Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję PGE Energia Ciepła S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od PGE Energia Ciepła S.A. z siedzibą w [...] na rzecz T. Z. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

PGE [...] S.A. z siedzibą w [...], dalej zwana także Spółką, organem, decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2020 poz. 2176 ze zm.), a także w zw. z art. 104 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2021 poz. 735 ze. zm.), po rozpatrzeniu wniosku T. Z. z dnia [...] stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczących zamówienia publicznego pn. "[...]" – Numer referencyjny: [...] (dalej: Postępowanie) realizowanego przez: [...] S.A., ul. [...], [...] [...] (dalej: Wykonawca), o treści żądania wniosku:

"1. Czy doszło do wypowiedzenia umowy, jeśli tak to w jakim dniu i z jakiego powodu?

2. Czy doszło do odstąpienia od umowy, jeśli tak w jakim dniu i z jakiego powodu?

3. Czy zostały naliczone Wykonawcy kary umowne, jeśli tak to za jakie naruszenie, w jakich wysokościach oraz w jakim dniu? Proszę o udostępnienie noty księgowej, ewentualnie innej korespondencji w sprawie z Wykonawcą (np. wezwania do zapłaty).

4. Czy doszło do naliczenia Wykonawcy odszkodowania? Jeśli tak to kiedy i na jakiej podstawie?

5. Czy doszło do zlecenia wykonania zastępczego usunięcia wad i usterek w zakresie realizowanej umowy? Jeśli tok w jakim dniu?

6. Czy realizowali Państwo w ramach umowy uprawnienia z tytułu rękojmi za wady? Jeśli tak, w jakim dniu?

Ponadto, wnoszę o wskazanie dat wszystkich protokołów odbioru robót oraz udostępnienie umowy w sprawie zamówienia publicznego wraz ze wszystkimi aneksami."

odmówiła udostępnienia informacji publicznej - w zakresie dokumentów innych niż umowa w sprawie zamówienia publicznego, udostępnionych pismem z dnia [...] stycznia 2025r., z uwagi na to, że informacje te jako pochodzące z wykonania umowy w sprawie zamówienia publicznego nie podlegają jawności z art. 74 ustawy Prawo zamówień publicznych, a podlegają ochronie prawnej z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa PGE [...] S.A. oraz Wykonawcy.

Spółka wskazała, że wniosek w pozostałym zakresie został zrealizowany odrębnym pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. poprzez udostępnienie żądanych nim informacji.

Spółka w uzasadnieniu wskazała, że pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. wnioskodawca zwrócił się do PGE [...] S.A z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci elektronicznego dokumentu opatrzonego elektronicznym podpisem kwalifikowanym wnioskodawcy o udostępnienie informacji publicznych dotyczących zamówienia publicznego pn. "[...]" – Numer referencyjny: [...] (dalej: Postępowanie) realizowanego przez: [...] S.A., ul. [...], [...] [...], o treści żądania wniosku:

"1. Czy doszło do wypowiedzenia umowy, jeśli tak to w jakim dniu i z jakiego powodu?

2. Czy doszło do odstąpienia od umowy, jeśli tak w jakim dniu i z jakiego powodu?

3. Czy zostały naliczone Wykonawcy kary umowne, jeśli tak to za jakie naruszenie, w jakich wysokościach oraz w jakim dniu? Proszę o udostępnienie noty księgowej, ewentualnie innej korespondencji w sprawie z Wykonawcą (np. wezwania do zapłaty).

4. Czy doszło do naliczenia Wykonawcy odszkodowania? Jeśli tak to kiedy i na jakiej podstawie?

5. Czy doszło do zlecenia wykonania zastępczego usunięcia wad i usterek w zakresie realizowanej umowy? Jeśli tak w jakim dniu?

6. Czy realizowali Państwo w ramach umowy uprawnienia z tytułu rękojmi za wady? Jeśli tak, w jakim dniu?

Ponadto, wnoszę o wskazanie dat wszystkich protokołów odbioru robót oraz udostępnienie umowy w sprawie zamówienia publicznego wraz ze wszystkimi aneksami."

Spółka zakwalifikowała wniosek jako wniesiony na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., do podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p., wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którego żądanie ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p.

Spółka wyjaśniła, że żądanie udostępnienia informacji publicznej, zawarte we wniosku, dotyczyło przekazania wnioskodawcy informacji o postępowaniu zakupowym, które prowadzone było w trybie uregulowanym w ustawie z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych. Spółka dla rozstrzygnięcia sprawy, w pierwszej kolejności dokonała wykładni możliwego zbiegu unormowań Pzp z przepisami u.d.i.p. W tym względzie powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 8/13 w uzasadnieniu której wskazano m.in., że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie.

Spółka wskazała, że analizując istotne dla niniejszej sprawy unormowania Pzp, należy w pierwszej kolejności wskazać na przedmiot powołanej regulacji. Zgodnie z art. 1 Pzp, Ustawa reguluje zamówienia publiczne, zwane dalej "zamówieniami", oraz konkursy, w tym określa podmioty obowiązane do stosowania przepisów ustawy; zakres wyłączeń stosowania przepisów ustawy; zasady udzielania zamówień; etapy przygotowania i prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia; tryby udzielania zamówień oraz szczególne instrumenty i procedury w zakresie zamówień; wymagania dotyczące umów w sprawie zamówienia publicznego oraz umów ramowych; organy właściwe w sprawach zamówień; środki ochrony prawnej; pozasądowe rozwiązywanie sporów dotyczących realizacji umów w sprawie zamówienia publicznego; kontrolę udzielania zamówień oraz kary pieniężne. W kontekście zatem przytoczonego przedmiotu regulacji, należy ujmować zakres art. 18 ust. 1 (Postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne), art. 74 ust. 1,2, 4 oraz art. 80 itp. składają się one na zasadę jawności postępowania.

Zgodnie z art. 74. ust 1. oraz ust. 2 Pzp protokół postępowania jest jawny i udostępniany na wniosek, a załączniki do protokołu postępowania udostępnia się po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty. Zgodnie z art. 73 ust. 1. Pzp załącznikami do protokołu z postępowania są Oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania z wykonawcami, zawiadomienia, wnioski, dowód przekazania ogłoszenia Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego stanowią załączniki do protokołu postępowania.

Spółka wskazała, że informacje żądane wnioskiem, a objęte decyzją odmowną, stanowią informacje o wykonaniu umowy w sprawie zamówienia publicznego, w szczególności nie stanowią jednak załącznika do protokołu w rozumieniu art. 73 ust. 1 Pzp, nie podlegają zatem regułom udostępniania wskazanym w art. 74 Pzp. O ile jednak ustawodawca wprost wskazał na jawność postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, tego rodzaju zasady w Pzp nie ustanowił w odniesieniu do realizacji zobowiązania (umowy) - zawartej w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie określonym w Pzp. Zakres wniosku objęty decyzją dotyczy tymczasem dokumentów związanych z wykonaniem zamówienia, stąd unormowania Pzp w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania.

Spółka stwierdziła, że informacja pozostająca przedmiotem wniosku w zakresie objętym decyzją stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. 2019 r. poz. 1010) (dalej: u.z.n.k.). Tym samym, decyzja została wydana z uwagi na ochronę dobra PGE [...] S.A. oraz podmiotu Wykonawcy, jakim pozostaje tajemnica przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.).

Spółka po odwołaniu się do definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" określonej w treści art. 11 ust. 2 u.z.n.k oraz Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem (Dz. Urz. UE L 157/1 z 15 czerwca 2016 r.) zaznaczyła, że zgodnie z obowiązującymi od 4 września 2018 r. przepisami znowelizowanej u.z.n.k., informacje, które mają zostać uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa, muszą zostać poddane, przez podmiot uprawniony do korzystania lub rozporządzania nimi, przy zachowaniu należytej staranności, działaniom w celu utrzymania ich w poufności. Spółka zaznaczyła, że wdrożyła w tym względzie stosowne dokumenty systemu zarządzania, przez co informacja pozostająca przedmiotem niniejszej decyzji nie została rozpowszechniona, zaś dostęp do niej jest ograniczony do relatywnie niewielkiej grupy osób. Przy rozpatrywaniu wniosku Spółka podzieliła pogląd wyrażony w orzecznictwie Sądu Najwyższego, że nawet stosunkowo szeroki krąg osób wiedzących o źródłach zaopatrzenia i zbytu przedsiębiorstwa nie pozbawia takich informacji poufnego charakteru. Mogą one nadal stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa większej liczby podmiotów. Tym samym, nawet w przypadku uznania, że krąg podmiotów znających treść informacji objętej przedmiotem wniosku, jest stosunkowo szeroki, nie wpływa to na jej poufność.

Spółka wskazała, że objęte niniejszą decyzją informacje spełniają wymóg poufności w rozumieniu istotnych przepisów u.z.n.k., kiedy nie zostały ujawnione poza zamawiającego oraz wykonawcę. PGE [...] S.A. wdrożyła w tym względzie stosowne dokumenty systemu zarządzania, przez co informacja pozostająca przedmiotem niniejszej decyzji nie została rozpowszechniona, zaś dostęp do niej jest ograniczony do relatywnie niewielkiej grupy osób.

W ocenie Spółki informacje żądane wnioskiem, a objęte decyzją, dotyczą udostępnienia dokumentów o istotnym znaczeniu dla realizacji jednej z funkcji biznesowej PGE [...] S.A. Dane te, stanowią informacje organizacyjne o istotnym znaczeniu dla produkcji. Informacje tego typu ujawniają kluczowe elementy zadania inwestycyjnego w tym o znaczeniu bezpieczeństwa infrastruktury zakładu. Po ujawnieniu tego rodzaju informacji, dojdzie do zakłócenia równowagi ekonomicznej pomiędzy potencjalnymi wykonawcami przyszłych postępowań przetargowych (zakupowych), związanych z inwestycjami rozwojowymi oraz utrzymaniowymi tego rodzaju.

Spółka wyjaśniła, że jeżeli PGE [...] S.A. obecnie proceduje udzielenie zamówienia o tożsamym lub chociażby podobnym zakresie przedmiotowym, co objęte wnioskiem, przy szacowaniu wartości którego, stosowana jest m.in. analiza historyczna cen oferowanych w postępowaniach wcześniejszych, to objęte wnioskiem informacje mają zatem wymierną wartość handlową. Pozwalają bowiem przewidzieć podstawy podejmowania rozstrzygnięć biznesowych przez Spółkę, w tym co do wartości, charakteru i rodzaju świadczeń, jakie będą zlecane podmiotom zewnętrznym. Tym samym, wartość informacji objętych wnioskiem, wynika z ich znaczenia przy kalkulacji wartości: zamówienia i ofert w obecnie procedowanym oraz planowanych zamówieniach oraz ich udostępnieniu, w określonym czasie, wyłącznie jednemu podmiotowi dając mu przewagi konkrecyjne. Dlatego ustawodawca ogranicza się w stosunku do zamówień publicznych z zakresem jawności. Spółka podkreśliła, że środki finansowe, wydatkowane na przedmiotowe zamówienia, są i będą znaczące. Stąd też zatem wynika wartość gospodarcza wnioskowanych informacji. W ocenie Spółki wskutek realizacji żądania zawartego we wniosku, a objętego decyzją dojdzie do zachwiania równowagi konkurencyjnej w procedowanym oraz planowanych postępowaniach w tym zakresie, w relacji: PGE [...] S.A. - wykonawcy biorący udział w postępowaniu oraz pomiędzy samymi wykonawcami. Zatem, żaden z potencjalnych wykonawców obecnie procedowanego postępowania o tożsamym zakresie nie dysponuje pełną informacją o wykonaniu poprzedniego zamówienia inwestycyjnego o tym samym zakresie. Uzasadnione jest zatem oczekiwanie, że biorąc pod uwagę metodę określania szacunkowej wartości zamówienia oraz praktykę ustalania cen przez potencjalnych wykonawców, PGE [...] S.A. otrzyma w prowadzonym oraz planowanych postępowaniach ceny mniej korzystne, niż gdyby do udostępnienia informacji nie doszło. Ujawnienie żądanych informacji, a objętych decyzją, w racjonalnie uzasadnionym i wysokim prawdopodobieństwie, doprowadzi do kalkulacji przez wykonawcę oferty i zarazem wnioskodawcę wniosku w odniesieniu do wartości stawek wskazanych przez innego wykonawcę, w dodatku tożsamego zakresowo zamówień historycznego, a nie zgodnie z zasadami, wynikającymi z prawideł ekonomicznych rynku relewantnego zamówień publicznych. Żądane informacje pozostają w takim znaczeniu informacjami organizacyjnymi, o istotnym znaczeniu dla PGE [...] S.A., a także wysokiej wartości, wynikającej z metodologii stosowanej przy określaniu szacunkowej wartości zakupu, a tym samym budżetu Spółki na dane zadanie, a ponadto charakteru metodyki kalkulacji cen ofertowych przez wykonawców, jakiej stosowania dowodzą dotychczasowe doświadczenia PGE [...] S.A., a także reakcji na wykonanie zobowiązania, sposobu kształtowania i rozliczeń stosunków zobowiązaniowych.

Spółka wskazała, że zgodnie z przyjętymi w Spółce regulacjami wewnętrznymi, ukierunkowanymi na ochronę danych, w tym w szczególności dotyczących całokształtu procesu realizacji zadań inwestycyjnych, które obejmują między innymi ograniczenie liczby osób posiadających dostęp do danych wraz z zdefiniowaniem poziomów dostępności, stosowanie unikalnych kont w systemie informatycznym, jakie jest zabezpieczone hasłem o określonych regułach budowy oraz wymaganiach, wprowadzenia informatycznych rozwiązań w zakresie ograniczenia możliwości nieuprawnionego dostępu, zastosowanie architektury systemu o wysokim poziomie bezpieczeństwa danych itp. zabezpieczeń z zakresu IT. Ponadto, wnioskowane informacje objęte decyzją odmowną zostały ujęte w ochronie, wynikającej z zapisów Procedury ogólnej - klasyfikacji i ochrony informacji w Grupie Kapitałowej PGE, zgodnie z którą miejsce przechowywania informacji objęte jest zabezpieczeniami przed dostępem osób trzecich, takimi jak całodobowa ochrona obiektów Spółki, weryfikacja tożsamości osób wchodzących na teren obiektów biurowych i produkcyjnych Spółki, rejestracje poboru klucza do pokojów, w tym godzin pobrania oraz zwrotu, przechowywanie wydruków w szafach zamykanych na klucz, usytuowanych w zamykanych pokojach, znajdujących się w obszarze chronionym, zobowiązanie wszystkich pracowników do zachowania poufności, egzekwowanie stosowania polityki "czystego biurka" oraz wygaszania ekranów komputerów, w czasie chwilowej nieobecności pracownika w miejscu pracy, stosowanie, systematycznie zmienianych, haseł dostępu do urządzeń komputerowych.

Decyzja PGE [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia 21 lutego 2025 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi T. Z., reprezentowanego przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił naruszenie art. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez przyjęcie, że dokumenty wytworzone w ramach realizacji umowy w sprawie zamówienia publicznego będące informacją publiczną (objęte wnioskiem), mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, co doprowadziło do wydania decyzji PGE w przedmiotowym kształcie, podczas gdy informacje te dotyczą realizacji zadań publicznych przez spółkę skarbu państwa oraz sposobu i celowości wydatkowania środków publicznych przez PGE [...] S.A., a więc podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej; art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez przyjęcie, że skutecznie zostały wykazane przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa przez organ w zakresie informacji objętych wnioskiem, co doprowadziło do wydania decyzji PGE w przedmiotowym kształcie, podczas gdy zastrzeżenie dokonane na skutek złożonego wniosku nie potwierdza spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 11 ust. 2 u.z.n.k.; art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez przygotowanie niedostatecznego i niepełnego, zawierającego zbyt ogólne stwierdzenia, uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji PGE, w szczególności poprzez zaniechanie odniesienia się w sposób wyczerpujący do okoliczności potwierdzających, jakoby informacje objęte wnioskiem stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa, w tym przy zastosowaniu blankietowego i lakonicznego w swej treści uzasadnienia w zakresie wartości gospodarczej informacji, marginalizując (a de facto pomijając) stanowisko i rolę [...] S.A. w zakresie zastrzeżonych informacji.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego.

Skarżący w uzasadnieniu przytoczył przebieg postępowania oraz szerzej omówił zarzuty skargi, przytaczając na ich poparcie liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Podkreślił m.in., że udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlegają wszystkie dokumenty przedstawiające realizację przedsięwzięcia finansowanego ze środków publicznych (np. umowy, aneksy, korespondencja, noty księgowe, faktury, protokoły odbioru etc.). Skarżący odnosząc się do przesłanek z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa przywołał wyrok SN z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/00. Zwrócił uwagę, że w dalszym ciągu nie zna wartości gospodarczej zastrzeżonych informacji jak i nie wie jaka szkoda wiązałaby się z ich ujawieniem. Dodał, że organ nie wykazał jakie informacje i dlaczego zostały zastrzeżone, jakie konkretnie działania podjął PGE oraz przede wszystkim - jakie czynności podjął [...] celem utajnienia zastrzeżonych informacji, a jest to warunek sine qua non zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, brak jest również informacji jaki interes [...] może zostać potencjalnie naruszony. Powyższe, zdaniem skarżącego, świadczy o tym, że zastrzeżone informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu u.z.n.k. Skarżący wskazał, że nie wystarczy, aby żądana informacja dotyczyła podmiotu, tj. aby odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności i aby z jego woli byłą objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych. Uzasadnienie odmowy winno umożliwiać sądowi weryfikację stanowiska, że ten określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji oraz winno wykazywać, że zachowanie tajemnicy przedsiębiorcy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej ma większą doniosłość niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.

Skarżący zwrócił uwagę, że w toku prowadzonej korespondencji z PGE (przed wydaniem decyzji) organ nie wskazywał na jakiekolwiek dokonane zastrzeżenie (uzasadnienie) tajemnicy przedsiębiorstwa. Warunkiem respektowania "tajemnicy przedsiębiorstwa" jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą one być ogólnie udostępnione. Jednakże złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Gospodarujący informacją publiczną i przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji, bowiem ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Z powyższego wynika również, że jako tajemnicę przedsiębiorstwa można zastrzec określone informacje, a nie cały dokument umowy jak uczynił to organ.

W ocenie skarżącego obowiązkiem [...] było zastrzeżenie informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa niezwłocznie po podpisaniu umowy, rolą organu była zaś ocena tego zastrzeżenia. Jeżeli była ona pozytywna to wynik tej analizy powinien zostać ujęty w treści decyzji. Organ tymczasem odmówił udostępnienia wnioskowanych dokumentów przywołując na tą okoliczność ogólniki. Nie jest to działanie mieszczące się w granicach k.p.a. Na podstawie tak sporządzonego uzasadnienia nie sposób ocenić jakimi przesłankami kierował się organ wydając przedmiotową decyzję. Skarżący wskazał, że uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczności spełnienia zarówno przesłanek formalnych jak i materialnych odmowy. Organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być więc wyczerpująco wyjaśnione i uzasadnione. Wskazanie bowiem konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest niezbędne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W praktyce, nie jest też możliwe prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w tym zwłaszcza wydanie w tym przedmiocie decyzji odmownej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy - bez wnikliwej analizy dokumentów w których taka informacja potencjalnie jest zawarta, czyli jej aspekt materialny oraz dokumentów wskazujących na podjęcie przez przedsiębiorcę działań zmierzających do zachowania ich w poufności, tj. jej aspekt formalny.

PGE [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, przyznanie należnych kosztów postępowania oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Organ w uzasadnieniu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 3 czerwca 2025 r., przychylił się do wniosku organu i wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a.

W świetle powyższego wskazania wymaga, że sąd administracyjny analizuje zaskarżoną decyzję oraz postępowanie, w toku którego została wydana pod względem zgodności z prawem.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów podlegała uwzględnieniu. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał za zasadne.

Na wstępie zwrócić trzeba uwagę, że w kontrolowanej decyzji Spółka dokonała odmowy udostępnienia informacji publicznej – "w zakresie dokumentów innych niż umowa w sprawie zamówienia publicznego, udostępnionych pismem z dnia [...] stycznia 2025r.", z uwagi na to, że informacje te jako pochodzące z wykonania umowy w sprawie zamówienia publicznego nie podlegają jawności z art. 74 ustawy Prawo zamówień publicznych, a podlegają ochronie prawnej z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do Informacji publicznej z uwagi na to, że stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa PGE [...] S.A. oraz Wykonawcy.

Sąd zauważa, że nie tylko z rozstrzygnięcia decyzji, ale też z jej uzasadnienia nie wynika w sposób jednoznaczny, jakich informacji publicznych (żądań, dokumentów) odmówiono udostępnienia. Spółka przytoczyła treść wniosku, ale w samym rozstrzygnięciu nie podaje, jakiej informacji dokładnie odmawia udostępnienia. Spółka nie wskazuje nawet, którego punktu wniosku dostępowego decyzja odmowna dotyczy.

Spółka wskazuje wprawdzie w uzasadnieniu, że wniosek w zakresie nie objętym niniejszą decyzją (pkt 1 oraz częściowo pkt 2) rozpatrzono odrębnie w oparciu o regulacje Pzp oraz w zakresie objętym niniejszą decyzją (pkt 2) w oparciu o regulacje u.d.i.p. i wskazuje, że informacja pozostająca przedmiotem wniosku w zakresie objętym niniejszą decyzją (pkt 2), stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jednakże zauważyć należy, że pkt 2 wniosku dotyczył pytania "Czy doszło do odstąpienia od umowy, jeśli tak w jakim dniu i z jakiego powodu?", a w odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2025 r., do której w decyzji odwołuje się organ, poinformowano wnioskodawcę, że "Ad.2 - Nie doszło do odstąpienia od umowy. Z decyzji nie wynika, aby odmowa udostępnienia informacji w istocie dotyczyła tego punktu wniosku, skoro poinformowano, że nie doszło do odstąpienia od umowy.

Domyślać się należy, co nie powinno mieć miejsca w przypadku wydawania kwalifikowanego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja, że organ prawdopodobnie odmawia informacji odnoszących się do punktu 3 wniosku, który dotyczył pytania "3. Czy zostały naliczone Wykonawcy kary umowne, jeśli tak to za jakie naruszenie, w jakich wysokościach oraz w jakim dniu? Proszę o udostępnienie noty księgowej, ewentualnie innej korespondencji w sprawie z Wykonawcą (np. wezwania do zapłaty)." W dniu [...] stycznia 2025 r. organ poinformował bowiem wnioskodawcę, w piśmie, do którego odwołuje się w decyzji, że "Ad.3 - Wykonawcy zostały naliczone kary umowne z tytułu zwłoki." Odpowiedź ta, jeśli odnieść ją do pytania, pozwala przyjąć, że decyzja może dotyczyć informacji żądanych w punkcie 3 wniosku, a dotychczas nieudostępnionych.

Jednakże Sąd podkreśla, że ani wnioskodawca ani Sąd nie powinni się domyślać, jakich dokładnie informacji odmawia udostępnienia organ na gruncie u.d.i.p. Uzasadnienie faktyczne decyzji nie powinno w tym zakresie pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, tak jak i samo rozstrzygnięcie. Powinno wprost wskazywać, jakich informacji organ odmawia (nie ujawniając tajemnicy przedsiębiorstwa, na którą organ się powołuje). Zaskarżona decyzja nie spełnia tych wymogów przez co narusza art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Kwestia klarownego i jednoznacznego określenia w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji, jakich informacji dotyczy odmowa udostępnienia, ma przy tym zasadnicze znaczenie dla dokonania pełnej kontroli takiej decyzji przez Sąd. Powyższe nie oznacza obowiązku przedstawiania w decyzji informacji, które zdaniem organu objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, jednakże rozważania organu w zakresie powołania się na tajemnicę przedsiębiorstwa nie mogą być czynione w oderwaniu od żądanych informacji.

W sprawie tej organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, tj. PGE [...] S.A. i tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy.

W ocenie Sądu stanowisko organu jest co najmniej przedwczesne. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spółka nie wyjaśniła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający dlaczego uznała, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., w szczególności nie wykazała w czym upatruje wartość organizacyjną i gospodarczą żądanej informacji publicznej.

Wskazania wymaga, że u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje wymienione w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Konstrukcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne (do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne), a także, po drugie – mając na uwadze użyty w treści przepisu zwrot: "w szczególności", że podmiotami wykonującymi zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowiącego, że "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" wynika, że w rozumieniu u.d.i.p., wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

W sprawie jest bezsporne, że Spółka jest producentem energii elektrycznej. W judykaturze przyjmuje się jednolicie, że do zadań publicznych zalicza się m.in. działalność przedsiębiorstw energetycznych (v. wyroki NSA: z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13; z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851 /10; z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13; z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 314/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/23). Spółka jest podmiotem obowiązanym (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Powyższe nie było w sprawie kwestionowane.

Informacja publiczna, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ustawy wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Tak jest w tym przypadku.

W sytuacji, gdy odmowa udostępnienia dotyczy dokumentów związanych z wykonaniem zamówienia publicznego, trafnie organ wskazał, że u.d.i.p. znajduje zastosowanie.

Zdaniem Sądu, Spółka w uzasadnieniu decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, nie zawarła wystarczającej argumentacji na okoliczność spełnienia przesłanek tej odmowy. Sąd podziela zarzuty skargi w tym zakresie.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 u.z.n.k., według którego tajemnica przedsiębiorstwa to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich. Zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa nie zwalnia osoby zobowiązanej do udzielenia informacji od dokonania oceny złożonego przez drugą stronę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Takie zastrzeżenie jest skuteczne, gdy zobowiązany ustali, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich zaistnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (v. wyroki NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3176/15, z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2143/13). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 759/14 wskazał, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Zatem, ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy i musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej decyzji nie zostało w sposób prawidłowy wykazane, aby spełnione były warunki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa.

W sprawie nie wykazano, aby informacje, które przedstawiono Sądowi do oceny, jako te, których udostępnienia decyzją odmówiono, zawierały informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą, których publiczne udostępnienie zagrażałoby interesowi gospodarczemu przedsiębiorcy.

Zasadnie skarżący zarzuca w skardze, że po lekturze decyzji, nie sposób ustalić jaką wartość gospodarczą mają żądane informacje i jaka ewentualnie szkoda wiązałaby się z ich ujawieniem.

Skarżący trafnie zarzuca, że organ nie wykazał jakie informacje i dlaczego zostały zastrzeżone, jakie konkretnie działania podjęła Spółka, a także wykonawca.

Zwrócić należy uwagę, że Spółka wskazała, że żądane dane dotyczą dokumentów o istotnym znaczeniu dla realizacji jednej z funkcji biznesowej PGE [...] S.A. Podano, że stanowią one informacje organizacyjne o istotnym znaczeniu dla bezpieczeństwa podstawowej i kluczowej przez to funkcji przedsiębiorstwa tj. produkcji.

Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednakże, jak rozumieć, że "dotyczą one dokumentów o istotnym znaczeniu dla realizacji jednej z funkcji biznesowej PGE". Są to ogólne sformułowania, nie odnoszące się do istoty sprawy. Po drugie Spółka nie wykazała dlaczego żądane informacje traktuje jako "informacje organizacyjne" i dlaczego mają one znaczenie dla bezpieczeństwa produkcji.

Sąd zauważą, że tego rodzaju wnioski nie wynikają wprost z informacji nadesłanych do oceny Sądu rozpoznającego sprawę, a zatem jako nieoczywiste wymagają rzetelnego uzasadnienia w decyzji.

Spółka wskazała w decyzji, że informacje objęte niniejszą decyzją pozostają także o wysokiej wartości, wynikającej z: (i.) metodologii stosowanej przy określaniu szacunkowej wartości zakupu, a tym samym budżetu Spółki na dane zadanie, a ponadto (ii.) charakteru metodyki kalkulacji cen ofertowych przez Wykonawców, jakiej stosowania dowodzą dotychczasowe doświadczenia PGE [...] S.A., a także reakcji na wykonanie zobowiązania, sposobu kształtowania i rozliczeń stosunków zobowiązaniowych.

Twierdzenia te mają charakter ogólny i można byłoby je odnieść właściwie do każdego rodzaju informacji dotyczących kwestii finansowych wielu przedsiębiorców.

Spółka wskazała, że jest to dokumentacja, której udostępnienie może rodzić negatywne konsekwencje dla Zamawiającego oraz potencjalnych Wykonawców przyszłych zamówień tego rodzaju. Podniesiono, że dojdzie do zakłócenia równowagi ekonomicznej pomiędzy potencjalnymi Wykonawcami przyszłych postępowań przetargowych (zakupowych), związanych z inwestycjami rozwojowymi oraz utrzymaniowymi tego rodzaju. Spółka nie wyjaśniła, w czym upatruje w istocie tego zakłócenia równowagi ekonomicznej i jakie ewentualnie negatywne skutki powstałyby w tym zakresie, czym powyższe miałoby zagrażać Spółce albo wykonawcy.

W decyzji podniesiono, że jeżeli PGE [...] S.A. obecnie proceduje udzielenie zamówienia o tożsamym lub chociażby podobnym zakresie przedmiotowym, co objęte wnioskiem, przy szacowaniu wartości którego, stosowana jest m.in. analiza historyczna cen oferowanych w postępowaniach wcześniejszych, to objęte wnioskiem informacje mają zatem wymierną wartość handlową. Spółka nie wskazała, jakie ma to odniesienie do tych informacji, których udostępnienia odmówiła. W jaki sposób odnieść informacje, których odmawia udostępnienia do wskazywanego w decyzji przewidywania " podstawy podejmowania rozstrzygnięć biznesowych przez Spółkę, w tym co do wartości, charakteru i rodzaju świadczeń, jakie będą zlecane podmiotom zewnętrznym".

Spółka uzasadniając tajemnicę przedsiębiorstwa odnosi się zasadniczo do wartości "informacji objętych wnioskiem", jednakże w sprawie tej argumentację należy odnosić do tych tylko żądanych informacji ujętych we wniosku, których dotyczy odmowa udostępnienia.

Twierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że "środki finansowe wydatkowane na przedmiotowe zamówienia, są i będą znaczące. Stąd też zatem wynika wartość gospodarcza wnioskowanych informacji." nie daje podstaw do stwierdzenia, że organ wykazał tajemnicę przedsiębiorstwa. Wprost przeciwnie, twierdzenia i argumentacja Spółki mają charakter bardzo ogólny i nie odnoszą się do odmowy udostępnienia konkretnych żądanych informacji.

Nadto, Spółka powołała się przy odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej na tajemnicę przedsiębiorstwa swoją i Wykonawcy. W uzasadnieniu decyzji nie ma argumentacji wskazującej na istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa wykonawcy. Z decyzji nie wynika na czym organ opiera odmowę udostępnienia informacji w tym zakresie.

Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia danych informacji ochroną tajemnicy przedsiębiorcy, czy przedsiębiorstwa. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Powody nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (bez naruszania istoty samej tajemnicy przedsiębiorstwa). Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto, Sąd zauważa, że Spółka nie wykazała w decyzji, na tym etapie postępowania, spełnienia wymogu formalnego objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji przedstawionych Sądowi, których dotyczy zaskarżona decyzja. Jak wskazano już wyżej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny (v. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 195/13; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 759/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że aby uznać, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, konieczne jest, aby podmiot uprawniony do korzystania z nich lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działanie w celu utrzymania ich w poufności. Konieczne jest zatem również spełnienie elementu formalnego. Zaskarżona decyzja w tym zakresie, a zatem co do wykazania spełnienia elementu formalnego, nie wypełnia zdaniem Sądu wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

W decyzji wskazano, że PGE [...] S.A. podjęła skuteczne działania na rzecz zachowania informacji objętych wnioskiem w tajemnicy. Spółka wskazała tylko na przyjęte w Spółce regulacje wewnętrzne, ukierunkowane na ochronę danych. Nie wskazano w decyzji, jakie środki w odniesieniu do tych konkretnych danych, których udostepnienia odmówiono, zastosowała Spółka. Z decyzji nie wynika, czy w tym konkretnym przypadku ograniczono liczbę osób mających dostęp do tych danych i na jakich zasadach następuje do nich dostęp. Spółka powołała się też ogólnie na zapisy Procedury ogólnej - klasyfikacji i ochrony informacji w Grupie Kapitałowej PGE. Z decyzji nie wynika, aby organ w pełni zastosował powołane przez siebie regulacje w zakresie klasyfikowania informacji w sposób w nich określony (6.3.1 Procedury ogólnej).

Spółka nie wyjaśniła w decyzji kiedy, jakie działania i wobec kogo podjęła (czy faktycznie je podjęła) w celu utrzymania treści żądanych informacji w poufności. Samo stwierdzenie, że Spółka chroni te informacje nie jest wystarczające do przyjęcia, że spełniony został element formalny tajemnicy przedsiębiorstwa. Spółka nie wykazała w żaden sposób, że rzeczywiście podjęła określone środki (jakie) w celu zachowania żądanej informacji w poufności.

Sąd, na podstawie wszystkich przedstawionych przez Spółkę dokumentów, na tym etapie postępowania, nie stwierdził, aby zawierały one zapisy, postanowienia wskazujące na rzeczywiste objęcie żądanej informacji publicznej poufnością. Nie przedstawiono także żadnej innej dokumentacji, która pozwalałaby stwierdzić, że w istocie spełniony został element formalny. Z nadesłanych przez Spółkę dokumentów nie wynika nadto, aby obowiązek przestrzegania poufności nałożony był na wykonawcę. Ogólnikowe stwierdzenia Spółki co do ochrony żądanych informacji nie dają na tym etapie sprawy podstaw do zaakceptowania wyjątku od zasady jawności informacji publicznej, a tym samym zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Ponownie rozpoznając sprawę podmiot zobowiązany, w przypadku podtrzymania stanowiska, co do objęcia żądanej informacji ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorstwa, uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię i ocenę Sądu.

Z decyzji i jej uzasadnienia powinno jasno wynikać jakich informacji publicznych Spółka udostępnienia odmawia (bez ujawniania informacji podlegających ochronie w ocenie organu, co najmniej wyraźne wskazanie punktu wniosku) i dlaczego uznaje te informacje za tajemnicę przedsiębiorstwa. Podkreślenia wymaga, że obowiązek prawidłowego i wyczerpującego (bez naruszenia istoty samej tajemnicy przedsiębiorstwa) uzasadnienia decyzji związany jest z koniecznością stosowania zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Jeśli Spółka powołuje się również na tajemnicę przedsiębiorstwa innego podmiotu, z decyzji powinno wynikać, dlaczego ten podmiot kwalifikuje te informacje jako tajemnicę przedsiębiorstwa i jakie przedsięwziął kroki w celu zachowania ich w poufności oraz ocenę Spółki wydającej decyzję o odmowie, co do zasadności uwzględnienia argumentacji tego podmiotu w zakresie tajemnicy przedsiębiorstwa.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, nie żądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a, art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego (480 zł) i opłatę skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).