Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi A.J. na bezczynność Wojewódzkiej Komisji ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewódzką Komisję ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. do wydania w terminie 30 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie punktu 3 wniosku A.J. z dnia 10 maja 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewódzkiej Komisji ds. Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. na rzecz skarżącego A.J. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A.J. pismem z dnia 9 maja 2013 r. zwrócił się do Wojewódzkiej Komisji do spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) informacji dotyczącej liczby wniosków o ustalenie zdarzenia medycznego złożonych do Komisji do dnia 10 maja 2013 r., liczby zdarzeń medycznych orzeczonych przez Komisję do dnia 10 maja 2013 r. oraz o udostępnienie treści wszystkich orzeczeń wydanych przez tę Komisję do dnia 10 maja 2013 r. Dane objęte wnioskiem miały posłużyć do pracy naukowej poświęconej wybranym aspektom działalności Komisji, stanowiących novum w polskim porządku prawnym. W piśmie z dnia 22 maja 2013 r.

Komisja udzieliła informacji objętych punktem 1 i 2 wniosku. Odmówiono jednocześnie udostępnienia informacji dotyczących treści orzeczeń, powołując się na to, jakoby treść tych orzeczeń nie stanowiła informacji publicznej, a sama Komisja nie była podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji na podstawie przepisów tej ustawy. Za takim stanowiskiem miałby przemawiać przepis art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

A.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wojewódzkiej Komisji do spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. Podniósł, że art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. nie może stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej jest bowiem regułą, od której wyjątki nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Gdyby ustawodawca rzeczywiście chciał wyłączyć stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do działalności komisji orzekających o zdarzeniach medycznych, to uczyniłby to wprost. Fakt wykonywania władzy publicznej pozostaje bez wpływu na fakt, czy dany podmiot jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a między pojęciami "sprawy publiczne" i "wykonywanie władzy publicznej" nie sposób postawić znaku równości. Działalność Komisji nie stanowi prywatnej sprawy jej członków, lecz polega na wykonywaniu zadań publicznych powierzonych komisji na mocy przepisów art. 67a – 67o ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, a efekty pracy Komisji w postaci wydawanych przez nią orzeczeń oraz ich uzasadnień stanowią informację o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu każdemu kto się o to zwróci. Na przeszkodzie udostępnienia orzeczeń Komisji nie stoi także niejawny w stosunku do podmiotów niebędących stronami charakter jej posiedzeń. Informacją publiczną są wszystkie dokumenty wytworzone w toku działania organów władzy publicznej oraz innych osób i jednostek wykonujących zadania publiczne. Nie ma przy tym znaczenia tryb działania tych podmiotów oraz zewnętrzna jawność czy niejawność ich działalności.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzka Komisja do spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych wniosła o jej oddalenie względnie o odrzucenie. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 67 a ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta działalność wojewódzkich komisji nie stanowi wykonywania władzy publicznej, a zatem orzeczenia wojewódzkiej komisji pozostają poza zakresem wykonywania władzy publicznej i tym samym nie stanowią one spraw publicznych, w szczególności w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskowane przez skarżącego orzeczenia nie stanowią informacji publicznej. W tej sprawie kluczowe znaczenie ma dyspozycja normy ujętej w art. 67 a ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Konstruując w taki sposób zapis omawianej normy prawnej, ustawodawca zdecydował expressis verbis stwierdzić, że działania wojewódzkiej komisji pozostają poza zakresem wykonywania władzy publicznej. Podkreślenia wymaga także, że zakresem przedmiotowym wniosku skarżącego są informacje pozostające w dyspozycji wojewódzkiej komisji, która nie pozostaje ani władzą publiczną ani organem władzy publicznej, a nadto nie posiada stosownych organów wyposażonych w kompetencje do udostępniania tego rodzaju informacji. Ani bowiem Komisja w pełnym składzie ani jej składy orzekające ani też przewodniczący komisji nie zostali wyposażeni w tego typu uprawnienia. Posiedzenia Komisji jak również ogłoszenie orzeczenia mają charakter jawny jedynie w stosunku do uczestników postępowania. Także orzeczenie wraz z uzasadnieniem doręczane jest tylko uczestnikom tego postępowania. Czynności Komisji nie mają charakteru sprawy publicznej, a jedynie sprawy prywatnej, rozstrzyganej przez szczególny podmiot umocowany normami prawa ustrojowego o charakterze publicznoprawnym, zaś efekty pracy Komisji w postaci wydanych przez nią orzeczeń oraz ich uzasadnień nie stanowią informacji o sprawach publicznych, ponieważ podlegają udostępnieniu wyłącznie uczestnikom postępowania, nie zaś każdemu, kto zwróci się o to z wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.).

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 póz. 1198 ze zm.), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jakkolwiek art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 P.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem informacja jakiej zażądała strona skarżąca stanowi informację publiczną, a podmiot do którego zwrócono się o udostępnienie tej informacji czyli Wojewódzka Komisja do spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia takiej informacji w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.

Problematykę dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej powoływana jako ustawa). Przepis art. 4 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wymieniony wyżej przepis wskazuje na bardzo szeroki katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, który nie jest katalogiem zamkniętym. Przepis ten jest konsekwencją przyjętego w ustawie rozwiązania, tj. ustawowego nakazu udostępnienia wszystkich tych informacji publicznych, które pozostają w posiadaniu zobligowanego podmiotu, a których ujawnienia nie zabraniają odrębne przepisy prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 106/2008). Zaznaczyć należy także, że katalog informacji publicznej podlegającej udostępnieniu zawarty w art. 6 ustawy również nie jest katalogiem zamkniętym. Mając na uwadze powyższe, a także regulację art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którą obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publicznej, uznać należy, że prawo do informacji jest zasadą, zaś wyjątki od tej zasady należy interpretować ściśle. Prawo to konkretyzuje art. 1 ustawy stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Zauważyć należy, że termin "zadania publiczne" (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy) jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Biorąc pod uwagę powyższe nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę jakoby treść art. 67 e ust. 2 (błędnie wskazywany jako art. 67 a) przesądzała o tym, że Komisja nie wykonuje zadań publicznych. W powołanym przepisie jest mowa tylko o tym, że wykonywanie zadań wojewódzkiej komisji nie stanowi wykonywania władzy publicznej. Należy jeszcze raz podkreślić, że zakres nazwy "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu nazwy "zadania władzy publicznej". Konkludując stwierdzić należy, iż Komisja jako jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne (wydawanie wiążących orzeczeń w sprawie zdarzeń medycznych tj. zakażenia pacjenta biologicznym czynnikiem chorobotwórczym, uszkodzenia ciała lub rozstroju zdrowia pacjenta albo śmierci pacjenta będącego następstwem niezgodnych z aktualną wiedzą medyczną, diagnozy, leczenia lub zastosowania produktu leczniczego lub wyrobu medycznego) jest obowiązana do udostępniania informacji jakie są w jej posiadaniu a mają charakter informacji publicznej. Nie budzi bowiem wątpliwości sądu że tego typu dzielność jaką wykonuje komisja tj. działalność orzecznicza, aczkolwiek nie stanowi ona wykonywanie władzy publicznej przesądza, iż podmiot te zadania wykonujący jest podmiotem o którym mowa w art. 4 ust 1 pkt 5 ustawy – wykonującym zadania publiczne.

Odpowiedzieć zatem należy na pytanie, czy rodzaj dokumentów jakich wydania w trybie dostępu do informacji publicznej żądał skarżący tj. treści wszystkich orzeczeń wydanych przez Komisję do dnia 10 maja 2013 r. – mają charakter informacji publicznej. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę odpowiedź na to pytanie musi być twierdząca. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy). Z art. 67 i ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wynika, że celem postępowania przed wojewódzką komisją jest ustalenie, czy zdarzenie, którego następstwem była szkoda majątkowa lub niemajątkowa, stanowiło zdarzenie medyczne. W myśl art. 67j powołanej ustawy wojewódzka komisja po naradzie, wydaje w formie pisemnej, orzeczenie o zdarzeniu medycznym albo jego braku, wraz z uzasadnieniem. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej przepisy, a także unormowania zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej stwierdzić należy, że orzeczenia wydawane przez wojewódzką komisję co do zasady stanowią informację publiczną. Sąd nie rozstrzyga w przedmiotowej sprawie, czy niniejsze informacje powinny być faktycznie udostępniane w pełnym zakresie. Bowiem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji uzna, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w związku z treścią art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to powinien na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub też tak ją "przetworzyć" (przy czym sąd nie wskazuje na przetworzenie o którym mowa w art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy) by nie naruszać prywatności, danych osobowych osób których orzeczenia wydawane przez komisje dotyczą.

Także brak organu który organizacyjnie byłby odpowiedzialny za udzielanie informacji publicznej przez komisję nie jest podstawą do nieudzielania tej informacji. Przyjąć należy, iż organizacyjnie żaden podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej takiego wyspecjalizowanego organu nie posiada. Zauważyć jednak należy, iż zgodnie z § 7 Regulaminu Działania Wojewódzkiej Komisji do Spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. w skład komisji wchodzi m. innymi przewodniczący który kieruje jej pracami, nie tylko w zakresie orzeczniczym o czym przesądza § 11 i użyte tam sformułowanie "w szczególności ... podejmuje decyzję w sprawach bieżącej dzielności Wojewódzkiej Komisji" ). Zgodnie natomiast z § 9 komisja ta posiada sekretariat. Zdaniem sądu nic nie stoi na przeszkodzie by uznać, że organizacyjnie komisja w ma pełni możliwość udzielania informacji publicznej.

Konkludując uznać należy, że Wojewódzka Komisja do spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. jest organem zobowiązanym, w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r., do udostępnienia informacji publicznej. Orzeczenia tejże Komisji stanowią informację publiczną, zatem Komisja powinna albo udzielić żądanej informacji albo wydać decyzję o odmowie jej udzielenia. Skierowane do skarżącego, w toku postępowania pismo, nie spełnia tych wymogów i nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Należy zatem stwierdzić, że Wojewódzka Komisja do spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. , dopuściła się i nadal pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia punktu 3 wniosku skarżącego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał Wojewódzką Komisję do Spraw Orzekania o Zdarzeniach Medycznych w K. do wydania w terminie 30 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dotyczącej punktu 3 wniosku A.J. (punkt l sentencji wyroku). W pkt II sentencji, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż podmiot ten częściowo udzielił skarżącemu informacji a sam charakter zobowiązania komisji do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie wymagał interpretacji obowiązujących przepisów i nie był oczywisty . O kosztach zaś orzeczono na zasadzie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.