tego, czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana, co jest niemożliwe, gdyż zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie kontrola legalności decyzji pod względem zgodności z prawem. Sąd I instancji przyjął, iż analiza jest błędna, ale mimo to uznał, że decyzja odmowna w zakresie ustalenia warunków zabudowy jest prawidłowa.

Przede wszystkim słuszny jest główny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego.

Wskazać należy, iż w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w szczególności, iż "restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP)." W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych podkreślił także konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworzącym pewną całość urbanistyczną (por. wyroki NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06 i z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ administracyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Kwestia ta ma niezmiernie istotne a wręcz podstawowe znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji a takiej nie zawierają decyzje organów obu instancji.

Dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, konieczne jest ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość (długość) analizowanego obszaru. Granice analizowanego obszaru należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 3 rozporządzenia), natomiast maksymalnej odległości ustawodawca nie określił.

Naczelny Sąd administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego.

Za front działki przyjmuje się przy tym część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W sprawie granice obszaru analizowanego dla projektowanej inwestycji nie zostały wyznaczone zgodnie z powołanym § 3 rozporządzenia. Główny wjazd na działkę ewid. nr A odbywa się od A. gdzie długość frontu wynosi ok. 240 m, a zatem obszar analizowany powinien mieć min. 720 metrów. Natomiast jak wynika z części tekstowej analizy obszar analizowany został wyznaczony przez organy na powierzchnię ok. 25 ha i obejmuje teren działki A oraz część działki B obr. [...] w Pułtusku oraz teren i działki graniczące w promieniu 50m.

Wskazane regulacje są kluczowe dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, bowiem to właśnie w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną ustala się poszczególne warunki dla nowej zabudowy (linię zabudowy - § 4, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - § 5, szerokość elewacji frontowej - § 6, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7, geometrię dachu - § 8). Jeżeli zatem powołany § 3 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy to winna ona – stosownie do przepisu art. 77 § 1 k.p.a. – mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż rozpoznanie istoty niniejszej sprawy sprowadza się do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego i jego oceny, a więc w konsekwencji wykładni przepisów prawa materialnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów administracyjnych.

Zadaniem organów będzie ustalenie prawidłowego obszaru analizowanego zgodne z wymogami rozporządzenia i dokonanie szczegółowej analizy całego obszaru. Powyższe ustalenia, niebudzące żadnych wątpliwości, mogą dopiero stanowić podstawę do prawidłowego rozstrzygnięcia co do dopuszczalności bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Nadto należy podkreślić, iż w rozpatrywanej sprawie został złożony dowód w postaci dokumentu zawierającego analizę architektoniczno - urbanistyczną sporządzona przez urbanistę E.M. członka Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów. Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy oczywiście nie jest takim dowodem związany, jednakże należy się do niego odnieść jako stanowiska przedstawionego przez inwestora, a niniejszej sprawie brak jest argumentacji organu w tym zakresie.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.