Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na realizację inwestycji drogowej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy E. S. dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na realizację inwestycji drogowej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz E. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SAB/Lu 135/14

Uzasadnienie

W dniu 4 kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga E. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Lublina w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr .... (położone w obrębie nr ... przejęte na realizację inwestycji drogowej. Skarżąca wnosi o:

1) zobowiązanie Prezydenta Miasta Lublin, w trybie art. 149 par.1 p.p.s.a. do wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym znak GD – NN – I.6833.23.2013, w terminie nie dłuższym niż jeden miesiąc od daty doręczenia akt temu organowi;

2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze zarzucono:

1) rażące naruszenie art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za opisane w skardze nieruchomości dopiero w dniu 22 kwietnia 2013 r. ,tj. dopiero po upływie roku od dnia, w którym zgodnie ze wskazanym przepisem decyzja w tym przedmiocie powinna zostać wydana;

2) rażące naruszenie art. 12 ust. 4b wyżej wymienionej ustawy poprzez niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przejęte nieruchomości mimo upływu – w chwili wniesienia skargi – ponad 22 miesięcy od daty, w której zgodnie ze wskazanym przepisem decyzja w tym przedmiocie powinna zostać wydana;

3) naruszenie art. 37 par.2 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i wysokości odszkodowania za wyżej oznaczone nieruchomości w dodatkowym terminie załatwienia sprawy ustalonym w decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 4 października 2013 r.;

4) naruszenie art. 12 par.1 k.p.a. poprzez prowadzenie postepowania w przedmiocie ustalenia i wysokości odszkodowania za wyżej oznaczone nieruchomości w sposób rażąco przewlekły.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nieruchomości będące jej własnością zostały wywłaszczone decyzją nr ..Prezydenta Miasta Lublin z dnia .... w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zamierzenia budowlanego dotyczącego budowy dróg publicznych powiatowych i dróg publicznych gminnych szczegółowo opisanych w sentencji decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 19 marca 2012 r. na mocy decyzji Wojewody Lubelskiego, utrzymującej ją w mocy, a zatem decyzja ustalająca odszkodowanie powinna zostać wydana do dnia 18 kwietnia 2012 r., zaś wypłata odszkodowania powinna nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Tymczasem Prezydent Miasta Lublin wszczął postępowanie dopiero po upływie roku od wskazanej daty, o czym zawiadomił stronę pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. Po wszczęciu postępowania organ nie zachował terminu załatwienia sprawy, a w odpowiedzi na pismo strony, usprawiedliwił zwłokę dużą ilością prowadzonych postępowań odszkodowawczych i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 września 2013 r. Skarżąca złożyła więc zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zażalenie to zostało uwzględnione postanowieniem Wojewody Lubelskiego z dnia 4 października 2013 r., w którym Wojewoda wyznaczył dodatkowy termin do załatwienia sprawy na dzień 30 listopada 2013 r. Termin ten jednak do dnia wniesienia skargi nie został dotrzymany, zaś po tym terminie postępowanie jest – w ocenie skarżącej – prowadzone w dalszym ciągu w sposób przewlekły. Organ pomimo wyznaczonego przez siebie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy tj. 28 lutego 2014 r. terminu tego nie dotrzymał. W skardze powołano również orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślając, że okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublina wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę opisał dotychczasowy przebieg postępowania i odniósł się do zarzutów zawartych w skardze, podkreślając w szczególności, że w tego rodzaju sprawach ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej jej wartość. Natomiast wybór rzeczoznawcy może nastąpić jedynie w drodze przetargu. Organ powołał orzecznictwo, z którego wynika, że opóźnienia spowodowanego koniecznością wyłonienia w drodze przetargu rzeczoznawcy majątkowego nie należy wliczać do czasu trwania postępowania w sprawie, a o zwłoce spowodowanej przeprowadzeniem przetargu strona była informowana w trybie art. 36 par. 2 k.p.a. W ocenie organu jego czynności były realizowane w sposób zapewniający należyte i sprawne ustalenie i wypłatę odszkodowania. Z przyczyn niezależnych od organu dotrzymanie terminu zakończenia postępowania określonego w postanowieniu Wojewody Lubelskiego z dnia 4 października 2013 r. nie było możliwe. W sprawie tej sporządzone zostały trzy opinie biegłego i zarówno skarżąca, jak i organ zgłaszali zastrzeżenia i uwagi. W niniejszym postępowaniu organ przesuwając termin załatwienia sprawy, jako przyczynę podawał przedłużającą się procedurę szacowania nieruchomości. Jeżeli w toku postępowania organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można zarzucić mu przewlekłości, jeżeli przy tym strona była zawiadamiana o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie, a zawiadomienie podawało rzeczywiste przyczyny takiego stanu rzeczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów (np. decyzji administracyjnej) lub czynności w sprawach indywidualnych.

Zgodnie z art. 52 par. 1 i par. 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

W myśl art. 37 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - powoływanej dalej jako; k.p.a.) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie skarga poprzedzona została złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia - Wojewody Lubelskiego, tym samym wymóg poprzedzenia jej wyczerpaniem środków zaskarżenia został spełniony.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość jest przepis art. 149 par. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z par. 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w par. 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 par. 6 p.p.s.a.

Z art. 35 par. 4 k.p.a. wynika, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw aniżeli określone w art. 35 k.p.a. Takim przepisem jest art. 12 ust. 4 b) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), wyznaczający 30 - dniowy termin na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, liczony od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma charakter stricte procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw. Ustawodawca wprowadził tę szczególną regulację z uwagi na fakt, iż nabywanie z mocy prawa nieruchomości pod drogi w trybie powoływanej ustawy, ma również szczególny, uproszczony charakter. Powołany przepis nie zawiera jednak jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z przyczyn obiektywnych nie może zakończyć się przed upływem trzydziestodniowego terminu. Przepisu tego nie można zatem interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 576/10 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z powołanego art. 12 ust. 4b ustawy nie wynika również, iż wyłącza on stosowanie art. 35 par. 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Należy w związku z tym podzielić stanowisko organu administracji, iż wydanie decyzji w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa, musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w trybie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika wprost z art. 12 ust. 5 ustawy. Dopiero po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości organ może wydać decyzję w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Niejednokrotnie czas potrzebny na wyłonienie biegłego - rzeczoznawcy majątkowego i sporządzenie przez niego operatu szacunkowego, uniemożliwi organowi wydanie decyzji w terminie, o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy.

Jednakże fakt skomplikowanego charakteru sprawy i przeprowadzenia czasochłonnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania nie zwalnia organu administracji z obowiązku stosowania się do przepisu art. 36 k.p.a. Zgodnie bowiem z par. 1 powołanego artykułu o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 par. 2 k.p.a.). Innymi słowy w przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego albo przepisów szczególnych, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt postępowania administracyjnego wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia.

W rozpoznawanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia .... w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zamierzenia budowlanego dotyczącego budowy dróg publicznych powiatowych (ul. ....) i dróg publicznych gminnych (m.in. ul. ....) stała się ostateczna w dniu 19 marca 2012 r. Natomiast Prezydent wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w dniu 22 kwietnia 2013 r. Treść art. 12 ust. 4 b) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, jak zasadnie zauważa skarżąca, nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczną. Wprawdzie wskazana ustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości, to jednak w ocenie Sądu sama konieczność zastosowania przez organ przepisów z różnych ustaw, nawet niespójnych i niezsynchronizowanych w zakresie terminów w nich określonych, nie może sama w sobie skutkować stwierdzeniem, że organ nie jest w stanie dotrzymać terminu określonego w art. 12 ust. 4 b) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, bądź podejmować takie działania w sprawie, aby nie narazić się na przewlekłość postępowania.

Wobec powyższego, w pierwszej kolejności zaistniała konieczność wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, a następnie konieczność zlecenia biegłemu wykonania operatu szacunkowego, określającego wartość przedmiotowych działek. Rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy w dniu 21 czerwca 2013 r., natomiast wpłynął on do Urzędu Miasta w dniu 28 sierpnia 2013 r. Mnogość spraw, w których rzeczoznawcy zobowiązani są do sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości, nie mogą same przez się usprawiedliwiać przewlekłego działania organu administracji. Szczególnie w przypadku, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy nie została ona załatwiona w terminie ustawowym, zaś z akt nie wynika, by od momentu zlecenia biegłemu wykonania operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowych działek były podejmowane przez organ jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie wyznaczonym przez ten organ, tj. do dnia 30 września 2013 roku.

Jeszcze raz należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest postępowaniem o wyjątkowym i uproszczonym charakterze, w związku z czym od organu administracji wymaga się szczególnie wnikliwego i szybkiego działania, tym bardziej, że decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ administracji powinien się zatem liczyć z tym, iż kolejnym postępowaniem będzie postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które powinno być zainicjowane bezpośrednio po zakończeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Słusznie zatem strona podnosi w skardze, że brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu administracji niezwłocznie po dniu , w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna powoduje, że organ ten pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności. Przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w k.p.a., jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy wyznaczonego postanowieniem Wojewody Lubelskiego (30 listopada 2013 r.), a także wyznaczonego przez siebie (28 luty 2014 r.).

Organ wielokrotnie zatem przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy i mimo upływu 22 miesięcy od chwili, gdy decyzja powinna zostać wydana do chwili wniesienia skargi nie wydał stosownej decyzji. W tej sytuacji wyjaśnienia złożone w odpowiedzi na skargę nie mogą w ocenie Sądu stanowić argumentów usprawiedliwiających zaistniałe opóźnienie.

Podzielając argumenty skargi ( za wyjątkiem zarzutu naruszenia przez organ art.37 par. 2 k.p.a., bowiem dotyczy on działań organu wyższego stopnia) wskazujące na niczym nieuzasadnioną przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Lublina w przedmiocie przyznania skarżącej odszkodowania za grunt przejęty pod drogę, którą potwierdza analiza akt postępowania administracyjnego, Sąd zgodnie z art. 149 ust. 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

W myśl powołanego przepisu sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość zobowiązany jest jednocześnie do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też stany te co prawa wystąpiły, lecz nie miały charakteru rażącego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Jako rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11; baza orzeczeń nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Świadczy o tym chociażby wielokrotne niedotrzymywanie terminów, w tym przede wszystkim wyznaczanych przez sam organ, bez wskazywania przyczyn opóźnienia, niewyjaśnienie przyczyny złożenia operatu przez rzeczoznawcę po upływie 2 miesięcy od chwili sporządzenia tego operatu, a także niewydanie decyzji do chwili wydania wyroku przez tutejszy Sąd, mimo że oświadczenie strony o niekwestionowaniu operatu wpłynęło do organu w dniu 16 maja 2014 r., a rozprawa w tej sprawie odbywała się w Sądzie w dniu 29 maja 2014 r.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.