Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. [...] do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku do granicy województwa [...] do węzła drogowo-kolejowego w S.".

Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktyczno-prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2010r. Stowarzyszenie [...]. wystąpiło o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, uznając zasadność przesłanek wskazanych we wniosku Stowarzyszenia, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewody [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - zwany dalej GDOŚ - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 §1 i §2 oraz art. 158 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r.

W uzasadnieniu decyzji GDOŚ podał, że szczegółowe przeanalizowanie zgromadzonego materiału dowodowego wykazało zasadność zarzutów przedstawionych przez Stowarzyszenie we wniosku z dnia [...] sierpnia 2010r. Raport z oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - dalej zwany raportem ooś - sporządzony w [...] jest niekompletny, nie zwiera wszystkich elementów wymaganych obowiązujących wówczas ustawą z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2006r., Nr 129, poz. 902 j.t.).

W przedmiotowym raporcie brak opisu elementów środowiska przyrodniczego. Nie wykonano inwentaryzacji przyrodniczej w rejonie przedsięwzięcia, na co wskazali także autorzy raportu (str. 20 opracowania).

W konsekwencji w raporcie ooś brak dokładnych informacji dotyczących występowania w granicach oddziaływania inwestycji chronionych gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk. Informacje zawarte w raporcie są bardzo ogólne, wyrywkowe i niewiarygodne ze względu na nie poparcie ich wynikami badań terenowych.

Organ nadzoru podkreślił, że raport nie zwiera żadnych materiałów graficznych dotyczących środowiska przyrodniczego. Wskazał, że problem efektu barierowego projektowanej drogi w przemieszczaniu się zwierząt oraz zaproponowane w tym zakresie działania minimalizujące zostały przedstawione w raporcie zbyt ogólnie. Brak informacji określających konkretną liczbę i rodzaje przejść dla zwierząt, jak również ich lokalizację, parametry, sposób zagospodarowania tych przejść i obszaru wokół nich. Konsekwencją wadliwości raportu we wskazanym zakresie jest brak oceny oddziaływania proponowanych w nim wariantów realizacji przedsięwzięcia na faunę i florę występującą w zasięgu oddziaływania inwestycji oraz nieuwzględnienie tego oddziaływania w analizie porównawczej wariantów.

W ocenie organu nadzoru raport ten rażąco narusza art. 52 ust. 1 pkt 2, 3b, 4, 5a, 5e, 7, 10 obowiązującej wówczas ustawy - Prawo ochrony środowiska, zaś Wojewoda [...] nie dokonał jego weryfikacji, wskutek czego nie przeprowadzono pełnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, przez co uchybił art. 47 pkt 1 lit. a), d) oraz pkt 2 i 3 w/w ustawy.

Organ stwierdził, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o raport nie zawierający obligatoryjnych elementów wyszczególnionych w art. 52 ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto GDOŚ wskazał, że zakwestionowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na potencjalny obszar Natura 2000 [...] znajdujący się w zasięgu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia, a tym samym w sposób rażący narusza art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), jak również narusza art. 6 ust. 3 Dyrektywy Siedliskowej.

W raporcie ooś podano, że "(...) opiniowany odcinek drogi krajowej [...] nie przecina obszarów Natura 2000", co było zgodne ze stanem faktycznym obowiązującym w dacie opracowania raportu [...]. Stan ten uległ zmianie i w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...] droga krajowa [...] przecinała już potencjalny obszar Natura 2000 [...]. W związku z pojawieniem się tego obszaru Wojewoda powinien był wystąpić do inwestora o uzupełnienie raportu w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na ten obszar.

Zdaniem organu nadzoru niedokonanie przez Wojewodę [...] weryfikacji raportu, jak również nie odniesienie się do uwag i wniosków zgłoszonych przez Stowarzyszenie [...] na etapie udziału społeczeństwa, wskazuje na rażące naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 3 i art. 56 ust. 8 obowiązującej wówczas ustawy Prawo ochrony środowiska, jak również naruszenie art. 7, 77, §1 i 107 §3 k.p.a.

Wskazując na nadzwyczajny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzoru podkreślił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...]października 2008 r. rażąco narusza następujące przepisy prawa obowiązujące w dniu jej wydania: art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, art. 47 pkt 1 lit. a), d) oraz pkt 2 i 3, art. 52 ust. 1 pkt 2, 3b, 4, 5a, 5e, 7, 10 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, 77 §1 oraz 107 §3 k.p.a., co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji przewidzianą w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Organ zaznaczył, że przedmiotowa decyzja rażąco naruszając art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, jednocześnie narusza art. 6 ust. 3 Dyrektywy Siedliskowej. Pozostawienie jej w obrocie prawnym narażałoby Polskę na zarzuty ze strony Komisji Europejskiej i wszczęcie przeciwko Polsce postępowania naruszeniowego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w K., GDOŚ decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zbadał wnikliwie całość akt sprawy i szczegółowej analizie materiału dowodowego stwierdził, że nie zaistniały podstawy do zamiany wydanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDOŚ wyjaśnił, że opracowana Shadow List 2008 była powszechnie dostępna w wersji elektronicznej i każdy, również inwestor mógł się z nią zapoznać. Natomiast organ prowadzący postępowanie miał obowiązek upewnić się, jak wygląda lista potencjalnych obszarów Natura 2000 w momencie wydawania decyzji.

Odpowiadając na zarzut, że ponowna ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znaczących oddziaływań na obszar Natura 2000 [...] oraz na gatunki związane z obszarem, GDOŚ uznał, że jest to bez znaczenia, gdyż w momencie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowań organ musi posiadać pewność, że planowana inwestycja nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Gdy brak takiej pewności, to konieczne staje się zastosowanie art. 34 ustawy o ochronie przyrody, w myśl którego zgoda na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 może zostać wydana wyłącznie jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, brak jest rozwiązań alternatywnych oraz jeśli zostanie wykonana kompensacja przyrodnicza zapewniająca spójność i właściwe funkcjonowanie sieci obszarów Natura 2000.

Zdaniem organu bez znaczenia jest także to, że Stowarzyszenie [...], uczestniczące w postępowaniu, nie poruszyło problemu kolizji przedmiotowej inwestycji z potencjalnym obszarem Natura 2000 [...], gdyż to organ wydający decyzję ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie środowiskowe aspekty realizacji inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie uwzględnił wszystkich kwestii istotnych w sprawie, a przede wszystkim, nie ustosunkował się do faktu, że inwestor nie miał i nie mógł mieć wiedzy o ewentualnej kolizji planowanej inwestycji z potencjalnym obszarem Natura 2000 [...]. Skarżący wskazał, że wniosek o wydanie decyzji złożył w dniu 17 grudnia 2007r., postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez Wojewodę [...] w dniu 28 lutego 2008r., a postanowieniem z dnia [...] października 2008r. Minister Środowiska uzgodnił realizację przedsięwzięcia według wariantu 3d. Zwrócił uwagę, że w/w postanowienie Minister wydał już po powzięciu wiedzy o zgłoszeniu w kwietniu 2008r. przez organizacje pozarządowe nowych obszarów Shadow List 2008 do Komisji Europejskiej.

Zdaniem skarżącego należy wziąć pod uwagę, że ponowna ocena oddziaływania na środowisko, oparta na szczegółowej inwentaryzacji przyrodniczej wykazała, iż wariant 3d nie ma znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000 [...] oraz na gatunki występujące na tym obszarze, a to oznacza, że nie zachodzi konieczność analizowania wariantów alternatywnych w trybie art. 6(4) Dyrektywy Siedliskowej. Ocena habitatowa przeprowadzona dla wariantu wybranego do realizacji udowodniła, że nie zostały złamane przepisy art. 6(4) w/w dyrektywy i potwierdziła dopuszczalność realizacji wybranego wariantu.

Dodatkowo w skardze podniesiono, że Stowarzyszenie [...] uczestniczące w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w swoim piśmie z dnia 28 lipca 2008r. również nie poruszyło aspektu związanego z ewentualną kolizją planowanej inwestycji z potencjalnym obszarem Natura 2000 [...], znajdującym się już wówczas na Shadow List 2008.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumentację przestawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że planowana inwestycja nie przebiega przez obszar Natura 2000 - [...]. Obszar ten znajduje się w odległości ponad pięćset metrów od drogi krajowej.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 sygn. akt. IVSa/Wa 1668/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję GDOŚ z dnia [...] kwietnia 2011r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż organ weryfikując decyzję Wojewody [...] nie zachował wymogów wynikających z istoty postępowania nieważnościowego, gdyż nie wykazał, by stwierdzone naruszenia miały rażący charakter. Organ nadzoru prowadząc postępowanie nieważnościowe nie wyjaśnił rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, bowiem nie wskazał w ogóle na jakim odcinku i w jakiej odległości planowana droga krajowa znajduje się w zasięgu oddziaływania na potencjalny obszar Natura 2000 – [...]. Zdaniem Sądu w szczególności budzi wątpliwości stwierdzenie organu, że planowane przedsięwzięcie przecina potencjalny obszar Natura 2000 [...], w świetle złożonego na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012r. oświadczenia pełnomocnika inwestora, że teren inwestycji nie przechodzi przez obszar Natura 2000. Sąd ten wskazał, że oświadczenie to znajduje potwierdzenie w raporcie o oddziaływaniu na środowisko sporządzonego dla budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku granica województw [...]– węzeł drogowo – kolejowy w S. (tom I) w styczniu 2010r., w którym znajduje się informacja, że planowana inwestycja nie przebiega przez żaden obszar sieci Natura 2000, zgodnie z ostatnią przesłaną dnia 30 listopada 2009r. do Komisji Europejskiej listą proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty. Projektowany odcinek drogi ekspresowej przebiega w pobliżu obszaru sieci Natura 2000 proponowanego do ochrony z ramienia Dyrektywy Siedliskowej – [...], przy czym najmniejsza odległość dzieląca granice ww. obszaru od planowanego przedsięwzięcia to 250 metrów.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie [...]

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2013r. sygn. akt IIOSK 1479/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. NSA wskazał, że nie znajduje uzasadnienia w materiałach sprawy stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że organ uchybił art. 7, 77§1 kpa nie ustalając na jakim odcinku i w jakiej odległości planowana droga znajduje się w zasięgu oddziaływania na potencjalny obszar Natura 2000 – [...]. NSA zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r. precyzyjnie ustalono, że w dacie sporządzania raportu oddziaływania na środowisko [...]. nie było jeszcze wiadomo, że planowana inwestycja drogowa znajdzie się w pobliżu obszaru Natura 2000 i w związku z czym w raporcie tym brak jest stosownej oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, co jest bezsporne i czego nie kwestionuje inwestor. W wyroku tym stwierdzone zostało, że potencjalny obszar Natura 2000 – [...] został zaproponowany przez organizacje pozarządowe Komisji Europejskiej w kwietniu 2008r. Następnie obszar ten jako [...] znalazł się na liście przekazanej w październiku 2009r. przez władze polskie do Komisji Europejskiej. W marcu 2010r. na seminarium biogeograficznym obszar ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. uzyskał status obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty. NSA zaznaczył, że powyższe ustalenia zostały poczynione przez GDOŚ w uchylonych przez Sąd pierwszej instancji decyzjach i podkreślił, że nie jest więc istotna odległość w jakiej znajduje się obszar chroniony Natura 2000 od planowanej inwestycji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnym jest to, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie wzięto pod uwagę tego, że obszar określony jako [...][...] powinien podlegać ochronie wynikającej z art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, jako potencjalny obszar Natura 2000 (projektowany obszar Natura 2000). Zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, projektowane specjalne obszary ochrony siedlisk Natura 2000 są objęte ochroną zgodnie z tzw. "zasadą ostrożności" wynikającą z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który stanowi, iż polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska opiera się na zasadzie ostrożności. Podkreślił, iż z zasady tej wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowo podejmowana decyzja lub działalność. NSA stwierdził, że w odniesieniu do projektowanych obszarów Natura 2000 konieczne jest przeprowadzenie oceny o jakiej mowa w art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43 EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie oceny siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, który to przepis został implementowany przez art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Wskazał, że w sprawie niniejszej w ogóle nie dokonano takiej oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie odróżnił naruszenia prawa o charakterze rażącym od zwykłego naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanych przez organ nadzoru wad i uchybień mających miejsce przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r. nie można zakwalifikować jako zwykłe naruszenia prawa. Sąd ten stwierdził, że waga i wielkość tych naruszeń w pełni uzasadniała stanowisko, iż decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że planowana inwestycja drogowa nie musi przebiegać bezpośrednio przez obszar Natura 2000, aby istniał obowiązek spełnienia określonych procedur i wymagań wynikających z przepisów Prawa ochrony środowiska i ustawy o ochronie przyrody w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Formułując zalecenia pod adresem sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny ( art. 190 p.p.s.a.), powinien oddalić skargę, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011r. odpowiadają prawu. Jednocześnie stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia (..), zgodnie z oceną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nie spełnia wymaganych standardów wynikających z przepisów prawa krajowego oraz implementowanych przez nie przepisów prawa wspólnotowego, co kwalifikuje jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, rozpoznającym ponownie sprawę, pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze. Podkreślił, że popiera stanowisko w niej zawarte pomimo poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2013r. Dodatkowo podniósł, że na dzień wydania decyzji przez Wojewodę [...] nie było jeszcze wyznaczonego obszaru Natura 2000. Obszar ten został ustalony dopiero w 2009r. i położony jest on poza teren inwestycji. Złożone na rozprawie przez stronę skarżącą wydruki komputerowe ze stron internetowych organizacji ekologicznych oraz odręczne sporządzone przez pracownika J. P. graficzne zestawienie czynności związanych z wydaniem kontrolowanej decyzji oraz ustalenia Obszaru Natura 2000 dowodzą zdaniem pełnomocnika, że w dacie wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach nie było dokumentów, które by potwierdzały, że zgłoszono ten obszar do Komisji Europejskiej.

Ponadto pełnomocnik skarżącego złożył na rozprawie kserokopie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010r. dotyczące uzgodnień realizacji drogi krajowej [...] na terenie województwa [...] i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. o środowiskowych uwarunkowaniach, mających potwierdzać brak negatywnego wpływu realizacji drogi na jej odcinku przebiegającym na terenie województwa [...], na którym występuje obszar Natura 2000.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd skargi nie uwzględnił bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011r. są zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie działa w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 20013r. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Zdanie pierwsze tego artykułu skierowane jest bez wątpienia do sądu pierwszej instancji. Stosownie bowiem do jego brzmienia sąd, któremu sprawa została przekazana - a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie - związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zd. 1 p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez NSA, nie jest związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie w wyrokach: SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98 - OSNAP 1999, Nr 15, poz. 486; NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1064/08 - LEX nr 550070; NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05 - LEX nr 190953). W postępowaniu przed sądami administracyjnymi sytuacja ta wystąpić może zupełnie wyjątkowo. Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a., por. także: J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s.420-421; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Kraków 2006, s. 451; uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08 - ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

Przenosząc te rozważania na grunt analizowanej skargi stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku NSA z dnia 1 lutego 2013r. i Sąd działa w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przedmiotem oceny legalności w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2011r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn "Rozbudowa drogi krajowej [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od granicy województwa [...] do węzła drogowo kolejowego S.". Organ nadzoru jako przesłankę nieważności wymienionej decyzji Wojewody [...] wskazał na rażące naruszenie prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Analiza akt administracyjnych sprawy, w tym w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z [...]. potwierdza stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r. nie spełnia standardów wynikających z przepisów prawa krajowego oraz implementowanych przez nie przepisów prawa wspólnotowego, co kwalifikuje ją jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana w oparciu o niekompletny, nierzetelnie wykonany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, czego następstwem było naruszenie przepisów art. 47 i art. 52 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r.- Prawo ochrony środowiska oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Lektura przedmiotowego raportu potwierdza ustalenia organu, że brak w nim opisu elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, jak również dokładnych informacji dotyczących występowania w granicach oddziaływania inwestycji chronionych gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk. Trafnie również podniósł organ, że problem efektu barierowego projektowanej drogi w przemieszczaniu się zwierząt oraz zaproponowane w tym zakresie działania minimalizujące zostały przedstawione w raporcie zbyt ogólnie ( nie określono m.in. konkretnej liczby i rodzajów przejść dla zwierząt, dokładnej lokalizacji i parametrów tych przejść oraz sposobu ich zagospodarowania jak i obszaru wokół nich). Zgodzić się należy także ze stwierdzeniem GDOŚ, że raport nie zawiera żadnych materiałów graficznych dotyczących środowiska przyrodniczego.

Zasadnie wywiódł organ nadzoru, że konsekwencją powyżej wykazanych wad raportu brak jest oceny oddziaływania proponowanych w nim wariantów przedsięwzięcia na faunę i florę występującą w zasięgu oddziaływania inwestycji oraz nieuwzględnienie tego oddziaływania w analizie porównawczej wariantów przestawionej w tymże raporcie ( str.126-127).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż autorzy raportu porównując trzy warianty, tj:

- wariant 1 podstawowy- rozbudowa drogi polegająca na przeprowadzeniu trasy na całym odcinku po dotychczasowym śladzie z dobudową drugiej jezdni, dróg równoległych i węzłów;

- wariant 2 – rozbudowa drogi polegająca na przeprowadzeniu trasy po dotychczasowym śladzie z dobudową drugiej jezdni, dróg równoległych( wg wariantu podstawowego) oraz wybudowanie lokalnych obwodnic w miejscach ze szczególnie intensywną zabudową;

- wariant 3d - poprowadzenie trasy po całkowicie nowym śladzie (przez tereny leśne), z pozostawieniem istniejącej drogi krajowej jako drogi do połączeń lokalnych i autobusowych;

wyrazili pogląd, że "Wydaje się, że najkorzystniejszym rozwiązaniem z prezentowanych wariantów z punktu widzenia okolicznych mieszkańców jest wariant 3d, zaś z punktu widzenia środowiska przyrodniczego- wariant-1".

Jak wynika z treści przedmiotowego raportu i załączonych do niego dokumentów ( w tym stanowiska Lasów Państwowych Nadleśnictwa S.) wariant 3d spowoduje sztuczny podział dużego kompleksu leśnego o cennych walorach przyrodniczych, co naruszy ukształtowaną równowagę biologiczną. Ponadto na odcinku projektowanej drogi od miejscowości O. do O. trasa przebiega przez środek gospodarczego drzewostanu nasiennego sosnowego, a dalej przez blok upraw pochodnych jodłowych. Drzewostany nasienne i uprawy pochodne zaliczane są do szczególnie cennych z uwagi na prowadzenie ogólnopolskiego programu selekcyjnego w lasach. W raporcie podano także, że w wariancie 3d projektowana droga przecina dwukrotnie, łącznie na długości ok. 3,5 km rozległy kompleks leśny, leżący na zachód od istniejącej drogi [...], w którym dominującymi typami siedliskowymi są; las mieszany wyżynny, las wyżynny, a z niewielkim udziałem procentowym także las mieszany świeży, las świeży i bór mieszany wyżynny. Na odcinku pomiędzy węzłem [...]" a osiedlem P. projektowana droga w wariancie 3d przecina las z przeważającą jodłą w wieku 70-80 lat oraz sosną w wieku ok. 100 lat. Natomiast pomiędzy osiedlem O. a węzłem [...] projektowana droga przebiega przez tereny leśne, w których przeważa sosna w wieku 90-120 lat. Według raportu realizacja wariantu 3d wiązać się będzie z wycinką ok. 18,2 ha lasu.

Jak wynika z treści badanej przez GDOŚ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ostatecznie do realizacji wskazano przebieg drogi według wariantu 3d, a zatem wariantu najbardziej niekorzystnego dla przyrodniczego środowiska spośród przedstawionych w raporcie wariantów.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zasadnie wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2008r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 52 ust. 1 pkt 2, pkt 3 lit. b, pkt 4, pkt 5 lit. a, pkt 5 lit. e, pkt 7, pkt 10 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązującej w dacie wydania decyzji.

Zauważyć bowiem należy, iż art. 52 ust. 1 powołanej ustawy zawierał wówczas katalog obligatoryjnych elementów raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jak zostało wykazane w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji raport w oparciu, o który Wojewoda [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody nie zawierał wszystkich elementów wymienionych w powołanym artykule. Nie można tracić z pola widzenia celu, jakiemu służyć ma instytucja raportu o oddziaływaniu na środowisko. Raport jest jednym z najważniejszych elementów postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych i aby w każdym przypadku zawierał informacje niezbędne do wydania prawidłowej decyzji, prawodawca określił elementy, które powinien zawierać każdy raport oddziaływania na środowisko.

Zasadnie wywiódł organ nadzoru, że konsekwencją wykazanej wadliwości raportu, weryfikacji którego nie dokonał Wojewoda [...] jest brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przyrodnicze, a więc także niepełne postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, co stanowi naruszenie art. 47 pkt 1 lit. a), d) oraz pkt 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Zasadne również jest stwierdzenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja rażąco naruszając art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, jednocześnie narusza art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie oceny siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L 206 z dnia 22 lipca 1992r. ze zm). Skoro bowiem w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...] potencjalny obszar Natura 2000 [...] był już zaproponowany przez organizacje pozarządowe Komisji Europejskiej, co nastąpiło w kwietniu 2008r., to zgodnie z tzw. "zasadą ostrożności" wynikającą z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, konieczne było przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadzenie oceny, o jakiej mowa w art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG. Jak zostało wskazane przez GDOŚ na zaproponowanym do wyznaczenia w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 obszarze występują siedliska leśne : wyżynny jodłowy bór mieszany( 91P0), żyzne buczyny (9130), kwaśne buczyny 9110, bory i lasy bagienne 91D0) oraz siedliska łąkowe (6410) i związane z nimi bezkręgowce, w tym przelatki aurina (1065), czerwończyk nieparka (1060) oraz zagniotek cynobrowy (1086). Organ nadzoru podkreślił, że ze względu na planowany przebieg przedmiotowej drogi po nowym śladzie, przez zwarte kompleksy leśne oraz ich obrzeża, zasadne było zbadanie, czy realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje bezpośredniego, fizycznego zniszczenia bądź znaczącego, negatywnego pośredniego oddziaływania ( np. przez zmianę stosunków wodnych na terenie sąsiadującym z inwestycją) na w/w siedliska przyrodnicze oraz czy działania związane z realizacją inwestycji nie będą wiązać się ze znaczącym- bezpośrednim lub pośrednim oddziaływaniem na wskazane gatunki bezkręgowców).

Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie ogóle nie przeprowadzono takiej oceny, o której mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, co prowadzi do wniosku, że prawidłowo ocenił organ nadzoru, że decyzja Wojewody [...] w sposób rażący narusza również art. 33 ust 3 ustawy o ochronie przyrody i jednocześnie narusza art. 6 ust. 3 dyrektywy Siedliskowej.

Trafnie również wywiódł organ nadzoru, że decyzja dnia [...] października 2008r o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zarzuty podniesione w skardze, jak również przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012r. oraz w dniu 12 czerwca 2013r. są nieuprawnione. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku, nie ma znaczenia odległość w jakiej znajduje się obszar chroniony Natura 2000 od planowanej inwestycji, ale to, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji nie wzięto pod uwagę tego, że obszar określony jako [...] powinien podlegać ochronie wynikającej z art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jako potencjalny obszar Natura 2000. Nie mają znaczenia w sprawie również przedstawione przez stronę skarżącą kserokopie dokumentów złożonych na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013r. mające potwierdzać brak negatywnego wpływu realizacji drogi na jej odcinku przebiegającym na terenie województwa [...], na którym występuje obszar Natura 2000, jak również mające wskazywać, że obszar ten został ustalony dopiero w 2009r.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.