Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 651/06 w sprawie ze skargi G. i E. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki pokrycia dachowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 651/06 po rozpoznaniu skargi E. i G. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z dnia [...] lipca 2006 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę pokrycia dachowego wykonanego z blachy na budynku we wsi [...], wykonanego po otrzymaniu przez inwestorów w dniu [...] czerwca 2006 r. postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji miał na uwadze, iż przedmiotowy budynek mieszkalny stanowi współwłasność skarżących i M. K., którego wniosek spowodował wszczęcie postępowania, jak też jest objęty ochroną konserwatorską /jako wpisany do rejestru zabytków/. Oględziny dokonane w dniu [...] maja 2006 r. wykazały, że skarżący przystąpili do wymiany pokrycia dachowego na jednej połaci dachowej bez wymaganego prawem zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., które skarżący otrzymali w dniu [...] czerwca 2006 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych. Przeprowadzone na wniosek M. K. w dniu [...] lipca 2007 r. oględziny wykazały, że inwestorzy po otrzymaniu tego postanowienia wykonali na zdemontowanej uprzednio części dotychczasowego pokrycia dachowego pokrycie z blachy. W związku z tym na podstawie art. 50 a pkt 1 Prawa budowlanego wobec wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania, organ orzekł o nakazie rozbiórki. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podnieśli, że dach wymagał szybkiego remontu ze względu na bardzo zły stan techniczny a podjęcie robót budowlanych pomimo wstrzymania było spowodowane koniecznością zabezpieczenia budynku przed występującymi burzami z obfitymi opadami i silnymi wiatrami, co mogło doprowadzić do utraty dorobku życia skarżących. Skarżący podkreśli, że brak jest dowodu na to, że obiekt ma charakter zabytkowy i jest objęty ochroną konserwatorską. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania stwierdzając, że postępowanie było prowadzone stosownie do art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wykonanie przez skarżących prac budowlanych po doręczeniu im postanowienia o wstrzymaniu zostało udowodnione jak też sami potwierdzili ten fakt w treści odwołania. Przepis art. 50a jest bezwzględnie obowiązujący i zobowiązuje do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu lub przywrócenie stanu poprzedniego. Podnoszone zaś w odwołaniu argumenty pozostają bez wpływu na wydane orzeczenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli G. i E. B. podnosząc, iż nie uwzględniono w sprawie oczywistego interesu społecznego i słusznego interesu skarżących jako obywateli oraz spowodowano brak zaufania do organów Państwa wydając nakaz rozbiórki w niekwestionowanym w sprawie stanie faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna.

Sąd stwierdził, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony w postępowaniu administracyjnym, jednak pomimo to zaskarżone rozstrzygnięcie w ocenie Sądu nie odpowiada prawu.

W uzasadnieniu takiego stanowiska wskazano, że ustawa - Prawo budowlane, której przepisy były podstawą materialnoprawną do rozstrzygnięcia sprawy, należy do sfery prawa administracyjnego a jej realizację powierzono organom administracji publicznej, które wobec przyjętych standardów państwa prawa podejmują działania procesowe przede wszystkim podporządkowane zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP, a ponadto uwzględnionej jako jedna z zasad podstawowych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji. Zasada ta wymaga zgodności z prawem każdej czynności podejmowanej w sprawie administracyjnej przez organ administracji publicznej. Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi. Prawidłowe rozstrzygnięcie wymaga przede wszystkim określenia w sposób absolutnie precyzyjny treści i zakresu udzielonego uprawnienia lub nakładanego obowiązku, a jego motywy powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu /art. 107 ( 3 kpa/.

Dokonując powyższych wywodów Sąd zauważył, że art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego określający treść postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi, iż w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1/ podać przyczynę wstrzymania robót,

2/ ustalić wymagania dotyczące "niezbędnych zabezpieczeń".

Oznacza to konieczność wprowadzenia do postanowienia wydanego na podstawie tego przepisu obu elementów treściowych, zaś w rozpoznawanej sprawie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku ograniczyło się do klauzuli wymaganej w pkt 1, a więc do orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych przez skarżących bez wymaganego zgłoszenia.

W ocenie Sądu pominięcie w tym postanowieniu drugiego z obligatoryjnych członów, objętego pkt 2 art. 50, stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na finalny wynik sprawy i obligowało do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Określenie natomiast wymaganych pkt 2 ustaleń w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego być może zapobiegłoby samowolnemu podjęciu przez inwestorów robót budowlanych po ich wstrzymaniu, gdyby zabezpieczenia okazały się skuteczną ochroną przez zagrożeniami atmosferycznymi.

Materialnoprawną podstawę orzeczenia o rozbiórce stanowił przepis art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Zdaniem Sądu w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie można poprzestać na "abstrakcyjnym brzmieniu" tego przepisu, lecz konieczne jest skonkretyzowanie obowiązku poprzez dokładne określenie tej części obiektu budowlanego, która została wykonana po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, natomiast według Sądu nie dokonano jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, co będzie powodowało trudności w egzekwowaniu obowiązku w trybie przymusowym, bez precyzyjnego określenia, która część pokrycia dachowego podlega rozbiórce z racji wykonania jej po dniu [...] czerwca 2006 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji również ma braki istotne dla prawidłowej oceny dokonanego rozstrzygnięcia, np. nie została wyjaśniona w sposób wymagany prawem kwestia zabytkowego charakteru budynku i ewentualnego znaczenia tej okoliczności dla orzeczenia o rozbiórce, co uchybia obowiązkowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie /art. 7 i art. 77 ( 1 kpa/ oraz art. 107 ( 3 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K. zastąpiony przez adwokat B. S., pełnomocnika z urzędu, zarzucając:

1/ naruszenie prawa materialnego, to jest art. 1 ( 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z ( 146 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm./ poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec nieuwzględnienia, iż wykonane przez skarżących roboty budowlane powodują stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia,

2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa, przy czym uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez nie wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że inwestorzy wykonywali roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia jak też zlikwidowali wejście na dach, uniemożliwiając wnoszącemu skargę kasacyjną dokonywanie czynności okresowego czyszczenia i kontroli przewodu kominowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli G. i E. B. wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie/pkt 1/ oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /pkt 2/. W myśl art. 175 ( 1 ppsa skarga kasacyjna powinna być sporządzona zasadniczo przez adwokata lub radcę prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania /art. 183 ( 1 ppsa/. Przesłanki nieważności określa art. 183 ( 2 ppsa. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, to jest art. 1 ( 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z ( 146 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm./, przy czym naruszenie to upatruje się jako niewłaściwe zastosowanie wskazanej regulacji w sytuacji, gdy wykonane przez inwestora roboty budowlane powodują stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Tak podniesiona przesłanka skargi kasacyjnej nie mogła być uwzględniona z tej przyczyny, iż nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 ( 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych stanowiącego, że kontrola działalności administracji publicznej jest sprawowana pod względem zgodności z prawem wówczas, gdy uchylił rozstrzygnięcia administracyjne organów obu instancji o nakazie rozbiórki pokrycia dachowego wydane po podjęciu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie odpowiadającego wymogom Prawa budowlanego w zakresie ustalenia niezbędnych zabezpieczeń. Ocena strony co do tego, że wykonane roboty budowlane powodują stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia dotyczy sfery faktu /stanu faktycznego/ a nie wykładni prawa lub prawidłowości zastosowania przepisu w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa. Wypada zauważyć przy tym, że zaskarżony wyrok ma ten skutek, iż sprawa likwidacji samowoli budowlanej powraca do organu pierwszej instancji, któremu wnoszący skargę kasacyjną może przedstawić swoje zastrzeżenia w podniesionej w tej skardze kwestii.

Skarga kasacyjna podnosi ponadto zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa wskazanego jako podstawa procesowa wydania zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, a także w literaturze prawniczej wyrażany jest pogląd, że przepis ten może być wskazywany jako zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jedynie w połączeniu z innymi przepisami prawa formalnego mającymi zastosowanie przed sądem. W niniejszej sprawie natomiast nie podnosi się zarzutu naruszenia jakiegokolwiek innego przepisu ppsa poza art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c. Tak więc i ten zarzut nie mógł być przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony.

Ubocznie tylko należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1/ podać przyczynę wstrzymania robót, 2/ ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, wyłącznie nakazującego wstrzymanie robót bez zawarcia w tym postanowieniu wymaganego rozstrzygnięcia dotyczącego niezbędnych zabezpieczeń w poważnym stopniu ogranicza możliwość wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeknie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 250 ppsa.