Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2008r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. [...] z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącej kwotę[...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ M.Kwiecińska /-/ W.Batorowicz

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Wójt Gminy G. [...], powołując się na treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. S. o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie[...] elektrowni wiatrowych o mocy po [...] kW na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości G. [...] - gmina G. [...], odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że rozpoznając wniosek po raz pierwszy, decyzją z dnia [...] 2008 r. również odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ale decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] maja 2008 r. i sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a w uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozważyć możliwość wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ponownie rozpatrzywszy sprawę organ pierwszej instancji podtrzymał stanowisko, że budowy przedmiotowych elektrowni wiatrowych nie można zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także innych ustaw, w szczególności ustawy Prawo energetyczne. W konsekwencji organ uznał, że sprawa, stosownie do wniosku inwestora, winna być rozpoznawana na podstawie art. 59 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 do 5 tej ustawy.

Organ ustalił (w wyniku oględzin), że działka objęta wnioskiem (o szerokości [...] m) oraz działki przylegające od strony północnej (od ul. [...]) zabudowane są budynkami [...] oraz [...] ([...]). Przedmiotowe elektrownie wiatrowe zaplanowano usytuować w [...] części działki nr [...], w odległości około [...] m od zabudowań znajdujących się od strony ul. [...]. Najbliższa planowanej inwestycji zabudowa mieszkaniowo-zagrodowa usytuowana jest od strony [...], w odległości około [...] m, zatem w promieniu około [...] m od planowanej inwestycji grunty użytkowane [...] są wolne od zabudowy. Zdaniem organu powyższe ustalenia wskazują, że nie jest zachowana zasada dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest możliwe kontynuowanie funkcji zabudowy oraz innych cech i parametrów określonych w tym przepisie. Ponadto organ wskazał, iż na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje plan miejscowy. Odnosząc się do art. 61 ust. 2 powołanej ustawy organ wskazał, że poprzednio obowiązujący plan miejscowy nie przewidywał na danym terenie, ani też w otoczeniu, żadnych inwestycji produkcyjnych; teren ten był przeznaczony pod uprawy [...] wraz z istniejącą zabudową rozproszoną typu [...] (jednostka bilansowa "[...]").

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor – K. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Zdaniem odwołującej elektrownie wiatrowe są budowlami infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stosuje się do nich przepisów art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji co do braku podstaw do uznania planowanego zamierzenia za inwestycję celu publicznego i stwierdził, że elektrownia wiatrowa nie mieści się w definicji celu publicznego wskazanego w art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ odwoławczy wskazując na treść art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z odesłaniem wynikającym z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził, iż przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Organ planowanego przedsięwzięcia nie zaliczył do budowy tego typu urządzeń, stad też podkreślił konieczność łącznego spełnienia przez zamierzoną inwestycję wszystkich przesłanek wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi inwestora – K. O. (po zmianie nazwiska) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W skardze zarzucono naruszenie art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię. Zdaniem skarżącej planowaną inwestycję należy zaliczyć do inwestycji celu publicznego, bowiem budowa elektrowni wiatrowej zmierza do podniesienia poziomu udziału energii elektrycznej pochodzącej ze źródeł odnawialnych, co jest korzystne z uwagi na interes publiczny i zgodne z dyrektywą Nr 2001/77/EC Parlamentu Europejskiego z dnia 27 września 2001 r. W ocenie skarżącej uznanie, iż budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego, przy jednoczesnej odmowie przez organ pierwszej instancji wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na niespełnienie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, uniemożliwi nie tylko skarżącej, ale w istocie także innym podmiotom wypełnianie celu publicznego, jakim jest produkcja energii ze źródeł odnawialnych. Ponadto skarżąca podniosła, iż inne organy w analogicznych sprawach uznają budowę elektrowni wiatrowych za inwestycje celu publicznego i wydają decyzje o lokalizacji tego typu inwestycji oraz powołała się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 294/07. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko co do tego, że elektrownia wiatrowa nie jest inwestycją celu publicznego i podkreślając, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, tym samym nie jest możliwe ustalenie dla przedmiotowego zamierzenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności decyzji sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w powyżej określonym zakresie kognicji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga okazała się zasadna, chociaż nie z powodów w niej wskazanych.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy zauważyć, iż niniejsza sprawa administracyjna została wszczęta na wniosek skarżącego żądającego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej. Organ administracji publicznej jest związany treścią wniosku, a więc nie mógł prowadzić postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że przedmiotowe zamierzenie nie jest inwestycją celu publicznego. Definicja legalna inwestycji celu publicznego zawarta jest w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Będą to zatem zamierzenia bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. Nie może tu wchodzić w grę inwestycja niepowiązana wprost z wprowadzeniem takiego celu w życie. Za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma wykonaniu wskazanego celu jedynie sprzyjać. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien udowodnić, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego). Pojęcie celu publicznego nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można odwoływać się do potocznego, czy ogólnego jego znaczenia. Ustawodawca w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił katalog celów publicznych, do których należą:1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;

1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;

1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń;

2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;

3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania;

4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego;

6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych;

6a) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług;

7) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich;

8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową;

9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy;

9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej;

9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody;

10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Powyżej przedstawiony katalog celów publicznych ma charakter konkretny i zamknięty w tym sensie, że celem publicznym może być tylko cel wyrażony expressis verbis w art. 6 pkt 1-9 cytowanej ustawy, albo zgodnie z art. 6 pkt 10 cel określony jako publiczny w innej ustawie. Ponadto musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów określonych w art. 6 (por. wyrok NSA z 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 1010/2000, ONSA 2001/4/186). Zatem w myśl ustawy o publicznym charakterze inwestycji decyduje wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, o ile ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym lub krajowym. Zdaniem Sądu ani art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepis ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) lub też innej ustawy, nie kwalifikuje elektrowni, w tym elektrowni wiatrowej, jako celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07). Zatem, skoro wzniesienie przedmiotowej elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego, organ winien był rozważyć - zgodnie zresztą z treścią złożonego wniosku - czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi przewidziane w art. 61 u.p.z.p., który normuje gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek, w tym zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2). Wyjątkiem od stosowania tej zasady objęta jest między innymi budowa urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3). W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji legalnej urządzeń infrastruktury technicznej, ale zdaniem Sądu w tym względzie można odnieść się pomocniczo do definicji zawartej w art. 143 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca zaliczył w tym przepisie do urządzeń infrastruktury technicznej budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Według "Uniwersalnego słownika języka polskiego" (Wyd. Naukowe PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2006) infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe (np. w dziedzinie transportu, oświaty, ochrony zdrowia) niezbędne do należytego funkcjonowania życia społecznego i produkcyjnych działów gospodarki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1003/08 i wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 343/08, dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, polegającej na budowie 2 elektrowni wiatrowych służących do produkcji energii elektrycznej, niezbędnej do należytego funkcjonowania społecznego i gospodarczego, w ocenie składu orzekającego zasadnym jest zaliczenie tego rodzaju urządzeń do urządzeń infrastruktury technicznej o jakiej mowa jest w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Skoro stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik sprawy i stąd Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji (pkt I). Ponownie rozpoznając sprawę organy winny mieć na uwadze wyrażoną wyżej interpretację prawną wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozstrzygnięcia zawarte w pkt II i III znajdują oparcie w treści art. 200 i art. 152 p.p.s.a.

/-/ B.Drzazga /-/ M.Kwiecińska /-/ W.Batorowicz

MK