Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty w Karlinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 769/15 w sprawie ze skargi Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty w Karlinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia wysokości diet delegatów za udział w posiedzeniach Zgromadzenia i komisjach Związku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 769/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty w Karlinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia wysokości diet delegatów za udział w posiedzeniach Zgromadzenia i komisjach Związku, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 99 ust. 1a w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr II/23/15 Zgromadzenia Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty w Karlinie z dnia 30 marca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Zgromadzenia Nr III/21/ll z dnia 30 czerwca 2011 r. dotyczącą ustalenia wysokości diet delegatów za udział w posiedzeniach Zgromadzenia i komisjach Związku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że w jego ocenie brak jest normy materialnoprawnej upoważniającej zgromadzenie związku międzygminnego do regulowania kwestii diet dla członków tego zgromadzenia. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym (konstytuującej w Rozdziale 7 związki międzygminne) nie przyznaje bowiem takiej kompetencji.

Wojewoda zaznaczył, że co prawda, przepis art. 69 ust. 3 ww. ustawy odsyła do odpowiedniego stosowania względem zgromadzenia przepisów dotyczących rady gminy, jednakże w myśl ust. 2 tego przepisu uprawnienia zgromadzenia związku są tożsame z kompetencjami, w jakie ustawa wyposażyła radę gminy, wyłącznie w zakresie zadań zleconych mu przez gminy w nim uczestniczące.

Zdaniem organu nadzoru, chodzi zatem o przepisy regulujące działalność rady gminy, które odpowiednio należy odnieść do funkcjonowania zgromadzenia związku międzygminnego. Powyższego odesłania nie można jednak interpretować rozszerzająco i wywodzić, że również przepisy dotyczące członków rady, czyli radnych, można zastosować wobec członków zgromadzenia. Przepis art. 69 ust. 3 ww. aktu wyraźnie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów odnoszących się do rady gminy, ale nie do przepisów dotyczących radnych.

Wojewoda Zachodniopomorski zaznaczył, że kwestia diet dla członków organu stanowiącego gminy uregulowana została w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Dieta ma być pewnego rodzaju świadczeniem dla osoby sprawującej mandat radnego, mającym zrekompensować mu zarobki utracone w związku ze sprawowaniem powierzonej funkcji oraz wydatki poniesione wskutek sprawowania mandatu. Przysługuje ona osobie fizycznej wykonującej funkcję radnego. Przywołana regulacja ewidentnie odnosi się do radnych, a nie do rady. Rada i radni nie są zaś pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. W związku z tym, w ocenie organu nadzoru, brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania przepisu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wobec członków zgromadzenia związku komunalnego i przyznania im diet z tytułu udziału w posiedzeniach organu stanowiącego i pracy w komisjach związku. Ponadto różna jest sytuacja prawna radnych gminy i członków zgromadzenia związku międzygminnego.

Organ nadzoru, mając na uwadze treść wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 506/13, wskazał nadto, że naruszone zakwestionowaną uchwałą Zgromadzenia Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty, przepisy art. 69 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie regulują sfery uprawnień obywateli, ale stanowić mają umocowanie organu stanowiącego gminy do ustalenia diet. Chodzi tu w istocie o przyznanie temu organowi delegacji do wprowadzenia unormowania, kształtującego obowiązki w sferze wydatkowania środków publicznych. Przyjmując, że w demokratycznym państwie prawnym aktywność władzy publicznej ograniczona jest przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, do przepisów tych nie można zastosować wykładni rozszerzającej. Interpretacja powyższych przepisów, polegająca na wywodzeniu z nich uprawnienia do przydzielenia przez zgromadzenie związku diet członkom zgromadzenia, nie może być więc uznana za prawidłową.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień międzygminnych. Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania nadzorczego była uchwała nr II/23/15 Zgromadzenia Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty w Karlinie z dnia 30 marca 2015 r. w sprawie zmiany uchwały Zgromadzenia Nr III/21/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie wysokości diet dla delegatów za udział w posiedzeniach Zgromadzenia i komisjach Związku.

Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdził nieważność tej uchwały wskazując na brak podstawy materialnoprawnej upoważniającej zgromadzenie związku międzygminnego do regulowania kwestii diet dla członków tego organu.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności zaś art. 148 tej ustawy, jak też przywołany już art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego, jak zgodność rozstrzygnięcia nadzorczego z przepisami prawa. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria oceny, które powinien brać pod uwagę, Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze może być uznane za zgodne z prawem, jeżeli nie koliduje z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani też z przepisami innej ustawy.

W ocenie Sądu, zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić braku legalności.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Termin "sprzeczne z prawem" jest pojęciem nieostrym. Dokonując wykładni tego pojęcia, użytego w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, należy mieć na uwadze również przepis art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że nie każda sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem są podstawą do stwierdzenia nieważności aktu prawnego przez organ nadzoru. Do wydania takiego rozstrzygnięcia nadzorczego wymagane jest istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie). Nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, mieści się w granicach swobodnego uznania.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2).

Uchwała będąca przedmiotem postępowania nadzorczego została podjęta na podstawie § 11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty. Przepis Statutu stanowi o kompetencji Zgromadzenia do ustalania wysokości diet za udział w pracach organów Związku.

Zauważyć jednak należy, że jakkolwiek przepis art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje, że do zgromadzenia związku (związku gmin) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy, to jednak nie oznacza to, że zgromadzenie związku międzygminnego posiada uprawnienie do ustalania diet dla członków tego zgromadzenia, tak jak czyni to rada gminy w odniesieniu do radnych, na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przepis art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, regulując instytucję zgromadzenia związku, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. Rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku gmin. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych.

Sąd rozstrzygając sprawę podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie (zob. min. wyrok NSA z dnia 13.03.2013 r., II OSK 2726/12, 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1929/13 , z dnia 9.06.2014, II OSK 753/14 - orzeczenia dostępne w Internecie na stronie http:orzeczenia.nsa.gov.pl), że brak jest podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest to zgromadzenie. Intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą.

Takiej podstawy prawnej nie stwarzały i nie stanowią przepisy określające materię statutową związku. Zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym statut związku powinien określać: 1) nazwę i siedzibę związku, 2) uczestników i czas trwania związku, 3) zadania związku, 4) organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania, 5) zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku, 6) zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku, 7) zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych, 8) zasady likwidacji związku, 9) inne zasady określające współdziałanie.

W wykazie tym nie ma kompetencji do ustalania diet członków zgromadzenia.

Z przepisu art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższe oznacza niewątpliwie, że każde działanie organów samorządowych musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznawaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków upoważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych. Z tego powodu, że statut Związku przewiduje w § 11 pkt 10, że do zadań zgromadzenia należy ustalanie wysokości diet dla członków zgromadzenia, nie może legitymizować podjęcia uchwały której nieważność stwierdził Wojewoda. Możliwość przyznawania tym osobom diet na zasadach odnoszących się do radnych, musi wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu prawa rangi ustawowej.

Wobec powyższego, organ nadzoru prawidłowo uznał brak materialnoprawnych podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały ze względu na nieistnienie w obowiązującym stanie prawnym przepisu dającego uprawnienie organowi – zgromadzeniu związku gminnego - do ustalania wysokość diet.

W związku z powyższym Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.

Związek Miast i Gmin Dorzecza Parsęty w Karlinie wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie art. 1 i 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez ich błędną interpretację i nieuwzględnienie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie braku naruszenia przez uchwałę art. 69 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty w związku z tym, że przepis ustawy o samorządzie gminnym nie rozstrzyga o prawie do diety ale jest jedynie przepisem kompetencyjnym dla rady gminy do określenia zasad jej przyznania, podobnie jak zapis Statutu dający Zgromadzeniu Związku prawo jedynie do określenia wysokości diety;

2) naruszenie art. 1 i art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 67 ust. 2 pkt 4, 6 i 9 ustawy o samorządzie gminnym przez ich pominięcie i nieuwzględnienie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie braku naruszenia przez uchwałę przepisów prawa zwłaszcza w związku z tym, że podstawą podjęcia uchwały był § 11 pkt 10 Statutu Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty, który ma swoje umocowanie we wskazanych przepisach prawa;

3) naruszenie art. 1 i art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, i w tym zakresie dopuszczenia się do naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa i zasady równości wobec prawa przez przyjęcie interpretacji przepisów prawa, iż tylko niektórzy członkowie (członkowie rad gmin) Zgromadzenia Związku są uprawnieni do pokrycia kosztów udziału w organach Zgromadzenia Związku.

Na tych podstawach wnosił o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1642 ze zm.) nie jest zasadny. Art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych reguluje właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc: "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2)". Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, stosując przepisy art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.). Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 3 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który stanowi że: "Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy innych ustaw". Nie zarzucono, że rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wkroczył we właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Art. 3 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przy rozpoznaniu sprawy Sąd nie stosował, nie reguluje bowiem właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. a reguluje podstawy prawne zastosowania środka uchylenia decyzji lub postanowienia, nie ma zastosowania do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Postawiony zarzut wyprowadzony jest z przyjęcia w oparciu o powołane przepisy kompetencji zgromadzenia związku międzygminnego do stanowienia przepisów regulujących zasady przyznawania i określania wysokości diet dla członków takiego związku. W świetle powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 4 tej ustawy na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Kluczowym w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy oznacza przyznanie zgromadzeniu związku uprawnienia do realizowania uprawnień pracowniczych w odniesieniu do członków zgromadzenia.

Wykładnia tego przepisu była już przedmiotem rozważań kilku składów orzekających Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pogląd wyrażony w tej kwestii w wyroku z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2726/12, podzieliły składy orzekające NSA m.in. w wyrokach z 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 506/13, II OSK 493/13 i II OSK 669/13 oraz z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2072/13 i z 8 października 2014 r., II OSK 1275/14. Odmawiając zgodnie powyższego uprawnienia zgromadzeniu związku międzygminnego podkreślano, że przepis art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych, tymczasem różna jest sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi co do zasady są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Wywodzono, że fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślano też, że analogicznie kształtowane może być wynagrodzenie wójta, którego ustalenie należy do rady.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela wyrażony w tej kwestii przedstawiony powyżej pogląd.

Nie można argumentacji prawnej wywodzić z wadliwości praktyki, nawet jeżeli organy nadzoru nie zastosowały wobec treści zapisów w statucie środka nadzorczego. Wymaga podkreślenia, że formuła związku międzygminnego jest oparta na dobrowolności. Gminy zatem mogą a nie muszą korzystać z tej formy współpracy w celu wykonywania zadań publicznych. W ramach takiej współpracy związek wykonuje wspólnie zadania publiczne zrzeszonych gmin, działając w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przysługują mu więc takie same uprawnienia i obowiązki, jakie mają gminy w związku z wykonywaniem przekazanych zadań. Brak jest przy tym racjonalnego powodu, aby przyjąć, że gmina cedując swoje kompetencje na związek międzygminny nie ponosiła kosztów związanych z udziałem jej przedstawicieli w działaniach mających na celu realizację powierzonych zadań, w tym związanych z uczestnictwem w obradach organów związku. Z tezy o racjonalności ustawodawcy nie można wyprowadzać wykładni, która nie ma podstaw w obowiązujących przepisach prawa.

Nie sposób również wywodzić uprawnienia przysługującego związkowi międzygminnemu do ustalenia zasad przyznawania diet z postanowień Statutu Związku Miast i Gmin Dorzecza Parsęty w Karlinie, skoro – jak wyjaśniono powyżej - z przepisów ustaw kompetencja taka nie wynika.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika, że władza publiczna i jej przedstawiciele obowiązani są działać na podstawie przepisów prawa. Zasada równości wobec prawa nie daje podstaw do wyprowadzenia odstępstwa od konstytucyjnej zasady praworządności.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.