Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Służby Celnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 816/12 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków pełnienia służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Szefa Służby Celnej na rzecz S. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/WA 816/12, po rozpoznaniu skargi S. S. uchylił decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków pełnienia służby oraz zasądził od Szefa Służby Celnej na rzecz S. S. zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Pismem z dnia 21 września 2011 r. S. S. wystąpił do Dyrektora Izby Celnej w [...] o wydanie decyzji administracyjnej zmieniającej warunki pełnienia służby w związku z przyjęciem przez niego warunków przedstawionych mu w pisemnej propozycji z dnia 13 grudnia 2010 r., złożonej na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 186, poz.1323 ze zm.)

Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. umorzył postępowanie w powyższej sprawie. W ocenie organu I instancji art. 222 ustawy o Służbie Celnej wyczerpująco określa tryb proponowania funkcjonariuszom celnym nowych warunków pełnienia służby (miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia), wskazując przy tym tylko konsekwencje nieprzyjęcia takiej propozycji. Ustawodawca nie przewidział natomiast żadnych formalnych kroków organu w sytuacji, gdy celnik przyjął zaproponowane mu nowe warunki pełnienia służby, w tym podstaw prawnych do wydania decyzji potwierdzającej nowe warunki pełnienia służby. Dlatego postępowanie wszczęte wnioskiem S. S. podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Szef Służby Celnej po rozpatrzeniu odwołania S. S. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca w art. 222 ustawy o Służbie Celnej przewidział dwa odrębne tryby postępowania, które uruchamiane są po zaproponowaniu funkcjonariuszowi celnemu nowych warunków pełnienia służby. Nieprzyjęcie takiej propozycji obliguje organ do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, co następuje w wyniku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną podlegającą kontroli najpierw instancyjnej a następnie sądowej. Akceptacja zaproponowanych nowych warunków służby skutkuje zaś bezdecyzyjnym przejściem celnika na zaproponowane mu warunki służby. Oznacza to, że tylko w przypadku odmowy przyjęcia złożonej propozycji funkcjonariuszowi służy ochrona prawna wynikająca z kontroli decyzji. Natomiast funkcjonariusz, który aprobuje nowe warunki służby, takiej ochrony nie potrzebuje. Wówczas brak jest uzasadnienia do wydania jednostronnego aktu w postaci decyzji. W przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej nie ma regulacji dotyczących dalszej procedury po przyjęciu przez celnika zaproponowanych mu warunków. Zatem możliwość wydania decyzji potwierdzającej nowe warunki pełnienia służby jest wyłączona. Skoro nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej przyjęcie przez funkcjonariusza celnego nowych warunków służby, to wszczęte w tym przedmiocie postępowanie podlega umorzeniu. W przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza przedstawionej mu propozycji z dniem tam określonym dochodzi do zmiany warunków służby. Dokument nazwany w ustawie "pisemną propozycją" ma charakter nowego "angażu" określającego nowe warunki służby. Funkcjonariusz może ten "angaż" przyjąć lub odmówić jego przyjęcia, tym samym od decyzji celnika zależy rozpoczęcie służby na nowych warunkach albo zwolnienie go ze służby.

Zdaniem organu należy ponadto zwrócić uwagę na treść art. 82 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym akt mianowania zawiera jedynie imię i nazwisko, datę mianowania oraz rodzaj służby. Warunki pełnienia służby, czyli określenie miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia, znajdują się poza zakresem aktu mianowania. Skoro te elementy stosunku służbowego nie są objęte treścią aktu mianowania, to żądanie S. S. zawarte we wniosku o modyfikację aktu mianowania, w zakresie stanowiska służbowego i uposażenia, nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Jeżeli funkcjonariusz akceptuje zaproponowane mu nowe warunki pełnienia służby, to nie można mówić o żadnym władczym działaniu, narzucającym celnikowi jednostronnie stanowisko organu. Skarżący zaakceptował zaproponowane mu przez Dyrektora Izby Celnej w [...] warunki pełnienia służby. W tej sytuacji organ I instancji trafnie uznał żądanie wydania decyzji w tym przedmiocie za bezpodstawne i wszczęte postępowanie umorzył.

Decyzję Szefa Służby Celnej S. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] o umorzeniu postępowania, pomimo obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie określenia nowych warunków pełnienia służby oraz art. 82 ust. 1 i 5 ustawy o Służbie Celnej poprzez ich niezastosowanie.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący powołał się na orzeczenia WSA w Warszawie i NSA, z których wynika, że przyjęcie przez funkcjonariusza celnego propozycji określającej, po wejściu w życie nowej ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie winno skutkować wydaniem decyzji administracyjnej, gdyż stanowi zmianę istotnych warunków pełnienia służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 816/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lutego 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt II PZP 5/10, podkreślił, że zgodnie z art. 78 ustawy o Służbie Celnej stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania na podstawie zgłoszenia się do służby. Decydując się na dobrowolne przystąpienie do tego rodzaju służby, funkcjonariusz celny zyskuje większą w porównaniu z pracownikami umownymi stabilizację zatrudnienia i korzysta z ochrony prawnej przede wszystkim w zakresie istnienia oraz istotnych elementów stosunku służbowego.

W nowej ustawie o Służbie Celnej ustawodawca przyjął, że dotychczasowi funkcjonariusze celni stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej pragmatyki służbowej i na zasadach ustanowionych tą ustawą. Wprowadzając nowe warunki służby, w tym stopnie służbowe, stanowiska i uposażenie, ustawodawca jednocześnie przewidział płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwierciedlenie w przepisach przejściowych. Przepis art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej przewiduje, że w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono taką propozycję składa - w terminie 7 dni od otrzymania propozycji - oświadczenie o przyjęciu albo odmowie jej przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby" nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Odmowa przyjęcia takiej propozycji skutkuje rozwiązaniem z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Natomiast konsekwencją przyjęcia propozycji jest konieczność decyzyjnego określenia nowych warunków pełnienia służby. Ustawodawca nie przewidział wprost, że - w związku z dokonującymi się w Służbie Celnej zmianami - określenie miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia następuje w drodze decyzji administracyjnej, ale nie oznacza to w istocie, że tak nie jest. Ustalenie nowych warunków pełnienia służby stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które ma wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Prowadzi bowiem do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Z tych też względów, w ocenie Sądu I instancji, sprawę tę należy kwalifikować do kategorii spraw wymienionych w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie bowiem z przepisami przejściowymi zawartymi w art. 222 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusze mieli kontynuować służbę na nowych warunkach, a zatem niezbędne było podjęcie stosownych działań zmierzających do zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą. Celem powyższej regulacji było ukształtowanie, w ramach nowej ustawy o Służbie Celnej, treści stosunku służbowego w zakresie miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia wszystkich funkcjonariuszy. Ustalenie miejsca pełnienia służby jest aktem kształtującym treść stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną, prowadzącym do istotnej zmiany jego treści. Akt taki dotyczy sfery zewnętrznej administracji publicznej i jako taki podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Z tych względów, w ocenie WSA w Warszawie, uznać należy, że Dyrektor Izby Celnej w [...] po przyjęciu przez skarżącego propozycji winien wydać decyzję administracyjną, w której określiłby nowe warunki służby w zakresie powierzenia skarżącemu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku- specjalisty Służby Celnej. Oznacza to, że organ niezasadnie uznał, że skoro o miejscu pełnienia służby, stanowisku i uposażeniu funkcjonariusza celnego organ nie może rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej, to odpada przedmiot postępowania i w konsekwencji postępowanie podlega umorzeniu. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżący nie mógł jedynie domagać się wydania decyzji, która zmieniałaby akt mianowania, gdyż akt ten nie określał elementów odnoszących się do warunków pełnienia służby. Organ prawidłowo jednak zinterpretował treść wniosku skarżącego z dnia 21 września 2011 r., przyjmując, że skarżący domagał się wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej nowe warunki służby, to jest stanowisko służbowe i uposażenie w związku z przyjęciem propozycji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia 13 grudnia 2010 r., złożonej mu na podstawie art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej.

W skardze kasacyjnej Szef Służby Celnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 816/12 w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi Szef Służby Celnej, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej w skrócie "P.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy naruszyły przepisy postępowania, bez wskazania, które konkretnie przepisy zostały naruszone, podczas gdy naruszenie nie miało miejsca;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 188 § 1 ustawy o Służbie Celnej poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja nie narusza art. 105 § 1 k.p.a.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania przepisów postępowania, które organ naruszył oraz określenia stopnia ich naruszenia, a także w sytuacji, gdy realizacja wskazania Sądu I instancji, co do dalszego postępowania prowadziłaby do celu sprzecznego z wolą ustawodawcy, to jest uniemożliwiłaby dostosowanie zmian w stosunku służbowym zgodnie z art. 222 ust. 3-5 ustawy o Służbie Celnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nowa pragmatyka służbowa funkcjonariuszy celnych zawarta w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wprowadziła zmiany w stosunku do unormowań poprzednio obowiązującej pragmatyki. Po raz pierwszy w Służbie Celnej, na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, wszystkie stanowiska służbowe w Służbie Celnej zostały opisane i zwartościowane. O wartości danego stanowiska służbowego oraz o tym, do jakiej kategorii ono należało, decydujące znaczenie miały zadania przypisane do konkretnego stanowiska. Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszły w życie przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 87, poz. 559), które w załączniku Nr 1 określały wykaz stanowisk funkcjonariuszy celnych oraz wymagane kwalifikacje do zajmowania stanowisk służbowych. Tryb dostosowania stosunku służbowego funkcjonariuszy do nowych uregulowań pragmatyki służbowej w zakresie stanowiska służbowego, uposażenia oraz miejsca pełnienia służby określony został w art. 222 ust. 3 - 6 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten stanowi lex specialis wobec pozostałych unormowań ustawy o Służbie Celnej, w tym wskazanego przez WSA art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Argumentem przemawiającym za przyjęciem powyższego stanowiska jest umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 14 ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe" oraz szczególny tryb dostosowywania zmian odmienny od uregulowań w zawartych w ustawie. Ustawodawca odstępuje tu bowiem od zasady dokonywania zmiany w stosunku służbowym poprzez wydanie jednostronnego, władczego aktu w formie decyzji administracyjnej i wprowadza tryb szczególny określony w art. 222 ust. 3-6 ustawy o Służbie Celnej. Przepisy przejściowe dotyczące określenia miejsca pełnienia służby, stanowiska służbowego i uposażenia, wprowadziły tryb postępowania, którego rezultat zależny był od woli funkcjonariusza, a nie od władczego rozstrzygnięcia organu. Do zmiany w stosunku służbowym dochodzi z mocy prawa, po wyrażeniu przez funkcjonariusza celnego zgody na warunki służby, zawarte w przedłożonej propozycji. Taki szczególny tryb wprowadzania zmian w stosunku służbowym przy pomocy przepisów przejściowych, z udziałem drugiej strony stosunku służbowego aprobującej, w drodze oświadczenia woli, zaproponowane jej warunki, świadczy, o tym że ustawodawca zrezygnował z trybu decyzyjnego. W świetle powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu zawartym w wyroku, że brak wyraźnego określenia przez ustawodawcę, że miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie winno następować w formie decyzji administracyjnej, nie oznacza że nie jest konieczne zastosowanie takiej formy. Wydanie decyzji pozbawiałoby bowiem znaczenia prawnego oświadczenia woli złożonego przez funkcjonariusza, czyniąc je zbędnym. Ustawodawca wprowadzając w art. 222 ust. 2-6 ustawy o Służbie Celnej szczególny tryb postępowania, przewidział, kiedy i w jakich przypadkach forma decyzji jest wymagana. Wymóg zastosowania decyzji, według ustawodawcy, konieczny jest w przypadku odmowy przyjęcia propozycji warunków służby, albowiem wówczas wobec braku zgody funkcjonariusza, konieczne staje się władcze rozstrzygnięcie organu. Racjonalny ustawodawca, gdyby zamierzał unormować kwestię określenia warunków służby w formie decyzji, to nie wprowadzałby szczególnego trybu w postaci propozycji i oświadczenia funkcjonariusza celnego, które nie wywoływałyby żadnych skutków prawnych.

Szef Służby Celnej podniósł, że nowe uregulowania pragmatyki służbowej nie spowodowały generalnie konieczności dokonywania zmian w stosunku służbowym funkcjonariusza, które są istotne. W wielu przypadkach dokonanie zmiany było wynikiem wprowadzenia nowej nomenklatury stanowisk służbowych i nie wywoływało zmian w stosunku służbowym funkcjonariusza o charakterze istotnym, albowiem poza zmianą nazwy stanowiska służbowego nie było innych zmian w stosunku służbowym. W takiej sytuacji nie może być mowy o zmianie istotnych elementów stosunku służbowego. W przedłożonej S. S. propozycji jako miejsce pełnienia służby wskazane zostało dotychczasowe miejsce służby. Jako stanowisko służbowe wskazano stanowisko specjalisty Służby Celnej, do którego przypisane były takie same zadania, które funkcjonariusz wykonywał na dotychczasowym stanowisku kontrolera celnego. Ze względu na to, że w nowym wykazie stanowisk nie przewidziano stanowiska kontrolera celnego, zaś zakres zadań wykonywanych przez funkcjonariusza mieścił się w zakresie zadań opisanych dla stanowiska specjalisty Służby Celnej, funkcjonariuszowi zaproponowano stanowisko specjalisty. Uposażenie przewidziane dla stanowiska specjalisty Służby Celnej określone zostało w wysokości niższej niż otrzymywane na stanowisku kontrolera celnego, jednakże na podstawie art. 222 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz zachował prawo do uposażenia w dotychczasowej wysokości. W świetle powyższego skoro nie uległo zmianie miejsce służby, ani też uposażenie, zaś przy niezmienionym zakresie obowiązków nastąpiła jedynie zmiana nazwy stanowiska służbowego, to nie do przyjęcia jest stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie ma miejsce zmiana istotnych warunków pełnienia służby, która wymaga wydania decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Szef Służby Celnej podniósł, że wśród niezbędnych elementów uzasadnienia wyroku istotne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji w uzasadnieniu nie wskazał jednak który, czy też które przepisy postępowania zostały naruszone. Sąd pominął również stopień wpływu naruszenia na wynik sprawy. Należy zatem przyjąć, że w sprawie ze względów przedmiotowych, poprzez wprowadzenie przez przepisy szczególne odrębnego trybu ustalania warunków służby, wyłączone zostało w tym zakresie jednostronne i władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Z tych względów zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. było uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. S. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w jego przypadku doszło do istotnej zmiany zakresu zadań, bowiem do nowego stanowiska przypisano inne zadania aniżeli te, które realizował jako kontroler celny. Ponadto podkreślił, że Szef Służby Celnej pomija fakt, że określenie niższego uposażenia i zachowanie wyższego będzie miało istotne znaczenie dla całej kariery zawodowej, gdyż uniemożliwi awans poziomy na wyższą grupę uposażenia w ramach zajmowanego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo na zarzutach złamania przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W orzecznictwie od dawna utrwalony jest pogląd, że pod pojęciem podstawy kasacyjnej rozumie się konkretne przepisy prawa, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej z jednoczesnym stwierdzeniem, że doszło do ich złamania przy wydaniu zaskarżonego wyroku. W razie oparcia skargi kasacyjnej na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zobowiązany jest przy tym wykazać nie tylko, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z uchybieniem przepisów postępowania, lecz także, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli były tego rodzaju, że mogły one kształtować lub współkształtować treść kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takich konsekwencji podnoszonych wadliwości procesowych nie można przypisać Sądowi I instancji. Zamierzonego skutku nie mógł przede wszystkim odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno odpowiadać określonym tam wymaganiom konstrukcyjnym, w szczególności zawierać wskazanie podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nie oznacza to, że pewne mankamenty w tym zakresie, czyli nie w pełni poprawnie sporządzone uzasadnienie, zawsze należy w prosty sposób przedkładać na wadliwość zapadłego rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może bowiem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku zawiera takie braki, które uniemożliwiają kontrolę kasacyjną. Chodzi o sytuację, gdy treść uzasadnienia orzeczenia wyklucza całkowicie dokonanie oceny toku wywodu, który doprowadził do wydania wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, gdyż WSA w Warszawie dość obszernie przedstawił przyczyny uwzględnienia wniesionej doń skargi. Z całości wywodów zawartych w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, jednoznacznie wynika bowiem, z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że w analizowanej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz że błędne zastosowanie instytucji przewidzianej w tym właśnie przepisie uznał za uchybienie, które musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Wprawdzie Sąd powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie powiązał wprost tej normy z konkretnym przepisem postępowania administracyjnego, ale taki niewątpliwy brak należytej staranności Sądu I instancji w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie mógł mieć istotnego wpływu na treść zapadłego wyroku. Argumentacja Sądu w pozostałym zakresie jest klarowna i wyczerpująca, co pozwoliło na prześledzenie toku rozumowania Sądu na użytek podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W ostatecznym rozrachunku należy przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało tak skonstruowane, że pozwoliło na sformułowanie zarzutów kasacyjnych, jak również na kontrolę instancyjną kwestionowanego orzeczenia. To czy w istocie sprawa została wadliwie, czy prawidłowo rozstrzygnięta, nie zależy od tego, jak zostało napisane uzasadnienie. Potwierdza to regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a., zgodnie z którą NSA oddala skargę kasacyjną także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Fakt, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z przyjętą przez Sąd I instancji podstawą rozstrzygnięcia, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie stanowi bowiem skutecznego instrumentu do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Kwestie te mogą podlegać kontroli instancyjnej, jednakże w ramach innych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do pozostałych zarzutów, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że stosunek funkcjonariuszy służb mundurowych, w tym Służby Celnej, nie jest stosunkiem pracy lecz publicznoprawnym stosunkiem administracyjnym. Taki charakter tych stosunków służbowych sprawia, że nie ma do nich zastosowania zasada subsydiarnego stosowania przepisów Kodeksu pracy, wyrażona w art. 5 tego Kodeksu. Przepisy Kodeksu pracy mogą mieć więc do nich zastosowanie wyłącznie w kwestiach, do których wprost odsyłają stosowne przepisy pragmatyk służbowych.

Stosunek służbowy funkcjonariuszy służb mundurowych charakteryzuje znacznie większy niż pracowników umownych stopień dyspozycyjności i hierarchicznego podporządkowania. W zamian za to ustawodawca gwarantuje tym funkcjonariuszom wzmożoną trwałość i stabilność zatrudnienia, przewidując, że stosunki służbowe mogą być modyfikowane tylko w przypadkach i na zasadach sprecyzowanych w poszczególnych ustawach, a działania właściwych organów w tym zakresie co do zasady podlegają kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawiera pełną regulację dotyczącą nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszami celnymi. Wykluczona jest tym samym możliwość stosowania w tym zakresie większości instytucji charakterystycznych dla powszechnych (umownych) stosunków pracy, w tym wypowiedzenia zmieniającego, uregulowanego w art. 42 K.p. Ten ostatni przepis w sprawach związanych z modyfikacją istotnych warunków pełnienia służby przez funkcjonariuszy celnych nie może być zatem stosowany ani wprost ani w drodze analogii. Nie może on też stanowić żadnego punktu odniesienia przy interpretacji i stosowaniu odrębnych rozwiązań przyjętych w pragmatyce służbowej.

Omawiana ustawa zapewniła funkcjonariuszom pełniącym służbę w dniu jej wejścia w życie ciągłość służby z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby do czasu zmiany tych warunków i dostosowania ich do wymogów przewidzianych w nowej pragmatyce służbowej. Zasady zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą zastały określone w przepisach przejściowych ustawy. Oprócz obowiązku przemianowania funkcjonariuszy na nowe stopnie służbowe przypisane do poszczególnych korpusów osobowych przewidziano tam również dopuszczalność dokonania innych jeszcze zmian dotyczących istotnych elementów stosunku służbowego funkcjonariuszy. Ustawodawca w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej upoważnił bowiem kierowników urzędów do przedstawienia funkcjonariuszom – w terminie do 31 grudnia 2010 r. – pisemnej propozycji określającej, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie.

Powyższy przepis jest przepisem szczególnym, regulującym jeden z etapów kształtowania w okresie przejściowym nowych warunków pełnienia służby. Dlatego niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca. Musi być on interpretowany ściśle, przede wszystkim zgodnie z jego literalnym brzmieniem. W przepisie tym mowa jest wyłącznie "o pisemnej propozycji". Określenie "propozycja", według Słownika Języka Polskiego to jest to "co się komuś proponuje, projekt, wniosek, wystąpienie z projektem", a "proponować" to m.in. "występować z propozycją, zgłaszać projekt, pomysł czegoś" (PWN, Warszawa 1978 r., II t., str.937-938). Pisemna propozycja określająca miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie nie może być zatem traktowana inaczej niż jako zapowiedź planowanych zmian w tym zakresie. Składając propozycję organ zamierza doprowadzić do zmiany niektórych elementów stosunku służbowego, ale jeszcze nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach adresata. Na tym etapie postępowania organ nie podejmuje władczych działań kształtujących czy modyfikujących treść stosunku służbowego. Zatem w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że propozycja warunków służby nie jest działaniem władczym, charakterystycznym dla decyzji administracyjnej (wyroki NSA z dnia 27 stycznia 1995 r. sygn. akt II SA 1656/94, z dnia 23 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 893/06, z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 896/06 i z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 836/09 oraz postanowienia z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1881/11 i z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2689/12).

Omawiana propozycja adresowana jest do konkretnego funkcjonariusza celnego, który w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji, składa oświadczenie o jej przyjęciu albo o odmowie przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji (art. 222 ust. 5).

Wykładnia językowa art. 222 ust. 3- 5 ustawy o Służbie Celnej wskazuje, że organ najpierw przedstawia na piśmie proponowane warunki służby celem umożliwienia funkcjonariuszowi ustosunkowania się do nich, a dopiero po tym - w zależności od stanowiska celnika - podejmuje w jego sprawie dalsze działania. Takie późniejsze czynności, jeżeli będą one rozstrzygać o istotnych elementach lub bycie stosunku służbowego konkretnego funkcjonariusza celnego – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – muszą być podejmowane w formie decyzji administracyjnej.

Trafności takiego stanowiska nie podważa regulacja zawarta w ust. 6 art. 222 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którą w razie odmowy przyjęcia przedmiotowej propozycji funkcjonariusza celnego zwalnia się w określonym terminie ze służby. Z tego, że tylko w powyższym przypadku ustawodawca wprost określił tryb postępowania, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nie można wyprowadzić wniosku, że w pozostałych sytuacjach nie są wymagane żadne działania organu oraz że do zmiany stosunku służbowego dochodzi bezpośrednio w wyniku oświadczenia zainteresowanego funkcjonariusza o przyjęciu proponowanych mu nowych warunków służby.

Wykładnia systemowa wyklucza takie, sugerowane przez organ, rozumienie art. 222 ustawy o Służbie Celnej. Ustawa ta sprawy dotyczące zwolnienia ze służby oraz istotnych, trwałych zmian stosunku służbowego wyraźnie kwalifikuje do spraw administracyjnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. Przepisy omawianej ustawy nie przewidują w tym zakresie żadnych wyjątków. Zatem w okresie przejściowym stosunek służbowy funkcjonariuszy celnych także może być kształtowany jedynie w formach administracyjnych.

W administracyjnoprawnych stosunkach służbowych możliwość dokonywania w nich zmian zarezerwowano wyłącznie dla organu właściwego w sprawach osobowych funkcjonariuszy. Jedynym przewidzianym przez prawo instrumentem służącym wprowadzeniu indywidualnych zmian istotnych elementów stosunku służbowego są decyzje władz służbowych przybierające postać decyzji administracyjnych o przeniesieniu, zawieszeniu w czynnościach służbowych itp. Przedmiotowe zmiany są przy tym dokonywane w ramach tego samego stosunku służbowego, nie pociągając za sobą rozwiązania dotychczasowego i nawiązania nowego stosunku publicznoprawnego. Pragmatyki służbowe niekiedy odróżniają decyzje zmieniające treść stosunku służbowego za zgodą lub bez zgody funkcjonariusza. Niezależnie od tego czy taka zgoda na określone modyfikacje jest wymagana czy też nie, to i tak skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego wywołuje jedynie oświadczenie woli organu administracji a nie zainteresowanego funkcjonariusza.

Ustawa o Służbie Celnej nie przewiduje wypowiedzeń czy porozumień zmieniających. Nie dopuszcza też – o czym była już mowa – możliwości stosowania przepisów Kodeksu pracy przewidujących takie instytucje prawne. Zatem odmiennie niż w pracowniczych stosunkach umownych oświadczenie funkcjonariusza celnego o przyjęciu przedstawionej mu propozycji nowych warunków służby nie powoduje żadnych bezpośrednich, samodzielnych skutków w sferze stosunku służbowego. W analizowanych sprawach przekształcenia treści stosunku służbowego wymagają wprawdzie zgody zainteresowanego funkcjonariusza, ale może do nich dojść wyłącznie w drodze jednostronnych, władczych czynności prawnych właściwego organu.

W stosunkach administracyjnoprawnych ustalenie miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia na ogół następuje w akcie nominacyjnym stanowiącym podstawę nawiązania stosunku służbowego. Są to istotne elementy takiego stosunku, których oznaczenie nie może być w zasadzie dokonane inaczej jak w drodze indywidualnych czynności organu. Jeżeli decyzja o mianowaniu funkcjonariusza powoduje powstanie stosunku służbowego, a jednym z elementów tej decyzji jest na przykład określenie stanowiska służbowego, czy uposażenia, to w następstwie takiej decyzji powstaje stosunek administracyjnoprawny o określonej treści, który na skutek wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji, może być zmieniony tylko w przypadkach ściśle określonych, i to również w formie decyzji. Rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej odnoszą się nie tylko do spraw, w których adresat decyzji znajduje się "na zewnątrz" organu, ale także do takich rozstrzygnięć, które prowadzą do istotnej zmiany treści stosunku administracyjnego, ukształtowanego ostateczną decyzja administracyjną, w której następstwie powstał ten stosunek (wyrok NSA z dnia 28 maja 1993 r. sygn. akt II SA 1425/92 ONSA 1994/3/96).

Po wejściu życie ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej niezbędne było dostosowanie istniejących już stosunków służbowych do wymogów określonych w nowej pragmatyce służbowej. Zachodziła zatem konieczność zmiany dotychczasowych stosunków służbowych między innymi w zakresie miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia (art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej). Skoro zmiany takie miały być dokonywane w ramach istniejących stosunków służbowych, bez rozwiązania stosunku dotychczasowego i nawiązania nowego, to bezpodstawne jest odwoływanie się - i to nie tylko przez skarżący kasacyjnie organ, ale też i Sąd I instancji - do elementów aktu mianowania, przewidzianych w art. 82 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten odnosi się wyłącznie do nominacji dokonywanych pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Tymczasem w niniejszej sprawie chodziło o zmianę treści stosunku służbowego ukształtowanego pod rządami poprzednich przepisów. Wcześniejsza ustawa z dnia 22 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) treść aktu mianowania określała w art. 14 ust. 2, stanowiąc, że taki akt powinien określać między innymi oznaczenie urzędu, w którym pełniona jest służba, stanowisko służbowe i uposażenie.

Z powyższych względów, nie może budzić wątpliwości, że zmiana warunków służby, o których mowa w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, dotyczy modyfikacji istotnych elementów treści istniejącego stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną. Dlatego też w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Sprawa przekształceń stosunku służbowego jest bowiem sprawą administracyjną, której załatwienie wymaga kwalifikowanego aktu administracyjnego stanowiącego przejaw woli organu administracji publicznej, wydanego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze zewnętrznym, władczym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Decyzja modyfikująca dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej pragmatyki służbowej, zmieniająca istotne elementy tego stosunku administracyjnego, realizuje taki sam cel, jaki wynika z prawa właściwego organu do przeniesienia służbowego. Kwalifikuje się zatem do rozstrzygnięć wymienionych w art. 188 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej podlegających kontroli sądowoadministracyjnej.

Umorzenie postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, gdyż w dalszym ciągu istniał przedmiot rozstrzygnięcia wymagający uregulowania w drodze decyzji administracyjnej.

Decyzje organów obu instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany warunków pełnienia służby przez S. S. zapadły z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego przez WSA w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a odpowiadało prawu. Zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 188 § 1 ustawy o Służbie Celnej nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.