Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys - Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w W. na bezczynność "B" S.A. w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność organu, oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni. 3) zasądza od "B" S.A. w J. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] r. Stowarzyszenie "A" z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący) zwróciło się do "B" S.A. z siedzibą w J. (dalej: "B", Spółka) o udostępnienie – w trybie ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.) – informacji o;

a) łącznie wypłaconych nagrodach w spółce w latach 2017-2018,

b) nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody,

c) łącznie wypłaconych premiach w spółce w latach 2017-2018 oraz

d) premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

W odpowiedzi na powyższe pismo, Spółka poinformowała pisemnie skarżącego, że żądane przez niego dane nie stanowią informacji publicznej, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka wskazała ponadto, że z uwagi na regulacje zawarte w art. 24 Kodeksu cywilnego oraz w art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE nie jest upoważniona do przekazywania danych osobowych, ani wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w "B".

W dniu [...] r. do tutejszego Sądu wpłynęła skarga Stowarzyszenia na bezczynność "B" S.A. w zakresie rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] r. Skarżący zarzucił Spółce naruszenie art. 61 Konstytucji RP, zapewniającego prawo do uzyskiwania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa poprzez jego nieuzasadnione ograniczenie oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim zobowiązuje on organ do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od jego złożenia, poprzez brak udzielenia odpowiedzi na wniosek. Jednocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. oraz o zasądzenie od Spółki na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę na bezczynność Stowarzyszenie uwypukliło w pierwszej kolejności fakt wykonywania przez spółkę zadań publicznych, implikujący podleganie reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). Wskazano, że Spółka została uwzględniona w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r., zawierającym wykaz spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 95 ze zm.), co bezsprzecznie dowodzi, że "B" jest spółką z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej, a nadto że wykonuje ona zadania publiczne. Skarżący przywołał również wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt IV SAB/GL 198/18, stwierdzający że podmioty, w których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą "są zobowiązane do udzielenia każdej posiadanej informacji, jaką ustawa o dostępie kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to, jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy". Zdaniem skarżącego żądana informacja dotyczy bezpośrednio działalności Spółki oraz zatrudnionych w niej pracowników, natomiast fakt że nagrody i premie pokrywane są ze środków publicznych stanowi dodatkowy argument dla wzmocnienia tezy o publicznym charakterze informacji, o których udzielenie wnioskował skarżący. Podniesiono przy tym, że ujawnienie informacji o gratyfikacjach przyznawanych pracownikom spółki o strategicznym znaczeniu dla gospodarki państwa zapewnia społeczną kontrolę nad działaniami takich podmiotów, przyczyniając się jednocześnie do budowania wobec nich powszechnego zaufania i eliminowania ewentualnych patologii, związanych przyznawaniem nagród i premii powodowanym niewłaściwymi przesłankami oraz marnotrawieniem środków publicznych.

Nadto skarżący wskazał, że powoływane przez spółkę przepisy (Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE, dalej: RODO) nie wprowadzają przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej w porządku prawnym państwa członkowskiego, bowiem w art. 86 RODO wskazano wprost, że w przypadku gdy posiadany przez organ dokument urzędowy zawiera dane osobowe, mogą one zostać ujawnione przez organ zgodnie z prawem Unii lub z prawem państwa członkowskiego. Normami prawa polskiego, znajdującymi zatem zastosowanie w takim przypadku winny być przepisy art. 61 Konstytucji RP oraz odpowiednie uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 5 ust. 2 ustawy, ograniczający prawo do informacji jedynie w kontekście prawa do prywatności osoby fizycznej.

Skarżący dodał także, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin do udostępnienia żądanych przez niego danych upłynął z dniem [...] r., a mimo to Spółka nie podjęła stosownych kroków, by uczynić zadość żądaniu skarżącego. W związku z powyższym skarżący podkreślił zasadność wniesionej skargi.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...]r. "B" wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej oraz – alternatywnie w razie nie podzielenia przez Sąd stanowiska spółki – o umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość, oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na sformułowane w skardze zarzuty Spółka wskazała, przede wszystkim, że w jej ocenie skarżący nie wyczerpał procedury określonej w art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. nie wystąpił do spółki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wobec czego skargę należy uznać za przedwczesną i podlegającą odrzuceniu. Niezależnie od powyższego Spółka podkreśliła także, że rozpatrzyła wniosek skarżącego zgodnie z przepisami ustawy, bowiem w terminie 14 dni od otrzymania wniosku sporządziła i nadała odpowiedź na wniosek, zatem zaistniała kolejna przyczyna do uznania skargi za bezprzedmiotową lub niezasadną. Spółka wskazała, że udzielenie odpowiedzi w ustawowym terminie jest równoznaczne z brakiem bezczynności po stronie organu, nawet jeśli odpowiedź jest dla wnioskującego niesatysfakcjonująca.

W dalszej kolejności "B" przytoczyła szereg argumentów na poparcie tezy, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowiły informacji publicznych. Po pierwsze wskazała, że majątek, jakim dysponuje spółka nie jest majątkiem publicznym, a majątkiem własnym spółki. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1486/14, Spółka podniosła, że należy odróżnić majątek spółki od majątku Skarbu Państwa, będącego akcjonariuszem spółki. Wskazała, że w relacjach zewnętrznych występuje bowiem jako odrębny od Skarbu Państwa podmiot gospodarczy, działa w warunkach wolnorynkowych, prowadzi działalność gospodarczą ukierunkowaną na zysk w taki sam sposób, w jaki prowadzą ją spółki zakładane przez podmioty prywatne, natomiast z państwem łączą ją stosunki wertykalne (jednostka-państwo), oparte na zależności i podporządkowaniu. Spółka wywiodła zatem, że jej pozycja prawna jest identyczna z pozycją osób fizycznych i innych osób prawnych, natomiast jej majątek nie może być utożsamiany z majątkiem jej akcjonariusza – Skarbu Państwa. Po wtóre, w ocenie Spółki wniosek Stowarzyszenia obejmuje osoby, których dane dotyczące wynagrodzeń są powszechnie dostępne w ramach raportów bieżących oraz sprawozdań finansowych (członkowie organów spółki), natomiast w pozostałym zakresie odnosi się do osób, które nie pełnią funkcji publicznych, wobec czego ich dane płacowe nie podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie przedstawiła także argument związany z ograniczeniem dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności i tajemnicę przedsiębiorstwa, powołując się na art. 11 Kodeksu pracy. Zgodnie z powołanym przepisem, pracodawca jest obowiązany szanować godność i inne dobra osobiste pracownika, w tym także tzw. tajemnicę zarobków. Zgodnie z twierdzeniami Spółki, nagrody i premie jako elementy polityki płacowej stanowią w istocie jeden ze składników wynagrodzenia, podlegając analogicznej ochronie. Nadto spółka zwróciła uwagę na art. 6 RODO, który w jej ocenie zostałby naruszony w razie zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z żądaniem skarżącego.

W końcowej części pisma podkreśliła także, że skarżący nie wskazał celu, w jakim dążył do uzyskania informacji, uniemożliwiając tym samym Spółce ocenę i weryfikację intencji, które nim kierowały. Zdaniem Spółki obowiązek udzielenia informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, doznając ograniczeń zarówno w sferze podmiotowej (status spółki, gospodarowanie mieniem publicznym), jak i przedmiotowej (ochrona prywatności, tajemnica przedsiębiorstwa), zatem jej stanowisko o odmowie udzielenia żądanych informacji zasługuje w niniejszej sprawie na aprobatę, natomiast skarga winna zostać odrzucona bądź oddalona jako niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1– 4 P.p.s.a. Wobec tego w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie – możliwe jest zaskarżenie braku oczekiwanego zachowania się organu administracji, a uwzględnienie skargi w tym przypadku, w myśl art. 149 P.p.s.a., oznaczać będzie wydanie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialno-techniczne – możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Obowiązujące przepisy prawa unijnego wyznaczają podstawowe zasady i reguły odnoszące się do zagadnień prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji – oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji – niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej – por. art. 2 pkt 3 lit a dyrektywy 2003/98 WE, Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. WE 2003 seria L Nr 345, poz. 90 ze zm.).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, o czym także powyżej, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W drugiej kolejności, że skarga na bezczynność podobnie jak przewlekłość organu ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

Równocześnie należy wyjaśnić, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w obszarze podmiotowo-przedmiotowym działalności adresata. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli – to jest do rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie bowiem sąd administracyjny ocenia czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni. Przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na bezczynność judykatura i doktryna przyjmuje, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13.

Odnosząc się kwestii wyczerpania środka zaskarżenia jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Rozważenia wymaga, czy pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach tej ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a.

Powyższe wyjaśnienia wprost wskazują, że nie zasługiwał na aprobatę wniosek Spółki o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Spółka powoływała się bowiem na brak wyczerpania przez skarżącego przysługujących mu środków odwoławczych poprzez zaniechanie skorzystania z przewidzianego w art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co – w świetle powyższego wywodu – okazało się zarzutem chybionym. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, w którym trafnie zauważono, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony i niekwestionowany jest pogląd, że w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje wnioskodawcy nie tylko w przypadku klasycznego podmiotu zobowiązanego, ale również wówczas kiedy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie spełnia wymogów zawartych w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie. Sąd administracyjny jest wówczas zobowiązany do rozpoznania skargi na bezczynność i rozstrzygnięcia czy żądana informacja jest informacją publiczną. Stanowisko adresata wniosku zawarte w piśmie i dotyczące charakteru informacji wskazanej we wniosku nie zwalnia w tej sytuacji sądu od rozpoznania skargi na bezczynność. Wyklucza to jej odrzucenie, sąd musi bowiem wypowiedzieć się merytorycznie i orzec czy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku konkretnego żądania znajdują zastosowanie. Jeżeli żądana informacja nie spełnia wymogów określonych w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. skarga ulega oddaleniu, bowiem przepisy ww. ustawy nie znajdują zastosowania a adresat wniosku nie pozostaje bezczynności skoro poinformował wnioskodawcę, że również żądana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej".

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. Spór, co do zasady, koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony skierowanego w trybie dostępu do informacji publicznej prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem załatwił żądanie strony. Odnosząc się zatem do merytorycznych podstaw skargi, należy wskazać, że spór stron koncentrował się zasadniczo wokół dwóch problemów. Po pierwsze, stanowiska stron różniły się w zakresie ustalenia, jaki jest zakres pojęcia "informacja publiczna", tj. jakie informacje podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po drugie, spornym pozostawało ustalenie w jakiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej powołując się na uregulowania Kodeksu cywilnego odnoszące się do dóbr osobistych osoby fizycznej, art. 11 Kodeksu pracy wprowadzający ochronę tajności wynagrodzenia, czy też unormowania zawarte w rozporządzeniu ogólnym w zakresie ochrony danych osobowych (RODO).

W pierwszej kolejności należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 powołanej ustawy określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których obok organów administracji publicznej są również wymienione podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Uwzględniając fakt, iż w "B" S.A. jako spółce prawa handlowego, Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu Kodeksu spółek handlowych – w akcjonariacie Spółki posiada bowiem [...] % akcji – Spółkę tę należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej na gruncie wyżej powoływanej ustawy. Słusznie wskazywał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, że podczas prac nad ustawą o dostępie do informacji publicznej przyjęto, że majątek publiczny oznacza mienie państwowe, komunalne oraz mienie należące do sektora finansów publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50 procent udziałów w kapitale zakładowym (Biuletyn Komisji nr. [...]). W identyczny sposób pojęcie majątku publicznego rozumiane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tak więc okoliczność iż Spółka posiada także swój własny majątek, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 881/18). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wiąże bowiem pozycję dominującą osoby prawnej ze strukturą kapitałową spółki. Już spełnienie tylko tej przesłanki czyni Spółkę podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Tym samym uznać należało, że Spółka jako osoba prawna spełnia przesłanki określone w części drugiej powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Majątek tego podmiotu, jeśli idzie o informację publiczną, powinien podlegać zatem takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zatem na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd uznał, iż regulacje prawne zawarte w tej ustawie mają doń zastosowanie i niewątpliwie jest to podmiot co do zasady zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Rozważenia wymaga jednak zakres informacji, jakie podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Nie może być bowiem wątpliwości co do tego, że chociaż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, a co za tym idzie, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że nie wszystkie dane, których udostępnienia żądał skarżący w istocie podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla porządku należy przypomnieć, że skarżący wnioskował o udzielenie informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w spółce w latach 2017-2018, informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, informacji o łącznie wypłaconych premiach w spółce w latach 2017-2018 oraz informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody. Podzielając stanowisko skarżącego co do konieczności zapewnienia społecznej kontroli nad działaniami podmiotów gospodarujących mieniem państwowym, przyczyniającej się jednocześnie do budowania wobec nich powszechnego zaufania i eliminowania ewentualnych patologii, Sąd zauważa jednak, że o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody i premie) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników Spółki, nie pełniących funkcji publicznych takowego przymiotu jawnego z mocy prawa nie ma. Wysokość wynagrodzenia, składniki nań składające się w przypisanych im konkretnych kwotach, nagrody i premie pracownika nie będącego osobą funkcyjną, nie pełniącego roli piastuna organu, nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na tożsamych zasadach co wysokość wynagrodzenia (i jego poszczególne składniki) pracownika pełniącego funkcję publiczną. Warto w tym miejscu wskazać także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. K 17/05) dokonał wykładani pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p wskazując, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy, zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji". Tym samym w każdej instytucji publicznej wykonującej zadania publiczne jest strefa chronionej prywatności podmiotów wykonujących w niej zadania jej przynależne. W przytoczonym powyżej wyroku TK stwierdził także, iż podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są, zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy, zatem uznać każdego, kto wykonując zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Podsumowując tę część rozważań należy zatem dojść do wniosku, że żądanie skarżącego w części, w jakiej odnosi się do nagród i premii pracowników Spółki nie pełniących funkcji publicznych nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach. Z całą pewnością udostępnieniu w trybie powoływanej ustawy podlegają natomiast informacje co do ogólnej wysokości wypłaconych nagród i premii w poszczególnych latach oraz co do wysokości nagród i premii wypłaconych pracownikom pełniącym w Spółce rolę piastuna organu.

Niezależnie od podważania zasadności całego wniosku skarżącego jako odnoszącego się do kwestii nie stanowiących informacji publicznej, Spółka wskazywała także na niemożność udzielenia żądanych danych ze względu na prawo do prywatności i ochronę danych osobowych jej pracowników. Jak zaznaczono powyżej, prawo do uzyskiwania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym, doznając pewnych ograniczeń w zakresie uregulowanym ustawą. Należy zaznaczyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje podstawę podmiotowi do odmowy udzielenia odpowiedzi jeżeli udostępnieniu podlegałyby tzw. dane wrażliwe podlegające ochronie z mocy art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.d.i.p. Stosownie do tych unormowań prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

W tym kontekście uwagę zwraca przede wszystkim niekonsekwencja Spółki, która z jednej strony wskazuje, że żądane przez skarżącego dane nie stanowiły informacji publicznej i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, z drugiej zaś odmowę udzielenia informacji uzasadnia prawem do prywatności pracowników oraz koniecznością ochrony ich danych osobowych w myśl art. 5 ust. 2 powoływanej ustawy. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Natomiast w razie stwierdzenia, że informacje, o które wnioskuje strona są co do zasady objęte zakresem wskazanej ustawy, nie podlegają jednak udostępnieniu ze szczególnych powodów (np. właśnie ze względu na konieczność ochrony życia prywatnego pracowników), organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną, w której uzasadni szczegółowo, dlaczego odmówił wnioskującemu dostępu do poszczególnych informacji. W niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej, poprzestając na wystosowaniu do skarżącego pisma, zawierającego lakoniczne stwierdzenie przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej (choć, jak wskazano, równolegle Spółka kwestionowała sam fakt, czy żądane dane w istocie stanowią informację publiczną).

W ocenie Sądu takie działanie Spółki nie może zostać uznane za prawidłowe. Po pierwsze, jak wskazano powyżej, część informacji, o które wnosił skarżący rzeczywiście stanowi informację publiczne, do których ujawnienia Spółka jest zobligowana (wysokość środków ogólnie przeznaczanych na premie i nagrody w poszczególnych latach, wysokość nagród i premii przyznanych osobom pełniącym funkcje publiczne) i z tego obowiązku Spółka niewątpliwie się nie wywiązała. Po drugie, w zakresie w jakim żądane informacje nie podlegają udostępnieniu ze względu na ochronę prawa do prywatności pracowników Spółki nie pełniących funkcji publicznych, Spółka zobowiązana była do załatwienia sprawy poprzez wydanie odmownej decyzji administracyjnej, czego również nie uczyniła.

W świetle powyższych rozważań nie może budzić wątpliwości, że skarga Stowarzyszenia była uzasadniona i słusznie wskazywała na bezczynność organu w niniejszej sprawie. Podstawą orzekania Sądu w niniejszym postępowaniu jest – jak wskazano powyżej – art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którym uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Stwierdzić zatem należy, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Spółka nie zignorowała całkowicie żądania wnioskodawcy, odpowiedziała na nie w ustawowym 14-dniowym terminie, jednak w sposób nieprawidłowy. Spółka błędnie oceniła, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a nadto w zakresie, w jakim była uprawniona do odmowy udzielenia informacji nie zastosowała właściwej formy tj. formy odmownej decyzji administracyjnej. Błąd Spółki w tym zakresie, choć powoduje naruszenie prawa, skutkujące pozostawaniem Spółki w bezczynności, z całą pewnością nie jest jednak spowodowany jej rażącym zaniedbaniem.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, stwierdzając bezczynność organu oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku.

Stosownie do treści art. 200 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W niniejszej sprawie jedynym kosztem poniesionym przez skarżącego pozostawała opłata od skargi w kwocie [...] zł. W związku z powyższym w punkcie trzecim sentencji wyroku Sąd zasądził od "B" S.A. w J. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.